第八章 辽阔的共和国

 《美国人:建国历程》

  “邦联政府好比是杂交新品种,世界上尚无先例可循。” ——埃尔布里奇·格里

  美国是共和政体长期存在的最大的国家,然而它却比旧世界任何共和政府包含更多、更小型、更有效率、也更富竞争性的独立单元。美国的政治“制度”既是新世界新奇事物的反映,也是所有政治家预测、规划或约束政治发展的最大能力的见证,政党占有重要地位,它是权力和目标的真正核心,然而它们却简直得不到法律的承认。

  在其它地方,一个政治国家的建立通常是由于一个强大的省份(如普鲁士、萨瓦或法兰西岛)把它的意志强加于人;或是由于一个入侵者(如征服者威廉第一或拿破仑)强行管辖当地没有组织起来的民众。但是美国不知怎地却自发地变成了一个国家,而且正是那些分散的力量使它得以巩固。在很多使人感到慰藉的幻想中,最吸引人的就是:美国这种政权方式能始终维持不变,或者经过一代人有意识的努力可以牢牢地把它捆住。

四十三、帝国内部的迷雾:从主权论到联邦制

  美国的独立是一场脱离母国的战争。它不仅具有政治意义,而且是从欧洲思想体制中脱离出来的另一种方式,是废除旧世界专制主义的另一种手段。加速这场革命的部分原因是由于欧洲人顽固地坚持一种见解,认为当时正在发展的尚欠明确的制度,应该适应那些陈旧过时而不着边际的理论。在西欧,现代国家是通过权力的巩固得到发展的。例如中世纪末的英国,那里有象亨利第一和亨利第二这样强有力的统治者组织了一个中央行政当局,利用巡回法官建立“习惯法”,与此同时,日益巩固的议会又把决策权集中到中央;这样,国家便通过向心力的加强而得到发展。同样,在整个欧洲来说,中央集权已成为国家兴起的同义词。

  十七世纪,当不列颠帝国的扩张越过大西洋时,新问题出现了。美国社会所关心的问题甚至比英国本土最偏远的郡所关心的问题更难干预料、也更多种多样。显然,对美国的治理和对英国其它地方的治理应该协调一致,这才是明智的做法。然而美利坚地处远方,通讯联系不便,致使中央控制十分困难或者不可能实现。即使是最审慎、灵活和有远见的英国行政官员,如果不了解情况,或者如果他们的信息在最好的情况下也落后几个月,那么他们也无从使自己的计划适应殖民地的状况。治理权和职责分散到各殖民地中心去,是由很多条件造成的,但其中最重要的是缺乏通讯联系。十八世纪中叶以后,通讯联系开始有所改善,但为时已晚。一个有效的联邦制已经发展起来了。一种美利坚政治制度(它是新合众国的希望,也象征着它的艰辛),已经缓慢地从殖民地生活的条件下成长起来。

  英国和各殖民地之间紊乱的通讯联系提供了一条线索,说明殖民地的政治势力是怎么发展起来的。一七五五年以前它们和英国之间没有建立定期的邮递业务。贸易与殖民地委员会(一六九六年后改为贸易局)的官员们负责殖民地事务,对殖民地总督发布指示,并负责把殖民地和帝国连结在一起。他们不得不依靠友好的商船偶然帮点忙。这种通讯联系的次数虽然可能足以维持亲属之间以及语言、文学和手艺等方面的联系,但是要作为政府治理的渠道则太薄弱、也太不正规了。

  在殖民地靠岸的都是些小型的沿海商船,远洋船很少,因此这些殖民地和“本土”没有什么有效的直接联系。例如北卡罗来纳总督通常要经由弗吉尼亚取得函件,而弗吉尼亚又往往要通过纽约才能取得书信文件。举例而言,一七四五年六月伦敦贸易局给约翰逊总督写信,埋怨说已有三年没有收到他的信了。一年后这位总督从北卡罗来纳复信说他刚收到他们的信。由于缺少一个优良的海港,北卡罗来纳比其它殖民地更为闭塞,但即使有最好的港口,通讯联系也十分缓慢拖拉。例如,波士顿通常整个冬季都不能和外界接触。在正常情况下,一位辛勤的马萨诸塞总督在头年暮秋写的信,伦敦贸易局要在次年四、五月间才能收到。也就是说,贸易局本来应该在议会闭会前向议会提供最新信息,这一耽搁意味着它所提供的情况实际上至少过时一年了。战争的危险也阻碍通讯联系。从一六八九年到实行印花税法的那一年之间,有将近一半时间英国一直和至少一个欧洲的敌国处于宣战状态。即使一切都顺利,邮件终于到达英国港口,拖延仍未结束。有时寄给贸易局的文件包可在海关存放一年或更多时间不予投递。为了避免耽误,往往多次转手传递信件,结果这些信件在交给收件人以前其秘密内容就成公开信息了。由于贸易局的信件一般说来不能免费投递,贸易局就试图通过非官方渠道一次投递大捆信件以削减邮费开支。直到一七五五年,旧大陆的法尔默斯和新大陆的纽约之间才开辟每月一次的定期邮船航线。

  到了十八世纪中叶,伦敦要加紧对殖民地政府的控制已为时过晚了。距离遥远,不定期的通讯联系以及当地存在的各种紧迫问题,已经在美国造成了至少十三个政府中心。这种权力的分散并非任何人计划的;它不是在应用某种理论;它也不是在表现任何众所周知的宪法的“原则”。它是在英国人最早建立永久性的定居点到爆发美国独立革命之间的一个半世纪中,一阵阵地逐步发展起来的。不列颠帝国的政治机器远不是完美无缺的;在没有任何人有意推动的情况下,一种有效的联邦制度在美国发展起来了。

  英国的混乱和英国政府对帝国的管理不当也与此有一些关系。在十八世纪关键性的前几十年里,这些殖民他说是归贸易局管理,但南方事务大臣却控制了殖民地任命权,并由他委派殖民地的总督,这些总督有时是贸易局的对头,总是和它捣乱。英国国内政治胁紧张关系导致大臣们将殖民地总督的职位作为酬报赐给那些紧跟他们的人,而那些人对管理殖民地既不胜任,也毫无兴趣。这些挂名总督(例如弗吉尼亚的总督)往往只是领干薪,而把实权交托给代理人。所有这一切都造成英国政策含糊不清、犹豫不定,因而为美国方面形成有效的治理中心开辟了道路。到了十八世纪,英国皇家的总督越来越无力,殖民地的议会就来填补真空了。

  这些殖民地议会除了制订其它措施外,还利用它们的权力来征税,预扣薪水,因而逐步处于统治地位。伦敦派来的总督虽然直言不满,但却变得越来越无能为力。同时,在这十三个殖民地里都有一批人取得政治经验,可以遂心顺意地在自己的议会里开会。在新英格兰和由新英格兰人推行他们制度的任何地方,市镇会议又进一步扩大了自治的机会。就这样,从殖民地的经历中产生了美国的联邦制。

  以后,到了一七六○年,就逐步形成了一个混合的帝国;(用安德鲁·麦克劳克林的话说)这是“一个从实地经验中形成的帝国,一个应运而生的帝国……一个为英国人所不能理解的帝国。”这个帝国初具规模,界线不明确,比例不对称,并且看起来模糊不清,但是在一七八七年制宪会议召开前几十年,它就在实际上实行了一种权力分配,以后逐步演变成美国联邦制。这个混合帝国从总的方面来说是相当简单的。由一个中央权威当局(“英王”)控制对外事务,管理陆军和海军,宣战和媾和,管理当时所谓的邮局,掌管印第安人事务,并管理殖民地内部和内陆地区的某些土地。伦敦的议会不为纯属殖民地的内部事务制定法律,而主要是控制他们的贸易和航海,或管理入籍和货币等——这一类显然对整个帝国有影响的事务。那种旨在建立自给自足的帝国的重商主义观念(跟贸易和财富有关),有时也会渗进殖民地内部的经济之中,然而这种现象还是比较少的。殖民地的大部分法律都由自己制定。弗吉尼亚或马萨诸塞的居民会发现他们的日常生活主要(实际上几乎是完全)受到他们自己的殖民地议会法律的约束,虽然在背后仍隐约存在着皇室拒绝承认或向枢密院上诉的极大可能性。当然在这一切的下面还有英国的习惯法,但是,甚至对习惯法,殖民地的人民也明目张胆地进行了修改。那些越来越不受伦敦支配的法官在本地引用习惯法时,不断地使习惯法适应当地的需要和当地的观点。到了十九世纪和二十世纪,美利坚联邦所作安排大体上仍然如此,更动甚微。

  远在不列颠帝国逐步形成这些实际安排之前,西欧就积累了现代国家的理论基础——至少从十五世纪就开始了。但是帝国的这种安排很少考虑到现代理论(从很多方面来说,和现代理论是格格不入的)。例如关于“主权”的新理论认为,对于国家这个概念来说,最重要的是要有一种唯一的、至高无上的权力,只有它才有权立法。封建主义依据权力划分、权力分配、权力对等诸如此类的理论而发展起来,但现代国家(例如英国或法国)则只有在其人民接受了关于每个国家都拥有单一的、不可分割的“主权”(至高无上的权力)这个概念之后才有可能发展。一五七六年法国让,博丁赋予主权的概念以经典的形式。他说,每个国家都拥有“至高无上的、永恒的权力”,它是无限的,不可能加以限制。十六世纪时英国霍布斯在《利维坦》(一六五一年)一书中再次坚持主权是不可分割的。洛克的《政府论》(一六九○年)仍然贯穿着不可分割的“主权”论,认为这一主权应掌握在创建政府的人民自己手里。当现代国家在欧洲发展起来时,主张政府权力不可分割的信念也越来越广为流传了。从十六世纪初期开始,美国的经验却产生了一种有效的联邦安排,而欧洲的思想家则认为这样的安排简直不可思议,它同现代国家的存在是矛盾的。

  大西洋两岸很难相互谅解,这是不足为奇的。那些论证和阐释欧洲政府最新发展的思想,看来恰恰否定了美国的经验。殖民地生活产生了有效的联邦制,而欧洲的生活和思想却产生了一种称为“主权”的教条式的绝对观念。英国这个国家本身(正如梅特兰以后指出的那样)是一种“奇特的单细胞”。塞缨尔·约翰逊博士在《税收并非暴政》(一七七四年)一书中认为“主权无层次之分”。如果从定义来说,主权是不可分割的,那么根据理论和演绎,殖民地的议会(不管它们实际上做了些什么)就不可能拥有丝毫主权。从这种新近占主导地位的欧洲政治思想方法来看,美国不只是不合时代;它简直是一种不可能出现的事物。欧洲思想业已证明不适用于美国实际,这样的事不是第一次,当然也不会是最后一次。

  同时,英国人不切合实际是出名的,但却从来没有比现在更死板的了。很多英国人认为对于远方的人民来说,在“绝对依赖”和“绝对独立”之间不存在什么合理的可供选择的办法。这种理论上的僵化早已使他们在爱尔兰招致了麻烦,现在他们在美国也陷入了困境。他们说,既然议会能够为殖民地立法,那么议会的权力必然是无限的。

  美国的经验早已远远超越英国(或欧洲)的理论。殖民地议会控制着当地的内部事务,而遥远的伦敦对此是根本无能为力的,但当地议会却乐意让伦敦来处理需要借助英国海军力量的帝国政策、贸易和航海这类内容广泛的问题。美国人制定了一个能适应帝国不断变化的需要的权宜之计,它本来很可能这样持续而无限期地应付下去;然而,到了十八世纪六十年代,英国政府却拭图加紧对美国殖民地的控制,当然,伦敦是无视生活现实的。当矛盾趋于尖锐化时,英国的文人骚士们希望驱除美国这种神秘的反叛精神,因而越发顽固地称颂他们那个完美的绝对观念。英国的合唱变成了一种礼拜仪式。一位英国人在一七六九年写道,殖民地“必须完全承认英国的立法权,要不然,就把自己建立为独立的国家,我之所以提出‘完全’两个字,是因为如果他们在服从时有所保留,而他们又可以合法提出保留,那么他们内部必定有一种超越他们母国的力量;因为英国对议会的服从是没有极限的”。马萨诸塞州总督哈钦森一七六三年说,“在同一个国家里不可能存在两个独立的议会。”在这些忠心耿耿的话中,英国人断定那些早已存在的现实都是无稽的。

  直到临近美国宣告独立的那一年,英国人还在提出种种理论,和美国人业已形成的事实唱对台戏。英国人一而再、再而三地坚持“主权”理论,认为这种理论是完美的、绝对破坏不了的,是不可分割、不可分散的,并且受到最高权威灵活的、令人信服的支持。他们的美国对手不是用理论而是用事实,不是用逻辑而是用经验来回答。英国人由于陶醉于自己的逻辑而忘记了他们所谈论的是一个日益发展的、当前包容一个巨大的新世界在内的社会。英国宪法已经证明它是能够适应这些日益发展的需要的,但是英国的政客和政治理论家当时却并非如此。

  当本杰明·富兰克林这位担任北美副邮政大臣的忠诚的英国人和富于机智的殖民地居民,于一七六六年二月三日至十三日在伦敦下院作证时,上述对照就戏剧性地呈现出来了。前一年通过的《印花税法》引起了一场风波,这时议会正在辩论撤销该法例的问题。人们对不久前刚从宾夕法尼亚回来的富兰克林进行了长时间的询问,想弄清楚美国人对此事的看法。他对法律理论和帝国原则这类问题是不摸底的,甚至混淆不清;对于纯法律条文这个领域,他颇为笨拙,而且手足无措。但在有关事实的问题上,他却是坚强有力的。他说明殖民地如何忠诚地为英帝国的战争承担着沉重的负担。单单宾夕法尼亚在对法国人和印第安人的战争中就花费了五十万英镑(英王只准扣回其中的十分之一)。他汇报了货币缺乏的情况,并且说明了不可能强制殖民地居民支付印花税。在理论方面孱弱而在事实方面却坚强有力,富兰克林正是这个新国家的缩影。

  富兰克林在下院陈述《印花税法》所产生的代价高昂的后果并解释它为什么难于实施以后,不到三个星期,他们就于三月四日投票撤销了《印花税法》。在这一行动成为法律的同一天(三月十八日),议会为了竭力维护自己,把它的绝对主权论制定成为一个新的《公告令》,《公告令》宣称英国议会“在任何情况下”都可以对各殖民地立法。富兰克林说他对于象“我们的主权”这样的话“十分厌恶”,这是很可以理解的。

  从这个新世界里涌现出一连串理论(全都不十分有说服力),以捍卫这个运转中的混合帝国。美国的论据是以其激情和独创性,而不是以其逻辑性见长的。例如约翰·迪金森在他的《一位宾夕法尼亚农民的来信》(一七六八年)中,用他所想象的英国宪法的理论来检验英国的要求,坚决认为,应把议会的贸易管理权(这是他承认的)和议会的征税权(这是他拒绝的)区分开来。约翰·亚当斯的《新英格兰人》论文集(一七七五年)反映了他的博学和善辩。他说,英国论点的核心在于,“对所有殖民地来说,英国议会是唯一拥有至高、完全、绝对和不受约束的立法权力的机构。”亚当斯反驳说,议会对殖民地的唯一正当权限是“管理他们的贸易,这一权限并非来自习惯法的任何原则,只是根据殖民地的同意,而这种同意是以明显的必要性为基础的。”他求助于上帝的法律、自然法、国际法和英国的习惯法。虽然他的学识渊博,思想敏锐,但亚当斯的论据并未提出适合美国国家大业的政治理论。他最有效的主张就是劝告人们要谨慎从事。

  亚当斯警告英国人说“砖块和炮弹的法律……只能用砖块和炮弹来回答。”他在结束语中道出了他论点的精神,他提醒英国的“贵族和不体面的人们……美国人和他们一样懂得政治的法则,他们那里有着六十万十六岁至六十岁的人……,因此不论以什么为根据,想通过‘虚构的法律’来哄骗他们放弃自由是难而又难的。”

  美国人使用一切可能的形式,通过讲演、小册子、杂志、书籍和宣言等,在各种立法、各种司法、各种税收、各种国家、岛屿和领土之间作出区别。但是美国人的见解的巨大力量并不在于理论。美国最强有力的论据归根结蒂都是历史性的(如杰斐逊一七七四年所写的《英属美洲权利综论》)或是严格地跟宪法有关的(如《独立宣言》中列出的那些具体的愤懑)。两年前刚刚到达美国的托马斯·佩因所写的小册子《常识》(一七七六年一月)虽然粗略,却有效地为独立作了辩解。但它还不是深刻的、能长期站得住脚的政权理论。佩因因急于宣传革命事业,把托利党中搞形而上学的人关于“主权”的绝对观念颠倒过来,并宣市了他自己那套和当时情况没有多大关系的绝对观念。对美国事业了解较深的约翰·亚当斯在《关于政体的设想》(一七七六年)中对佩因提出的简单见解和绝对观念作了纠正,他主张建立“混合”政府,特别是建立一个两院制的议会,以避免“一时由于高兴、气愤或感情冲动……而作出仓卒的结论和荒谬的判断”。

  在身居高位的英国人中,敢于面对这些不受欢迎的事实的全部复杂性的人实在太少。能和埃德蒙·伯克一样看到历史的力量,看到不可能用“主权”的逻辑来抹杀对自由的感受的人实在太少。伯克警告说“如果主权和他们的自由不能调和,那么他们会作何取舍呢?他们会把你们的主权扔到你们的脸上,没有人会同意恢复奴隶制。”伯克是正确的。

  美国人和英国人的论调是背道而驰的:英国人是空谈理论的人,求助于一些脱离现实的抽象概念,而这些概念对于“革命者”来说早已臭了;美国人则求助于历史和经验。一个美国人在一七七五年回答约翰逊博士充满教条气息的《税收并非暴政》时说:

  “目前的争论并不单单涉及那当然只有一个议会的英伦三岛,而是关系到整个大英帝国,在这帝国里有很多议会,或很多自称为议会的殖民地会议。这就是阁下立场的谬误所在……从某种程度上来说这是立法领域的新情况,因此必须更多地根据当地的形势、根据我们特有的宪法精神来处理,而不应以一般政府的抽象概念为依据。”

  美国人虽然在政治理论方面略输一筹,但他们在把各个社会或社团联成新的形形式式的组合体方面却办法很多。地方教会自治主义本身就是一种跟邦联有关的计划。从新英格兰联盟(一六四三年组成)、富兰克林的《奥尔巴尼联盟计划》(一七五四年)、第一届大陆会议(一七七四年)、邦联条例(一七八一年)直到联邦宪法本身,美国人都在筹划用新的方式把各地政府联合起来(目的是分割和分散“主权”),在这方面他们不断表现了独创性。美国的居民分散各地,美洲大陆广阔无垠、变化多端,并且远离“本土”——这一切都孕育着一种对联邦制度进行实验的思想。这种随着殖民地而产生的实验精神,将随着这个国家的发展而兴旺起来。

四十四、联邦内部的模糊性:诞生于分离之中

  从欧洲的观点来看,美利坚合众国的建立是次序颠倒的。它的存在本身就是一件充满矛盾的事。西欧一些现代国家,如法国或英国,都是在中央势力能成功地统治各地方单位时才得以建立起来。而美国则是在十三个各自为政的地方政府抗拒伦敦中央当局,坚持自身权力的情况下诞生的。这个国家乃是各个殖民地维护自治权的副产品。

  这个新国家相对来说没有什么沙文主义,因为不存在广泛的、强烈的或善于为自己打算的民族精神。可能在很久以前某个时候,欧洲国家的民族精神最初也是不自觉地自发产生的,但至少从十八世纪末、十九世纪初开始,欧洲的民族主义大部分都是自觉的、经过精心宣扬的并且是激烈的。美国不是任何民族主义激情的产物,这事实决定了这个国家的整个政治前景。这个新国家还有另一个长处,它对自己的多样化、流动性和文化领域的混乱状况泰然自若。美国人说话向来是不受约束、轻率、急燥,又是滔滔不绝的。他们很幸运,没有什么皇家学会和国立学院之类的东西,把文化浇铸成应予尊重的模式。但是也有不利之处:削弱了争论和区别不同思想的能力,文化资源分散,政治势力不稳定,以及持续的分离主义传统。

  因而在人们心目中,美国没有犯沙文主义的罪过。这种美德的代价是:在独立革命和南北战争之间这个阶段,全国政治由于联邦内部的模糊性而蒙上了一层阴影。但是美国人不可能永远摆脱沙文主义的代价,也就是说,以仇恨和流血为代价换取国家的建立。美国人犯了典型的时代错误,他们首先建立国家,然后再付出代价。其全部代价直到它宣布独立以后将近一个世纪才付清。

  独立以前,美国人既是英国的臣民,又是马萨诸塞、纽约、弗吉尼亚或另外某个殖民地的公民。独立以后,他们就不是英国人了,但是还没有成为美国人。还不存在一个美利坚国家要他们效忠。然而他们仍然是弗或尼亚人或其它殖民地的居民,他们基本的、持续的忠诚还是倾注于他们自己的殖民地,即现在的某一个州。

  虽然美国人没有经历过曾使欧洲国家的开国者在统一国家中饱受折磨的封建主义,但是美国人也有其相应的问题,空间在这里起着时间的作用。如果美国的历史是短暂的话,那么美国的地理多少弥补了这一差距。在美国巨大的空间里,不同的地方政府、经济和传统,被茫茫荒野、河流和山川相互分隔,迅速形成了在其它地方需要几个世纪才能形成的差别。在美国也发生过相当于野蛮人入侵的事情:在欧洲这种入侵是在很多个世纪内间歇地发生的,而在美国,印第安人的威胁则是经常的,随着不同的地理环境而蔓延。无数新的州、议会、行政机构、法院和市政府以空前的速度建立起来,从而大大加速美国政治体制发展的时间表。欧洲各地的巨大差异大部分是不同时代的制度遗留下来的。而美国各地的差异大部分是由地形、气候和天然距离造成的。欧洲政治主要是历史的副产品,美国政治则主要是地理的副产品。这个新国家的政治任务是迅速建立一个能够把各个分散的殖民地结合在一起的强大的政府。语言、亲属关系、神话、历史和传统方面的联系需要很多个世纪才能形成,但是促成美国独立的地理距离和差异已经帮助建立了很多独立的、珍惜自己的权利的单位。美国的事业建立在这样一种信念的基础上,即认为这些殖民地政府不可能由遥远的地方来建立、控制或解散,这十三个独立的政府持有管理自己的权力,这是出于美国本身情况的需要。在没有国王和帝国的情况下,他们将指望什么呢?

  既体现美国建国大业长处又体现其短处的主要标志,就是缺少一个殖民地首都。美国存在着一种情绪,它造成某一地区不愿意服从另一地区,并妨碍某一重要市镇成为各殖民地毫无争议的政治或文化首都;那种情绪同样也促使军事防御分散到十三个首府,甚至分散到那些愿意参与战斗的家庭和农场。正如我们已经指出的,这一点对于美国军事传统具有重大意义,同样地,它对美国政治也具有重大意义。在独立的最初四年里,每一座人口高度稠密的城镇(波士顿、纽约、费城和查尔斯顿)落入英军手中都没有产生什么决定性的影响。如果说,在任何希望采取一致行动的殖民地居民看来,美国殖民地象长着十三个头的怪物的话,那么这对抗御敌人也未尝不是很大的好处:这里不存在一个能让敌人给予致命打击的头部或中心。当新联邦政府后来需要一个首都时,解决的办法是建立一个新城市作为政治总部;但那个城市却绝不是国家首都。

  一直到南北战争爆发,这个新国家通常都用复数来表示,这无意中表现了一种带感情色彩的事实。一六七四年时,对于约翰·亚当斯来说,马萨诸塞海湾殖民地就是“我国”,国会里的马萨诸塞代表团就是“我国大使”。其后很久,杰斐逊仍然认为,“我国”通常意味着弗吉尼亚。理查德·亨利·李提出的重大决议案(一六六六年六月七日经约翰·亚当斯附议向大陆会议提出动议,一七七六年七月二日通过)宣称,“我们这些联合一致的殖民地是自由和独立的国家(复数),并且按其权利也必须是自由和独立的国家(复数)。”理查德·李提出的决议中,有些条款宣布各州有意结成外交同盟并相互联合,这和一批独立国家携手共同作战又是何等相似!《独立宣言》最后誊清的文本在标题中把这个文件称之为《美利坚合众十三州共同宣言》。前言结语中提到“这些殖民地过去逆来顺受”,而现在由于大不列颠国王旨在对“这些州建立专制的暴政”而横加伤害和掠夺,他们被迫奋起改变“以前的政府制度”。宣言在结尾一段宣告这些“自由独立的州”独立,并确认这些州“作为自由、独立的州,它们完全有权宣战、缔和、结盟、通商和采取独立国家有权采取的一切其它行动。”相当奇怪的是这份国家出生证竞没有一处提到国家;所有提法是各个州。一千年之后,一位毫不知情的历史学家(在没有其它证据的情况下)可能会认为这个宣言诞生了十三个新的、独立的国家,它们的名字出现在签署宣言的代表名字的前面。

  对各个州要分别考虑和探索,这种习惯很长时间都没有消失。康涅狄格的奥利弗·埃尔斯沃思在一七八七年制宪会议上宣称“我的幸福取决于我的州政府的存在,正如一个新生儿需要依赖他的母亲获得营养一样。”“祖国”被“母州”所代替了。联邦党人费希尔·艾姆斯一七九二年说,“我们需要的不是形式上的变化。我们已经有足够多的涂满政府理论的文件。思维的习惯应该加以改变。不应该老是感觉到州象一个国家,州就是我们国家。我们对其它州态度冷漠,往往还带着仇视、恐惧和厌恶。”

  偶然来到的游客也和当地长期居民一样,常看到殖民地之间的这种分歧。在困难时期伦敦政治家曾得到保证,殖民地永远不会联合起来反对母国。早在一七二四年休·琼斯牧师就说:“在未来的年代里,无需真正担心殖民地会有叛乱的危险,如果任何殖民地企图叛乱的话,也会轻而易举地被其它殖民地牵制住;因为它们永远不会互相联合起来;因为虽然所有殖民地一致认为它们都从属、并且完全依赖于英国,但它们各持不同的看法,并且使用各种不同的办法来尽力追求各自的利益。”富兰克林于一七六○年认为,经验早已表明,除非出现根本“不可能”发生的“酷烈的暴政和压制”,不能想象这些殖民地之间会建立有效的联盟。

  “如果他们不能一致同意,联合起来防御那些不断骚扰他们的居民点,焚饶他们的村庄,杀害他们人民的法国人和印第安人;那么,怎能合理地断定那里会存在这样的危机——人们联合起来反对自己的国家呢?这个国家保护和鼓励他们,在血统、利益和感情上跟他们有这么多的联系,而且众所周知,他们对这个国家的爱戴远远超过他们相互之间的感情。总之,有效地阻止他们联合的因素实在太多了;我敢说,他们之间为了这一目的而联合不但未必会实现,而且是不可能的事;如果说全面联合不可能,那么想搞局部联合就更为荒唐,那些没有参加反叛的殖民地会和母国一起来镇压反叛的。”

  利益上的差异基于地理和经济方面的差异,以及比较短浅的殖民地经历。它产生了原则上的差异。这一点有助于使独立战争(和历史上十六、十八、十九世纪欧洲发生的历次反叛相比较)不带意识形态的色彩。正如约翰·亚当斯后来解释的那样,独立革命所表达的“原则和经历这场革命的十三个州一样,五花八门,而且从某种意义来说,几乎和在这场革命中活动过的人一样繁多。”人们的感情都带有如此浓厚的地方色彩,例如弗吉尼亚有时就把独立革命称为一七八○至八一年的“烟草之战”。每个殖民地都是为它的地方自治而战——争取有权为自己的目标花钱,争取使它的人民能呆在家乡附近,争取使它的财富不致为任何别人的重大政策而耗尽。那些曾经反抗古老的英国议会和劳登勋爵而竭力维护自己独立的殖民地人民,怎么会轻率地向闻所未闻的大陆会议和乔治·华盛顿交出他们的独立呢?

  美国历史的连续性是令人难忘的。它不应该被任何假设的“革命”弄得模糊不清,对于很多认真思考问题的殖民地人民来说,独立战争只不过是过去一个半世纪英国历史的合乎逻辑的续篇而已。从英国辉格党的观点来看,这是第二次内战,是把一六八九年光荣革命的原则延伸到美国并使之地方化的斗争。它为那在十九世纪震撼这个新国家的分离主义传统打下了基础。为建立这个新国家而进行的斗争要到一八六五年或之后才大功告成。约翰·亚当斯指出:“这些殖民地是在非常不同的政府结构之下发展起来,它们有着极为多种多样的宗教,它们包含着许多不同的民族,他们的风俗、礼仪、习惯极少相似的地方,他们相互间的交注稀少、彼此间的了解不足,因此,要把他们按照同样的理论原则,同样的行动方式联合起来,肯定是一椿十分难办的事。”就算到一七八三年达成了某种联合,但这很大程度上也是战争本身无意中造成的副产品。战争期间很多人都和詹姆斯·麦迪逊持同样的怀疑态度,麦迪逊于一七八一年从费城大陆会议致函在弗吉尼亚的托马斯·杰斐逊,告诫(通过弗吉尼亚“公民代表院”)弗吉尼亚千万不要把它的西部土地让与一个尚不稳定的新政府。麦迪逊说,他们应该相信“目前的联合很难渡过这次战争……他们既应充分感到战时联合的必要性,也应充分认识到战后这种联合很有可能解体。”

  独立带来的不是一个国家,而是十三个。如果《邦联条例》产生了一个“合众国”,那么它和一九四五年的宪章创造了一个“联合国”,在意义上十分相似。《邦联条例》(第二条)宣称“每个州都保留它的主权、自由和独立以及未经邦联特意授予‘邦联国会’的各项权力、司法权和权利。”每个州都派有归本州支付报酬的“代表”。“每年按照各州的立法规定任命,于十一月的第一个星期一在国会开会,每个州每年都有权在当年任何时候撤销它的代表团或其中任何人,并在这一年其余时间内派遣其他代表。”(第五条)一切问题由各州投票表决,每个州仅有一票表决权。一切中央权力则由“邦联国会”行使。任何重大措施都必须取得九个州的同意。(第九条)因此只要有任何五个州不派代表参加会议,或者拒绝对某个动议投赞成票,就可以阻止某种行动。如果刚好只有九个州参加会议,而某些州却派了两名代表,单单一名代表投的票就足以阻止他这个州投赞成票,从而妨碍整个议事进程。在任何情况下,邦联国会没有征税筹款或管理贸易的权力。

  这个新的中央政府甚至比大英帝国当初还在和谐地发挥作用时的伦敦政府还要虚弱。某些过去由英王行使的权力(如任命总督和拒绝承认地方法律)并没有由大陆会议行使或包括在邦联条例内。但是《邦联条例》(一七七七年通过:一七八一至八九年实施)也确实明确地给予邦联国会某些过去由英王行使的权力(例如:宣战、缔和;处理对外事务和有关与印第安人关系的事务;规定钱币的合金成分和价值以及管理州际邮政业务)。在条例开始生效以前,马里兰这个没有西部土地的较小的州就购下别人让出的西部土地给邦联国会作为参加的代价。因此邦联国会确实掌握着帝国的扩充,因而《邦联条例》是帝国历史的产物,这个新“国家”乃是临时凑合代替帝国的,值得注意的并不是没有立即组织起一个强大的中央政府,而在于压根儿就没有出现过任何这样的政府。事后看来,也许人们会误以为那些不愿意一举建立一个强大的中央政府的人必然是不机灵或太迟钝了。实际上他们所表现出来的乃是那些凭武力推翻邪恶的旧事物的人们很少持有的谨慎态度。他们唯恐他们用鲜血和财富作代价所得的结果,只不过是以一个暴君代替另一个暴君而已。

四十五、探求定义:合众国宪法

  在英国,“宪法”是政府据以进行实际统治的法令、规章、宣言、传统、非正式的谅解、习惯和态度的总和。从技术上来说,并无英国法令由于“违宪”而无效的情况:任何英国法令都能修改宪法。法院能够据以检验立法的“宪法”是没有的。

  因此没有比英国宪法更明确、也更不明确的东西了;它只不过是事物实际运转方式的另一个名称而已。甚至在美国独立革命期间,“constitution”(体质)一词主要的和最普通的含义指的是任何有机体的一般健康状况。说一个人有良好的“体质”就是说他的机能实际运动的情况良好,政府也如是。那么,说一项政府的活动“unconstitutional”(违反宪法),这本身就是一种矛盾的提法,或是毫无意义。

  一七六五年威廉·布莱克斯通爵士写道,“因而法律上的假设是:不论英王或上下议院,作为一个整体都不可能做任何错事;因为在这种情况下,法律实无力提供适当的补救措施。由于这个原因,从最高权力的任何部门产生的一切压制行为必然是任何固定的条例或明文规定的法律所无从管辖的,但是如果这样的情况不幸真的发生,则必须根据当时状况作审慎的判断,以便对新的突然事件提供新的补救办法。”

  美国人开始以现代最认真、最富有创造力的努力来为宪法下定义时,英国的思想状况就是如此。他们给每个分离出来的殖民地分别通过一部成文宪法,也为这个国家通过一部宪法。南北战争以前也曾为新增加的二十一个州各写了一部或一部以上的宪法;还为未来几乎同样多的州规定了基本法。这一切做法能否证明是对政治上含糊不清的状况的一种补救措施,从而有助于避免另一次南北战争呢?

  殖民地到底在什么时候放弃和大英帝国重新联合的希望,现在还不清楚。也许是到了一七七六年一月,他们才不再认为自己只是为了迫使英国政府执行更明智的政策而斗争的“殖民地”了。到一七七六年六月理查德·亨利·李提出动议时,他们才决心说清楚“这些联合一致的殖民地从此是自由和独立的国家,并且按其权利也必须是自由和独立的国家;它们取消一切对英国王室效忠的义务,它们和大不列颠国家之间的一切政治关系从此全部断绝,而且必须断绝。”同时,从十八世纪六十年代开始公开对英国政府进行斗争起,一直到正式宣告独立,人们预料新的政治安排只不过存在于“目前大不列颠和各殖民地之间争执持续期间”。人们仍然普遍希望能够达成妥协:第一次大陆会议最初要求的只不过是组成一个松散的大陆联合体,诉说不平并要求解脱困境。

  开始时各殖民地只是逐步地、谨慎地对它们的政府进行改组。它们毕竟只是为了争取地方代表权力的合理性,而不是为了推翻它。在和英国发生性质未明的冲突的初期,每块殖民地上的美国人都无视皇家或领地的总督,他们非正式地建立了地方性议会或代表大会或委员会,来组织对抗英国政府的力量。有了这些组织,其后不久十三个殖民地政府的改组就容易得多了。马萨诸塞带头行动。该殖民地的地方议会给大陆会议写了一封极为重要的信(一七七五年五月十六日),要求大陆会议就“接管和行使文职政府的各项权力提出最明确的建议,这一点我们认为对于拯救我们的国家是绝对必要的,我们将毫不犹豫地服从你们对殖民地可能提出的总计划,或把它作为我们慎重研究的内容:即如何在这里建立一种不仅能充分促进我们的利益,同时也促进整个美洲的联合和利益的政体。”大陆会议答复说,马萨诸塞人民对于意味着要改变马萨诸塞宪章的英国议会法令或是试图破坏这一宪章的皇家总督或代理总督没有服从的义务。因此,大陆会议建议“为了尽可能符合宪章的精神和实质”,殖民地的代表大会可以要求选举产生一个议会(这个议会又应选举一些参事)来行使政府权力,“直到英王陛下任命的总督同意按照殖民地本身的宪章来治理殖民地时为止”。当新罕布什尔、南卡罗来纳和弗吉尼亚的地方代表大会也征询类似建议时,大陆会议也建议他们“召集一次全体的自由的居民代表选举,如果代表们认为有必要,可建立这样一种政府,即根据他们的判断,在大不列颠与其殖民地目前发生的持续争端中能最好地为人民带来幸福并最有效地维持殖民地的和平和良好秩序的政府。”一七七六年五月,大陆会议对所有殖民地作出类似建议。

  现在关键性的考验即将来临。政治理论家们一再宣称人民是权力之源,美国人采纳了这种人们熟悉的英国论点。现在美国人是否会身体力行呢?约翰·亚当斯说,“一切都要和人民商量,我们必须领会那些最有智慧的作家的理论,并吁请人民用他们自己的双手来在最广泛的基础上建立整座大厦。”这些过去的殖民地居民要经过一段时间才能领悟美国这一经历的全新意义。最初他们没有特意召集专门的制宪会议,开始时,新的州宪法是由原来为其它目的而选举产生的正规州议会制定的。因此,这些机构所能给予他们亲手制造的东西的力量也就是立法。大陆会议提出建议几个月以后,新罕布什尔州(一七七六年一月五日)和甫卡罗来纳州(同年三月二十六日)都通过了临时宪法,这些临时宪法乃是它们正规的革命议会的产物,而不是专门制宪会议的产物。同样,在独立革命期间承担着临时政府职责的其它殖民地议会也于一七七六年通过了新宪法,计有:弗吉尼亚州(六月二十八日),新泽西州(七月二日〕,特拉华州(九月二十日),马里兰州(十一月九日),宾夕法尼亚州(九月二十八日),北卡罗来纳州(十二月十八日)。在一七七七年初,佐治亚州(二月五日)和纽约州(四月二十日)的革命议会也分别通过了各自的宪法。罗得岛州和康涅狄格州索性(在略作修改后)确认它们的殖民地宪章,而且直到十九世纪仍然有效。马萨诸塞州直到一七八○年仍然受它的殖民地宪章的约束,这一宪章原是由它的议会作为临时政府的纲领通过的。一七七七年通过的所有宪法中没有一部是由专门为此目的而召开的制宪会议制定的。但是,正如R·R·帕尔默说的那样,已经有迹象显示,越来越多人认识到宪法和普通立法在本质上是不同的,普通的州议会不能拟定、通过或修改宪法。新罕布什尔州、纽约州、特拉华州、马里兰州、北卡罗来纳州和佐治亚州的革命议会都是在请求选民赋予该项权限之后才拟定宪法的。马里兰州和北卡罗来纳州在拟定宪法后还经过了某种民众批准的手续。宾夕法尼亚州在民众的压力下(一七七六年五月在费城召开了一次四千人的群众大会)专门为制定宪法而选举产生了一个代表大会,但它的成果无须提交民从投票表决。

  直到一七八○年通过马萨诸塞州宪法后,宪法来源和普通立法来源之间的区别才得到充分明确的说明。因此,有关马萨诸塞州宪法的始未是值得费些笔墨一提的,况且这部宪法对于一七八七年通过的联邦宪法来说是最有影响的模式之一。

  民众支持马萨诸塞通过新宪法的运动的动机是含糊不清的,但是新宪法通过的程序却简单明瞭。这种程序本身就使宪法具有它的特殊权力。一七七七年五月五日马萨诸塞州议会两院“建议”各城镇授权给将于五月底选出的代表草拟宪法,而宪法如能获得三分之二成年男子通过,即成为州的基本法。各城镇照此表决通过授权,由两院联合草拟宪法,井于一七七八年春提交各城镇批准。但是提出的宪法被压倒多数票否决了、一百四十七个城镇反对;三十一个赞成)。对于保守派该宪法显得太激进,但对激进派而言,却又太保守了,宪法中并不包括权利法案。

  一七七九年至一七八○年间战争发展极为不利,尤其是在新英格兰,缅因州许多地区落在英国人手里;通货膨胀和投机活动猖獗。马萨诸塞州极西部而与纽约州接壤的伯克夏县一些不满的农民召开了他们自己的县代表大会,公然威胁要脱离马萨诸塞州。他们拒绝承认英国统治的那些年代留下来的宪章,认为他们自己仍是“自然状态”,并提醒波士顿当局说,“其它有自己宪法的州,将会愉快地接受我们,这一点我们毫不怀疑,尽管我们很糟糕。”马萨诸塞的州议会受到各方要求组织新政府的压力,于一七七九年二月十九日要求各城镇的市政委员对他们的选民提出两个简单的问题:“首先,他们是否选择在此时立宪或建立某种形式的政府。其次,他们是否打算授权明年的代表投票召开一次州代表大会,目的是制定新宪法……。”人民投票时大多数表示赞成这两项提议(六千六百十二票赞成;二千六百三十九票反对)。市政委员然后召开市镇会议选举代表(由所有自由的成年男子投票)。新宪法如能获得三分之二选民通过,即授权由州代表大会使之生效。当时的形势恰逢其会地渲染了这个新“政体”所想取得的特殊权威:这可不是普通的法律。要向高于州议会的权威,即人民本身征询意见,而这种程序又非纯属形式,而是要使公众把想法都说出来。一七七九年九月一日马萨诸塞州新的制宪会议在坎市里奇召开时,这个州仍受一六九一年英王室宪章修订本的管辖。一七七八年的提案遭到否决后,有些公民仍认为古色古香的旧政体,可能比任何新的代替品更好。民众否决革命议会提出的新政体,说明他们有权否决或接纳当局给他们提供的宪法。他们坚持要就此目的选举出一个真正的制宪会议来进行另一次尝试。

  制宪会议的新权威在另一件大事中也表现了出来。在以往的政体中,对于参加选举和当官,财产是起作用的条件,这种条件还将订明于其后的宪法中。但是最初挑选参加制宪会议的代表和以后对制宪会议工作的批准(需要三分之二选民赞成),却都交付给所有自由的成年男子来决定了。

  一七七九年九月一日在坎布里奇召开的马萨诸塞州制宪会议就只需要人民授权来草拟宪法。这显然使他们的审议具有新的更广泛的权威,并将使他们的工作成果成为一种新的、更具真实意义的高等法律。他们的新宪法的权威性来自广大选民(所有成年男性公民)明确同意,其范围超过了普通立法的人数。

  这个有二百九十三名成员的制宪会议人材济济,其中有约翰·亚当斯、塞缨尔·亚当斯、詹姆斯·鲍杜温、乔治·卡博特、约翰·洛厄尔、罗伯特·特里特·佩因和西奥菲勒斯·帕森斯。九月四日制宪会议任命了一个由三十人组成的委员会来拟订草案,这个委员会又委托了一个三人小组委员会来进行工作:詹姆斯·鲍杜温(他是一个富裕的商人和革命领导人)、约翰·亚当斯和塞缨尔·亚当斯。这个小组委员会又把工作委托给约翰。亚当斯,他草拟的草案稍经修改,最后获得通过。

  亚当斯的杰作在一七八○年三月二日结束的制宪会议上得到通过。这时候,会议参加人数锐减,这部分是由于那年冬天是人们记忆中最严寒的冬天之一,部分是由于与会者的冷漠和其它原因。在至关重要的最后几次会议上准备把文件提交人民讨论,然而参加会议并投票的代表从未超过八十二人(不到百分之三十)。但是人们从没怀疑过这一程序的意义,这个程序致力于寻求比普通州议会更高的权力,并使用这种权力来重新解释政府。新宪法的序言在声称人民有权更换政府后解释说:

  “国家是由个人自愿联合组成的:它是一种社会契约,按照这个契约,全体人民和各个公民缔约,各个公民也和全体人民缔约,所有人都应接受为了共同利益制定的某些法律的约束。因此,人民有责任制定政府的宪法,提供一个公正的制定法律的方式,并予以不偏不倚的解释和忠实的执行;使每个人每时每刻都能从这些法律获得保障。

  因此我们马萨诸塞的人民满怀感激,感谢上苍伟大立法者的恩惠,在天意之下慎重地、和平地,并且在没有欺骗、暴行或意外的情况下给我们提供了一个能够彼此缔给崭新的、明确的和庄严的契约,并为我们自己和子孙后代制定文职政府新宪法的机会,我们确实同意制定并确认下述关于权利和政体结构的声明作为马萨诸塞州的宪法。”

  制宪会议在修改并通过亚当斯的草案后,为提交人民批准,精心制定了一个详尽的程序以保证这个州的人民有机会不但可以对整个文件加以批准或否决,而且可以逐一讨论各项条款,并提出他们的反对意见。

  一系列事实有助于说明为什么制宪会议要把宪法草案提交公众进行审查和讨论。他们曾经看到一七七八年的宪法被全盘否决了(以五比一的多数)。因此他们必然乐意让人民来区分哪些较易接受和哪些较难接受的条款,让他们发表他们的不满,并详细研究改进某些条款的问题。最重要的是马萨诸塞州制宪会议当时有许多现成的、起作用的地方议会和市镇会议,其数目大约共有三百个。这些都是独特的新英格兰式的发展,让人民来讨论新的政府结构。制宪会议建议:拟议中的新宪法应该由人民在市镇会议上讨论,这些会议应该对宪法条款逐条进行表决,并可对任何条款表明他们的反对意见;人民将再次授权给制宪会议(如果他们愿意,可派不同的代表),把讨论结果列成表格,在三分之二多数赞成的情况下对每个部分加以批准并逐一宣布生效,也可以根据人民的愿望修改其余部分,最后对修正案再全盘加以批准。这就是实际进行的情形。

  一七八○年春马萨诸塞州市镇会议用了十四个星期的时间开会。讨论和投票表决,至少在某些城镇来说,这种讨论远非例行公事,他们列出详尽的修改建议并进行表决。六月七日制宪会议重新开会听取汇报,六月十六日宣布人民已经接受这部宪法。他们确定一七八○年十月二十五日作力在新的政府结构下的第一个选举日。有某些证据说明即使采取了这一切旨在表达人民意愿的详尽的程序,制宪会议仍然耍花招,使结果变得有利于宪法。但是那些统计数字都是按照整个制宪会议的情况编制的,条款的每一项看来都至少获得勉强的过半数票(如果得不到技术上要求的三分之二多数的话)的支持。塞缨尔·亚当斯十七月十日写道,“从来没有比象现在这个关键时刻这样需要一部好宪法了。”在一七八○年那些阴郁的日子里,这个州正处于战争之中并且不知不觉地陷入无政府状态,制宪会议看来宁愿以公众利益为重而不考虑枝节的技术性问题。

  对于马萨诸塞州人民所做的一切,当时只有少数人理解其意义。当约翰。亚当斯在法国听说他的宪法已获通过时,他从旧世界的观点看到这些事情的与众不同之处,他说,“马萨诸塞州公民是最先花费这么多时间来考虑政府体制问题的人民。——这就为全体人民部有广泛的自由来考虑政体问题,并提出反对和修改意见奠定了基础,使人们都有权最后决定是否接受这一形式。”“这样聪明审慎的人民在组织政府时采取这样小心的态度,还从来没有先例。也从来没有这么完善地制订过关于人民的权利和平等的原则。这首先是洛克、西德尼、卢梭和德·马布莱等先哲的原则用于实践的结果。”虽然约翰·亚当斯从不轻易地表示热情,但他还是欢呼这是政治领域里独一无二的新现象。当他宣称这是“社会进化史上的一个新时代”时,他并没有言过其实。在教科书和传统看法中,马萨诸塞州的成就由于一七八七年的事件而有所逊色。但是一七八○年的马萨请塞宪法,从它的拟定、讨论和通过来说,可以称得上是先驱者。

  当初努力使各个老殖民地在一个新的中央权威当局下联合起来时,根本不是想要建立新的“政府架构”或制定宪法。这十三个拥有主权的州都有自己的政府,它们所谋求的不是一个中央政府,而是(用罗得岛总督库克的话来说)“邦联条约”,它不一定是永久性的联盟,而主要是(有些人认为完全是)作战的联盟。此外,人们有理由认为,在通过《邦联条例》以后,民族团结反而比以前更差了。

  过去的殖民地在各自的新宪法中宣告自己为“主权州”。每个州实际上都在行使类似独立政府的那类权力。例如,南卡罗来纳州宪法特别坚持州发动战争、缔结和约、签订条约、实施禁运和保持一支陆军和海军的权力。弗吉尼亚自己批准了和法国签订的条约,它在对外事务中十分活跃,因而不得不设置一个外事联络官的职位;帕特里克·亨利总督派威廉·李到国外去和法国政府谈判一项贷款。据富兰克林说,美利坚邦联中一度有三个独立的州同时和法国谈判战争援助问题。有迹象表明,这些州认为国会派遣出国的部长与其说是一个国家的使者,还不如说是同时分别代表每个州进行活动的使者。看来,这些州在允许国会行使某些职权时并没有放弃自己行使类似职责的权力。因此它们组织自己的陆军,装备自己的海军,并且指挥军事活动为州的利益服务。在南方,战争爆发时并没有得到国会的资助。每个州管理自己的印第安人事务和自己的邮路。各州的这种主权就说明为什么在邦联国会是由各州而不是由各个代表进行投票的。据约翰·亚当斯说,那个国会“并不是一个立法议会,也不是一个代议议会,不过是一个外交大会而已”。从各州联盟走向联邦国家是重大的一步——这不仅是因为它创建了一个新国家,更重要的是因为它创建了一种新型的国家和新型的高等法律。帝国内部模糊不清的现状使这个新的国家担心受到侵犯,并急于界定它们的权限。各州在没有强大的中央权力当局的情况下作战的经验,加上日常通货膨胀的代价以及各州之间的经济摩擦,愈使这种需要成为当务之急。

  一七八六年九月在安纳波利斯举行的“会议”根本就不是一次制宪会议,而是各州代表就贸易问题召开的一次州际会议。只有五个州派代表参加,到会的十二名代表没有取得多大的成就,但是这些人建议来年五月在费城召开一次会议“研究联合起来的各州的当前局势,进一步拟订各项条款,而在他们看来,这些条款是使联邦政府宪法应付全国紧急情况所必需的;经他们同意,并在其后经各州议会批准后,把为此目的而制定的条款,向邦联国会报告,以便有效地作出同样的规定。”五个月后邦联国会谨慎地宣称:“为了专门修改邦联条例,并将这方面的修改情况和所制定的条款向国会和几个州议会报告”而召集代表举行一次会议是“适宜的”。

  一七八七年各州代表在费城举行全国会议时,并没有象将近十年前在波士顿的各州代表们从马萨诸塞州人民那里得到那么明确的授权来设计新的政府架构,费城会议代表并非直接由人民选举产生,而是由各独立的州政府挑选的(罗得岛除外,该州未派代表)。费城会议共有五十五名代表参加,平均每次会议约有三十人出席。他们的中心问题是如何组成这些政府的政府。没有人当真认为有可能建立一个真正的国家政府来取代各个单独的州政府。当前十三州各自拥有的主权和独立,有可能把以前只能在国际范畴出现的很多概念带到一国政府的范畴里来。人们常说,联邦制宪会议的重大意义在于它表明单独的“主权”州怎样服从过去只在国家之间形成的那种政府。有人说,这次全国会议是建立联合国的一次“伟大的预演”。从二十世纪的观点来看,这种比较也许是有益的。但是在十八世纪末其意义却大部分适得其反。从这个新国家中发展起来的有效的“联邦”政府把一些新思想从国际范畴引入了国内范畴,如果自治能扩大到大片领土的话,这些新思想将证明是特别有用的。

  主权国家之间的关系传统上是受一些条约约束的,这些条约只有在各方都有诚意的情况下才可以实施。支配这些条约的法则是一些约定俗成的不成文法,有时称为自然法或国际法,人们往往认为它们比特定国家的意志更有约束力,有大量学术著作阐述这些法则。十七、十八世纪就出现了一些这方面的巨著,如荷兰人格老秀斯(一六二五年)、德国人普芬多夫(一六七二年)、瑞士人比尔拉马基(一七四七年)和瓦泰尔(一七五八年)等人的著作。布莱克斯通于一七六五年解释说,“由于全人类不可能联合为一个大社会,他们必然要分裂成很多社会,形成彼此完全独立而又免不了互相交往的独立的州、联邦和国家。因此为了控制这种相互交往,出现了名为‘国际法’的第三种法则(除‘自然法’和‘天意法’外)。由于没有哪个州会承认另外的州处于更优越的地位,这一法则不可能受任何州的支配,而完全依靠自然法则的规定,或是这几个社会之间互相签订的契约、条约、同盟和协议。在订立这些契约时我们没有其它规则可以遵循,而只有自然法;这是所有社会都必须平等服从的唯一法则……。”

  一七八七年的人们谈论到(他们经常这样谈论)组织一个“联邦”时,他们所想到的往往是用某种方式把这些拥有主权的州联结起来。“联邦”(federal)一词的用法通常接近其拉丁文原词“foedus”

  (条约)的意义,被用来说明一种建立在忠诚(拉丁文foedus 是fides 即“忠诚”的同源词〕基础上的关系。制宪会议以及就通过宪法进行的辩论在使用“联邦”一词时,都是从该词这一技术上的意义(现已半废)上来说的。一般都使用它较老的拼法——“foederal”——以强调同拉丁文中foedus一词的联系。费城会议举行第一次工作会议后两天,弗吉尼亚的埃德蒙·伦道夫根据古维诺尔·莫里斯的建议提出(麦迪逊笔录):

  (一)各州的联盟仅采取联邦形式是不可能完成邦联条例所提出的目标的,即共同防卫、保障自由以及公共福利。

  (二)尽管州是单独拥有主权的实体,但在所有各州或一部分州之间签订的条约或多种条约,都不可能是充分有效的。

  (三)应该建立一个全国性政府,它包括最高立法、行政和司法机构……。古维诺尔·莫里斯先生说明了联邦政府和全国性最高政府之间的区别;前者只不过是建立在各方诚意基础上的一种契约;后音则具有全面的强制性的职能。

  真正值得注意的(用乔尔·巴洛几天以后在他的一七八七年七月四日演说中的话来说),是一个“永久性的联邦制度”。麦迪逊在《联邦主义者》(一七八八年第三十九期)中撰文写道,根据新宪法,参议院“将从各个州(作为政治性的、互相平等的社会)获得它的权力;这些州根据平等的原则在参议院里享有同等的代表权……迄今为止,政府仍是联邦性质的,而不是全国性质的。”这次“联邦”会议及以后一些会议的成果就是使这个词的内涵比较明确,并废弃其古老的含义。

  当制定宪法的人们在创造某种和古老意义的“联邦”契约不同的东西时,他们实际上是在赋予这个词以新的含义,同时,他们在使用“国家”或“全国”这两词时也十分谨慎。难怪宪法中没有出现过“国家”或“全国”这样的字眼。制宪会议(六月二十日)专门就康涅狄格州的奥利弗·埃尔斯沃斯的提议投票,并一致通过新政体的名称,摒弃“全国”一词,而保留“合众国”这个恰当的名称。“全国”这个词随即从文件其余部分删去,从而反复出现故意含糊其词的“合众国”这一名称。

  制宪会议实际制订的政体(用埃尔斯沃斯的话来说)“部分是全国的,部分是联邦的。”他说这种双重性表现在两个不同的特点之中。“在两院制的第一院(即众议院)中按人口比例派遣代表,这是遵照全国这一原则,使大州在与小州抗衡中不至于吃亏。而在参议院中,各州平等的发言权则是遵照联邦的原则,这可以使小州在与大州抗衡中保全其利益。”

  对费城会议的审议可以有把握作出的少量概括,有助于说明为什么很难再得出其它概括性的结论。首先,会议进行了坦率的讨论,代表们在讨论过程中改变看法,使自己的立场适应同伴们的要求。其次,关于基本理论井没有取得一致的协议:这类理论之多几乎和代表的人数一样;代表们从一个理论根据转向另一个理论根据。最后,对于他们所创建的新政体的实际性质并没有取得一致意见。在最后的文本中,意味深长地删去了“联邦”和“国家”这两个字眼,而这两个字眼在探讨理论的过程中曾经十分突出,而且争论激烈。相反,在宪法中只是提到“合众国”。在他们结束审议时,代表们看来认识到了他们所创造的乃是政治领域中一个重要的新混合品。

  仅仅在儿十年内,“立宪主义”本身就获得了新的具有美国特色的内涵。用沃尔顿·汉密尔顿后来的话说:“人民对于写在羊皮纸上的文字的力量寄予一种信任,认为它能促使政府步入正轨,如果要给这种信任起个名称的话,它就叫做立宪主义。”要解释清楚这段话,还得求助于另一个具有美国特色的制度,那就是:法院对法律是否合乎宪法作出判断并拒绝实施那些他们认为违宪的法律的权力。这种即后来被称为“司法审查”。宪法没有对这种权力作具体说明,制定宪法的人可能也没有对这种权力作过任何打算或设想。但是司法审查使宪法得以保持它的活力,并在为宪法下定义的掩饰下,赋予它新的延伸性、灵活性和某种含糊性。

四十六、来自分离主义传统的联邦主义者的道路

  制定联邦宪法的这一代人常常心怀疑窦,总是觉得共和政体无法在广大的地区中施展。孟德斯鸠一七四八年在《论法的精神》中写道“很自然,一个共和国只能拥有一小片领土,否则它就不能够长远存在。”这个概念已经变成政治学的一项原则了。约翰·亚当斯(在他的《为合众国宪法辩护》,一七八七年)和亚历山大·汉密尔顿(一七八七年六月十八日在制宪会议上的讲话)都从历史中吸取教训,认为美国的幅员辽阔,看来将会使一个历时长久的中央政府走向君主政体。帕特里克·亨利在弗吉尼亚制宪大会(一七八八年六月九日)上发言反对批准新的联邦宪法,认为其中的难处是不言自明的。他坚持认为“一个政府如果不实行独裁专制,就不可能统治这么广大的国家。”“请向我举出一个例子来证明哪里有一个拥有大片土地的国家,是由一个单一的政府或国会统治的,你们愿意称呼它是什么就称呼它什么吧。”据说,美国独立革命的经历只不过是这个著名原则的另一个实例而已。英国不是已经证明它的代议制政府不适于把遥远的美国也包括在内吗?但是,有一些不那么悲观的人开始想象,所有早期历史无法提供的先例,却有可能在美国找到。例如詹姆斯·麦迪逊在《联邦主义者》(第十期)中就满怀希望地认为,广阔的领土,加上形形色色的不同利益,实际上倒能维护公民的权利。麦迪逊在一段众所周知的话里解释道:“扩大范围,就能把更多的派别和更广泛的利益包括在内;这就可以使整体中的多数人不大可能抱着共同的动机来侵犯其他公民的权利;即使存在这样的共同动机,那么对于所有感觉到这种动机的人来说,将更难于发现自己的力量,并采取互相一致的行动……在控制派别影响方面,共和国比民主政体优越,同样,大共和国胜于小共和国,联邦胜于组成联邦的各州。”在一八○○至一八○一年那次混乱的总统竞选中、由于托马斯·杰斐逊和艾伦·怕尔在选举团所得票数相等,形成僵局,只能由众议院作出决定,最后杰斐逊在第三十六次投票中当选。他在致约瑟夫·普里斯特利的信(一八○一年三月二十一日)中写道:“我们再也不能说这个世界上没有什么新东西了。因为人类历史上这一整个篇章都是新的,我们共和国幅员辽阔这一点是新的。”“它提供了新的证据,表明盂德斯鸠认为共和国只能在一小片领土上生存的理论是错误的。事实适得其反。如果我们的领土只有目前的三分之一,我们恐怕已经完蛋了。而当疯狂与妄想象流行病一样在某些地区蔓延时,其余地区仍然保持正常及不受影响,并且能够坚持下去直到他们的同胞从暂时的妄想中恢复过来;这种情况给了我以极大的慰藉。”

  但是在美国,也有某种令人悲观的特殊原因,那就是:甚至比独立还要古老的分离主义传统。它和殖民地的建立一样历时久远。新世界的发现使得分离和退出的活动有可能以整个大陆的规模进行,而美国的经历中包括了不可胜数的进行分离的尝试。最初来到新大陆的请教徒就是美国第一批直言不讳的分离主义者。作为“分离主义者”,他们坚信,凡是想在更纯洁的教会荫庇下生活的人们都可以主动脱离他们原先的社会,从而组成自己的新社会,这种看法从旧世界的观点来看是令人惊愕万分的。一些清教徒是在荷兰进行分离活动失败后才来到普利茅斯的。在广阔的美洲大陆,“不奉国教”或“信仰自由”的思想在分离主义和脱离主义面前显得黯然失色。从十七世纪初期到十九世纪中期,分离主义是带着明显的美国色彩的。殖民地扩大了,并且由于分离而形成了各地不同的特点,罗杰·威廉斯和安妮·哈钦森这两位信奉分离主义的异端分子,被驱逐出马萨诸塞海湾殖民地而分离到他们自己的罗得岛去了。另一名分离主义者托马斯·胡克则被分离到他的康涅狄格去。巴尔的摩勋爵使一批天主教徒从英国生活中分离出来,组成一个至少在短时期里属于他们自己的社会。威廉·佩恩给教友派教徒提供了一块单独的栖身之地,等等。幅员辽阔使所有这一切都成为可能。美国独立革命在当时被很多人看成是十三个脱离主义者在精神上的胜利。在十八世纪末和十九世纪初,一些向西部移民的车队在边界不明确的内地的一些新准州和州定居,他们也是按照各种世俗的、非教条主义的方式,从东部沿海地区的生活中分离出来的。

  美国的经验已经表明,孟德斯鸠和其他较老的政治理论家的担心并非没有根据。如果要使一个单一的、巨大的共和国在这里生存下去,那就必须寻找出能够遏制这种分离主义潮流的办法。说也奇怪,这种机会的到来竟然是由于建立了一个新的美利坚帝国——用杰斐逊的话说,一个“自由帝国”。它的政治安排和美洲殖民地人民过去进行斗争力图摆脱的那些政治安排十分相似。第一次殖民经验(独立战争以前)使人们认识到有必要建立一个美洲国家。第二次殖民经验(在独立和南北战争之间)才使建立这个国家成为可能。这片“公共领地”——现在不受伦敦控制而受合众国国会控制的新美利坚帝国——已经成为各州之间的纽带了。如果没有这些土地以及使他们深受威胁的对外冲突,那么在一七八三年与英媾和以及一七八七年在费城召开全国制宪会议之间,这个中央政府是否还能生存下去确是一个疑问。一旦英国入侵的压力消除了,一旦十三个分离的“主权州”都各行其事,那么会发生什么情况呢?

  这种新帝国的梦想长期以来就一直激励着杰斐逊。一八○九年,他提醒麦迪逊总统,拿破仑可能愿意让美国得到古巴。他接着说,再加上加拿大,“我们就会有一个自从立国后从来没有作过通盘考虑的自由帝国;……过去任何宪法都不象我们的宪法那样,在建立幅员辽阔的帝国和谋求自治方面作过这么充分的筹划。”一开始,这个新帝国就不只是一个梦想,而是团结联邦的胶合剂。

  在以后几十年里,美国的新的中央政府将在一个新的美利坚帝国的土地上和生活中行使其权力,在这个新帝国里,新殖民地被委婉地称为“公地”或“国家的领地”或“公共领地”。这个帝国的政治结构与早先促使那些美洲殖民地起来反抗的那种政治结构极为相似。譬如,新的全国政府从一开始就敢于为这个新帝国立法并征税。

  与此同时,东部的美国政治体制也是靠这种权力以及日后为地界不明的西部制定法律的习惯来定型的。新的全国政府所采取的主要措施,用早些日子的语汇来说,可以称作帝国的控制措施。这些措施正是一七六三年的英王诏谕、一七七四年的《魁北克法》以及其它为远离伦敦中央当局的人民安排生活、财产、土地和进行治理的法令的晚近翻版。英国国会早期的那些法令旨在团结整个帝国以抵御外侮。随后,美国国会的一些法案,诸如《密苏里妥协方案》、《一八五○年妥协方案》和《一八五四年堪萨斯一内布拉斯加法案》,也把遥远的东部的决议强加于西部人民;这些决议的目的是要把整个国家团结在一起。如果英国政府过去曾在为帝国进行的世界范围内的战争中把美国人作为小卒子使用的话,那么,现在华盛顿的美国新政府则把西部人民用来作为人口稠密的东部各地区之间的一种起平衡作用的填料。从联邦内部各州的观点来看,争议大的措施似乎只是与内部“妥协”有关的一些措施,但实际上这些都是帝国的决定,把移民们当作殖民地人民来对待。例如一八二○年的《密苏里耍协方案》宣布,在北纬三十六度三十分以北路易斯安那购买地的范围内不得建立奴隶制。《一八五○年妥协方案》和一八五四年的《堪萨斯一内布拉斯加法案》也都坚定地假设国会有权制定一套基本原则,在这些原则范围内,移民才有权作出有关当地体制的决定(即“各州人民主权论”)。联邦对大片公共领地的整个土地政策(最后除原先十三个州和得克萨斯外几乎把全国都包括了),就是让美国中央政府执掌当初殖民地人民拒绝让伦敦政府执掌的那些权力。移民获得土地所应具备的条件是由联邦政府,而不是由西部的新州或市场的作用来规定的。从一开始,当第一个公地州(俄亥俄)于一八○三年被接纳加入联邦时,联邦政府一般都对新州境内尚未分授的全部土地保留所有权,只有每个镇区供教育事业用的那些地段例外。

  用一位历史学家的话来说,南北战争以前的四十年问,国会不啻是一个“保全联邦”或者可以说是“保全帝国”的机构,它致力于寻求“妥协”,把西部人当作东部人斗争中的小卒。联邦立法中另一些重大的法案——一七九六年的《土地法》规定了矩形土地测量法;一八二○年的《公有土地法》要求购买土地时支付现金;一八三○年的《土地先买权法》给当时真正的定居者以优先权;一八四一年的《分配与先买权法》,准许在购买前先行批准永久性定居,并且还规定把出售土地的部分收入分配给新的州;再加上一八六二年的《宅地法》——所有这些法令都是东部为了控制获得地产和完善整个西部的土地所有权而采取的措施。华盛顿联邦政府的控制(或力图进行控制),在西部的政治问题中居首要地位。国会的支配是不能轻易放弃的,而奴隶制问题则是导致国会直接承担责任的另一个原因。支持和反对奴隶制的两派都拼命向堪萨斯移民,结果在该地发生了内战(一八五五年十一月至一八五六年十二月),约有二百人死亡。这只是西部为了竭力履行国会所订立的条件而发生的多次事件中的一宗而已。在这种新的帝国控制之下,联邦危如累卵地结合在一起。

  西部领土(这块土地上所建立的州很快在全国占了多数)和整个新国家的关系表明了美国政治制度的特点,它的体制所具有的强烈的联邦主义倾向将一直持续到二十世纪。正是这些体制使得一个幅员辽阔的共和国有可能存在。谁能预料到那就是分离主义传统的副产品呢?

  基本法:它是独立革命的法律上的代替物。美国用以建州的那种新机制——美国殖民制度的基础——在一七八七年七月邦联国会通过的《西北地域法令》中被赋予典型的型式。这个法令阐述了一个准州从完全受国会控制转变为联邦内部一个新州而获得平等地位所应经历的正常步骤。

  最初,人口稀疏的准州由国会通过国会任命的地方长官、准州秘书和三名法官治理,这些官员从原有诸州法律中把他们所认为的“最适合当地情况”的法律借过来,制定出一部法典。他们拥有专制权力,这种权力只受国会否决权约束。“当该地区内成年男性自由居民人数满五千时”,就可进入下一阶段;如果居民愿意,即可开始建立代议制政府,有一个两院的议会:一个直接选举的众议院和一个由众议院提出十人名单,并经国会选择其中五人组成的小型“立法委员会”。地方长官对。一切立法部拥有否决权。准州议会两院共同投票选出一名代表,”他将在国会中拥有一个席位,在临时政府执政期间有权参加讨论,但无表决权。”

  前面这两个阶段所组成的政府类似古老的大英帝国的政府,国会就相当于英王和议会,地方长官是委派的,软弱的准州立法机构得服从国会的否决,它在首都还派驻没有表决权的专员。当自由居民人数达到六万时,即可进入第三个、即最后一个阶段,这时准州即可被接纳作为一个州参加国会。在西北地域内,可以组成“三个以上、五个以下的州”,它们“在所有方面都与原有各州平等,并应能自由地制定永久性的宪法和建立州政府:条件是所制定的宪法和建立的政府均应以共和为体,并且符合邦联条例所包含的各项原则。”

  和英国不同,美国的这种殖民制度具体规定了由帝国控制走向自治的正常发展进程。此外,在最后阶段中,边远的领土也应完全归于整个国家的管辖下。这种建州的程序在隶属邦联条例的《西北地域法令》中作了明确的规定;第一届国会又把它作为新联邦制度的一部分加以重新规定。它的基本原则——一种可以预见的从专制的殖民统治转向自治的进程以及国家内部的演变——已经变成美国国家成长的道路。

  因此,美国在政治上是通过概括它的殖民经验而成长起来的。当时已经纳入美国版图的大部分地区,其后在二十世纪都挺然屹立了,但过去都曾一度作为殖民地受国家首都的统治。原先十三个州体验过的那些早期形式的殖民地经验,现在又被那些最终圆满建成这个国家的几乎所有其它各州以合法而正式的形式予以复活了。如果从伦敦英国政府的观点来看,早先的形式已经以失败告终的话,那么从华盛顿的已经变革的美国政府的观点来看,后来的形式最终是会取得成功的。

  一七八七年《西北地域法令》通过以后半个世纪,这种渐进的非殖民地化方案已经变成美国体制中一种光荣而固定的事物了。辛辛那提的蒂莫西·沃尔克法官是《美国法律概论》(一八三七年)这本拥有广大读者的书的作者,他声称:“它是人类立法中所能发现的最接近于绝对完善的立法,因为在经历了整整五十年之后,要在不彻底毁损它的情况下加以变革几乎是不可能的……它是那些英明预言的无与伦比的样板之一,甚至于不顾一切喜欢标新立异的人都不敢对之进行指责。”这个方案提出以后整整一个世纪,布赖斯勋爵在《美国联邦》(一八八九年)一书中承认,美国的准州政府方案在实践中证明效果很好,即使准州居民本身也没有什么理由感到不满。

  成功地运用可以预期的、逐步朝着自治和参与国事的方向发展的这种概念,乃是美国历史上杰出的成就之一。对《西北地域法令》原则的运用,既不是谨遵其字义,也不是一成不变,而是把它当作一般准则。例如,俄亥俄于一八○三年,伊利诺伊于一八一八年获准建州时,人口都没有达到规定的六万人;而一八八○年达科他的人口已达到规定数的两倍多,也没有认真考虑给它州的地位;当犹他在一八九六年接纳成为州时,它的人数超过规定数已有三十多年了。对现有各州的加入联邦,政治考虑始终是重要的,而且往往起着决定性的作用。俄亥俄这个在西北地域上建立的第一个州,正巧碰上强烈支持杰斐逊的国会,适时接纳它可以帮助杰斐逊于一八○四年重新当选总统。

  南北战争以前,奴隶制在上面这个问题以及其它一些问题上都起着关键作用。在一八二一年就是否接纳密苏里作为一个实行奴隶制的州加入联邦而进行斗争以后,华盛顿全国政府中的力量对比即取决于各个准州的内部发展情况。这就扭转了古老的英帝国统治时期各种势力的流动方向,那时各殖民地政府都深受伦敦内部政治偶发事件的影响。整个大陆的存在,为北方和南方之间,各自由州和实行奴隶制各州之间的微妙平衡提供了政治砝码,但这种情况也使地区间的矛盾继续存在。一些州都是成双成对地被接纳,准州也是成双成对地建立起来:自由的和实行奴隶制的双方各一个。甚至在南北战争以后,一八八九年的一揽子法案同时接纳了四个州(北达科他、南达科他、华盛顿和蒙大拿),为的是不致于打破政党之间的平衡:据说其中两个是民主党掌权,另两个则是共和党当政。

  最值得注意的还不在于这些新州的建立是拖拖拉拉,不正规,并且受“母国”政治的影响,而是它一直取得良好效果。在一个半世纪之内,这个大陆的三分之二地区从殖民地统治走向了自治。象一八五七年犹他州摩门教徒那种要求分离的威胁是极少的。这个制度成功地防范了美国西部发生一系列要求独立的战争。

  经过初期试验性的调整以适应当地情况后(例如适应路易斯安那的法国和西班牙传统),一个卓越的标准化制度形成了。虽然涉及了一些爆炸性的内部问题,如奴隶制、土地先买权、银行业和关税,但是新的准州仍不断地建立起来:阿肯色(一八一九年),佛罗里达(一八二二年),威斯康星(一八三六年),艾奥华(一八 三八年),俄勒冈(一八四八年),明尼苏达(一八四九年),犹他和新墨西哥(一八五○年),堪萨斯和内布拉斯加(一八五四年)。通过美国特有的逆转方式,这些“殖民地”的观点逐步在“母国”政治中居于主导地位,而这个“母国”现在只占北美洲中部的东边三分之一地区而已。一七八七年《西北地域法令》体系实际上居于统治地位,一直到最后一块相邻接的大陆领地于一九一二年获接纳成为亚利桑那州为止。但是到一八六一年以后;当奴隶制和地方性的对抗不复在国内政治中占据主要地位时,建立新州的速度就减缓了;国会是准州的赞助人,这种身份十分有用,它是不会仅仅为了满足地方取得州的地位的愿望而放弃这种身份的。一八六七年到一八八九年间,只有一个州(科罗拉多)得到接纳,而且在达科他、蒙大拿、犹他、新墨西哥和华盛顿等准州,整整一代人是在半殖民主义的状况下成长起来。但用旧世界的标准来衡量,这种沿着明确规定的道路走向自治的步伐还是很快的。在这个问题上,方向仍保持不变(如最近在这方面的发展是阿拉斯加于一九五九年一月三日被接纳为州,夏威夷于一九五九年八月二十一日被接纳为州)。

  州的建立已经简化为简单的、特定的程序了。在这个辽阔的大陆上,“自治”在一个又一个地方象例行公事似的简简单单地确立起来了。正如西部各州的宪法有时盲目照抄东部的模式那样,建立西部新准州的基本法本身也是遵循着一种模式而制定的。从早先类似的法案发展而成的一八三六年威斯康星基本法为后来所有的基本法提供了公式化的样本。自治的愿望现在已经没有劲头了——这是另一个迹象,表明(用R·R·帕尔默的话说)“革命在美国已被驯化了”。

  美国的殖民地一准州制度,以及它的从帝国统治走向自治的明确简捷的步骤,全靠利用现成方法,只是采取另一种形式而已。它象新英格兰的制造业体系一样,是一种组织计划;在这里,它已扼要地融汇到基本法(组织政府的法律)的概念中去了。这也是技巧的代用品。凭着这种大量产生州的办法,人们就能在体制上从仅仅居住在一块领土、一个移民社会和新兴城镇的居民,转而生活在配备齐全的代议制政体下,尽管他们自己并没有什么政治专门知识。正如初期建制阶段中准州的地方长官、秘书和法官,凭靠各地区法律条款通用的办法,从联邦其它地区的现成条款中拼凑出他们自己的法典那样,后来西部各州的宪法制定者也从他们的前任那里惜用现成的条款。自生自长的政治,形成新的政治单位。英国、法国、德国或意大利的国家史是一部日趋统一的历史;美国的国家史却是一部自生自长的历史。从一开始,美国就是凭靠从边界模糊的内地增添新的地区而发展起来的。欧洲的国家政治经历包括调整旧有的实体,而美国在它最初的四分之三世纪里的国家政治经历则包括创建和调整新的实体,并处理它们之间的相互关系。这种区别对于美国政治生活具有深远的意义。

  一七九○年时,这个国家还局限于密西西比河以东地区,大部分居民都居住在阿巴拉契亚山脉以东。总面积约九十万平方英里的土地构成国家的领地——西北地域、西南地域——和十三个州。到一八六一年这个国家一直扩展到格朗德河和太平洋,并跨越整个大陆直抵四十九度纬线,总共约有三百万平方英里的土地,构成六个准州和三十四个州。这些简单的政治算术概括了美国政治的主要特点。政治进程大大加快了:从国会建立一个准州到这个准州被承认为一个州,从来都没有超过六十二年(新墨西哥,六十二年;夏威夷,六十一年;亚利桑那,四十九年;阿拉斯加,四十六年;犹他,四十六年),这一过程的平均间隔只有大约二十年左右。原有十三个州是集中体现人们多年积累起来的忠诚的地区,但是比较新的州(第二十七个州佛罗里达是在一八四五年被接纳的)很快就在数量上超过了老州。这些新州在很大程度上是迅速增多的移民和新贵社会的产物,它们通过立法部门的认可获得政治上和宪法上的生命。

  说到宪法,多少个世纪以来欧洲人一直“不是把它看作一种创造,而是看成一种发展;不是看成国家法典,而主要是看成民族传统”,而现在,一个准州接着一个准州,随心所欲地将宪法制定出来。这种新的支配感使美国人对所有政府都抱一种实用主义的态度。人们只要愿意就能迅速地创造出新的政治实体来,这一点是再清楚不过了。人们既能创造,难道就不能为了自己的方便而改变它吗?

  这个新国家的地理特点使它得以在不侵害强大邻国的情况下增添一个又一个的新“州”。在旧大陆,一个国家如果不消灭另一个国家或从另一个国家挖出一部分地区是不可能扩大领土的。美国却能通过单纯的增添领土而逐步成长。除大西洋外,美国没有传统的边界。因此,随着美国随意地建立新的政治单位,这个新联邦就这样通过“再加一个州”的途径建立起来了。不断演变的政治:变化是正常的。这个作为宗主国的合众国政府逐渐和连续地发生了新的变化,以兼容新添单位的需要、意见和愿望。每增加一个新的州,整个政治结构就要略加改变。这就是为什么美国从来没有发生过一次成功的暴力政治革命的原因之一。演变使革命成为多余。当然最大的例外是南部,它们拒绝接受由于发展而需要进行的变动,并竭力使那些政治安排一成不变,而这些安排只是由于它们具有灵活性才能存在。

  虽然人们还不清楚一七八七年宪法的制定人在多大程度上设想过这一发展,但是有迹象表明,他们之中有些人是有意识地让美利坚帝国发生这种不同一般的演变的。例如,人口普查表明,许多人希望随着新的准州和州加入联邦,政治权力的中心也将发生变化。它表达了许多人的意见,认为国会里的代表结构应维持流动状态,以便把新的地区纳入国会的活动中去,并使之参与国家事务。欧洲各国政府为了这个或那个目的都进行过人口普查。纽约州的第一个宪法规定定期七年一次“对有选举权的人和居民进行普查”,这大体上可算是一个先例。但是联邦宪法规定每十年进行一次人口普查(第二条,第二款),在很多方面来看却是独具特色的。需要进行人口普查,是由于大州和小州之间作出了重大的妥协,规定成立两个立法机构,其中一个机构要按人口比例选举议员。显然,根据《邦联条例》,在只有一个院的国会中,每个州只有一票投票权,因此无需为选举代表的目的定期清点人口。而现在征收直接税以及选举众议院议员,各州都须按各自人口比例进行分配,办法是“各州人口数,应按自由人总数加上所有其他人口的五分之三来确定。自由人总数包括必须服一定年限劳役的人,但不征税的印第安人除外。”为此目的而需要知道的实情,须每隔十年就重新确定一次。原先,这项规定完全是为着财政和政治目的而制订的——为税收和众议院的组成提供一个不固定的依据。一直到一八五○年,人口普查才成为用于其它目的的国民统计的重要根据。

  美国人口普查第一次确定了不断变化的人口数字(以及不断变化的地区发展速度)应该成为政治体制中各单位定期重新分配权力的正常因素。在十九世纪的英国和欧洲其它地方,各政党为了对选举代表的根据作出个别修改而必须进行斗争;但是在美国,原定的方案早已蕴含持续不断的修改过程了。人口普查数字在正常情况下都是公开的:这也是一大变化,因为至少一直到十九世纪(对某些国家来说一直到二十世纪)统计数字乃是国家机密。在那些地方,对纳税的农民和敌对国家的顾虑是凌驾一切的,但是这个国家,不同地区要求选派代表的情况必须向人民公布。

  在这个国家开头一百年的政治生活中,每十年一次的按选民比例重新分配备州众议员议席一事具有特别重要的影响。在第一届国会中,一个众议员所代表的选民平均约三万三千人;一八四○年平均约七万一千人;一八九○年平均约十七万六千人。众议院没有按一七八九年实有的选民人数重新分配议席,而是让它本身随着人口的增长而扩大。这当然只是说明美国人爱好增加政治单位(在这里指国会的选区)的另一个例子。其后果是不仅改变了众议院内部的权力分配,而且大大地改变了众议院的特点以及它处理事务的方法。一七八九年,众议院总共只有六十五人,一七九○年为一百零六人,到一八二○年人数倍增至二百一十三人,一八六○年增至二百四十三人。至一九一○年人数最后固定为四百三十五人,这个数目一直保持到接纳阿拉斯加和夏威夷建州以后才于一九六○年临时增加两人。

  众议院的委员会体制分工越来越细:一八○○年还只有四个常设委员会,但到一八五○年就增到三十四个。随着众议院及其委员会日益扩大,各委员会的管辖权也扩大了。最初,法案的提出和咨询都由众议院本身严格控制,各委员会只负责处理细节和草拟文件。各委员会开始时只不过是众议院的工具,到一八二五年才开始掌握他们现代的权力,一直发展到逐步接管众议院的各项职责。到一八八五年国会的体制已经变成(用伍德罗,威尔逊的话说)“国会常设委员会的体制”了。

  全国性的政治:和扎根于地方的政党相妥协。麦迪逊在《联邦主义者》(第十期)中发表的人们熟悉的一段话中写道:“社会越小,组成这个社会的不同政党及不同的利益集团也可能越少;不同的政党和利益集团越少,在同一个政党内就会越经常地出现一个多数;他们所处的范围越小,他们就越易于协调并实施他们的压制计划。”他进一步指出,正如我们已看到的那样,一个大国正由于容纳了“大批不同类型的政党和利益集团”,才使公民权利得以维护。毫不奇怪,无论麦迪逊或是他那些制定联邦宪法的同僚们,都想象不到在这个新国家里竟然会出现目前这样的政党。正如布赖斯勋爵在临近十九世纪结束时所说的那样,“美国的党派政治与研究联邦政府的学者们所料想或预见的大不相同,它完全是另一回事,而这正是任何想对美国作些著述的人应该尝试描绘的事物。”实际出现的情况和创建人的设想适得其反;他们把“政党”和“利益集团”等同起来看,用的仍然是旧世界那些小国家的观点,而不是一个联邦的观点。但是长远来说,麦迪逊和杰斐逊建立一个辽阔的共和国的梦想之所以有可能成为现实,乃是由于美国政党所起的特殊的、非常实际的作用。美国党派政治的基本单位是地理上的选举区,而不是意识形态集团或利益集团。而政党也“部分是全国性的;部分是联邦性质的”。美国政治生活具有离心的倾向——这表现在美国独立和在独立后仍长时间存在的分离主义传统之中。正如我们已经看到的那样,美国这个国家不是任何伟大的民族激情的产物,美国宪法是一种不稳定而新奇的安排——不完全是联邦性质的,也不完全是全国性的。这个国家有效的政治统一要由各个政党来承担。政党集中了人们的实际活力和热忱,把地方、州和国家的力量集合起来建设一个强大的国家。这些政党和人们过去知道的政党或其它地方当时建立的政党都不相同。因为它们是美国的辽阔和分散、独立政治单位的繁多以及联邦宪法的极端简单、新颖和含糊不清的副产品。它们为建立一个政治国家提供了不可胜数的生动的联系;它们用各种各样的方法把各个单浊的政治单位联系起来,而这些方法是无法载入任何成文的法律或宪法的。它们依靠某些明显的美国特点来完成独特的建国任务。

  最重要的一点就是它们扎根于地方。各市、县和州所设立的无数政府,按人口平均计算比西欧那些中央集权的国家给人民提供了更多的政治职务和机会。面对着数不清的政治上的美差,地方上的政党蓬勃地发展起来。我们曾经听见一名西部移民解释道,“由于每个人都能弄到一官半职,发展县的党组织就有了非常理想的条件。”如果没有成千上万名政党工作者热情工作,以求在本地得到一官半职,美国的政党制度要发展起来是不可能的。约在一八○○年之前,地方官员一般都是靠各自竞选来取得职位的。以后这种做法逐步发展为把不同级别的候选人结合起来写在同一张“候选人名单”上,把他们提交给选民(这就是约于此时出现的一种美国方式)。殖民地时代弗吉尼亚选举“公民代表院”的传统方式——大家当着邻里的面进行口头选举,很难用于选举为数众多的官员;它也不适合那种提出“党的候选人名单”进行选举的做法。另一些旱期的选举法也不适用了,例如在宾夕法尼亚,一直到一七九六年时政府仍未能提供印好的选票,按照当时的选举法,还需要用手来誊写人名。一名富有创新精神的共和党候选人在全州张贴印好的候选人名单,使选民可以很方便地抄下名字;他还要求他的共和党朋友和他们的家人事先抄写党的候选人名单,以便选民们拿到投票处去,作为自己的选票投入票箱。

  要选的官员的数目不少,这件事本身就需要各政党进行协助和组织(例如在一七九六年宾夕法尼亚的选举中,选举合众国总统的唯一办法就是要在你的选票上写下选举团十五名成员的名字)。一七九六年纽约州的选举中,居民已经可以在“共和党候选人名单”和“联邦共和党候选人名单”之间作出选择,这两份名单都是在党的特别会议上拟定的。一些共和党代表在特拉华的多佛开会,“目的是拟出一份候选人名单,以便在随后举行的大选中推荐给肯特县的共和党公民”,名单列上了国会和州的各项职位的候选人。当不同级别的公共职务候选人认为他们的名字出现在这份候选人名单上具有重要的战略意义时,他们也参加进来发表他们的政治原则和纲领。因此,借助于一些得力的政治家如托马斯·杰斐逊的组织活动,“党的候选人名单”就非正式地成为惯常的方式了。来自上面(如在弗吉尼亚)和来自下面(如在新泽西)的压力,促使政治家在选举日里把他们的力量联合起来。争取县的职位或想进入州议会的候选人,都乐意和比较知名的国会候选人或者和支持某个著名人物的总统选举团成员相联系;同时,竞选联邦职务的候选人也愿意和那些在邻里中闻名的竞选地方职务的人携手共进。

  这种惜助党的候选人名单进行竞选的新布署,一开始就引起了政治理想主义者的反对,例如费城《综合广告报》的编辑于十八世纪九十年代初说:“我们不要选票贩子:让每个公民运用自己的判断力,我们定能选出好的代表——勾结、徇私、阴谋和派别活动都将完蛋。”到迟至一八○○年时,康涅狄格一些唱高调的联邦主义者还认为,任何竞选公共职务的候选人在该州各地旅行“以诱使人民投他的票”的做法都是不体面的,他们对整个“竞选运动这种令人厌恶的做法”进行了抨击。但是竞选运动、提名候选人的会议以及其它制定“党的候选人名单”的活动,对于竞选公职的人来说是大有用了,对于选民来说也大有趣了,因此是不可能废除的。

  “制定候选人名单”已经成为一项引起人们兴趣的公共消遣活动,作为这个过程一个组成部分的提名大会,更触发了人们的政治兴趣,并且激起人们对党的忠诚。十九世纪二十年代后期,随着选举权的扩大而使提名大会第一次变得重要了。通常的模式是党的州中央委员会发出召开州代表大会的号召;由市镇会议选举代表出席县代表大会,而县的代表大会则选举代表参加全州的大会;如果需要选举州参议员或众议员,那么就另行选举代表参加地区会议。无数次的代表大会给每个人都提供了一个讲坛;大会的进程在本地报纸上报道,而且往往重新印成小册子供党作宣传之用。当塔培基的一批国民共和党人于一八三○年召开州代表大会提名他们崇拜的偶像亨利·克莱为总统候选人时,他们用了自此之后家喻户晓的一段话来描述代表大会的优点:

  “由于它直接来自人民,它怀有并且也表达了人民的真实感情。就其性质和结构而言,它是深得人心的,由于其活动光明磊落,既不搞阴谋又没有腐败的核心会议操纵,也没有任何其它动机,而只有人民本身自发的推动力,因而它赢得人们的尊敬和信心。”代表大会不仅把党的力量集中在特定的候选人身上,从而加强了获胜的机会;而且还激起人们的热情,使他们乐意为党所作的选择进行工作。一名支持反共济会党的人描述一八三一年该党召开的纽约州代表大会时写道,“这次大会真伟大。门厅、走廊,所有地方都挤满了人。我对于反共济会活动感到自豪。不知道是由于什么估计不到的原则,使得那些诚实朴素的农民在隆冬季节从州的最遥远地区赶来出席大会。”代表大会的思想证明在各县和各州都十分有效,已为全国性政党所采纳。在一八三二年的选举中”所有提出总统候选人的大党都首次召开全国总统候选人提名大会。

  这些提名总统候选人的全国代表大会把全国各地的代表和候选人聚集在一起,他们认为这样的大会便于他们就纲领和政策以及领袖人选达成协议。有些来自遥远的州的选民认为,比起国会那种官气十足的场合,这样的大会以及党组织的日常工作可以提供便于讨价还价的机会。因此政党变成美国生活中最有影响的全国性力量之一。美国政治生活的分散状况有助于打破教条,并有助于冲淡那段时期使得欧洲大陆各中央集权政府在政治上感到为难的一些特点。

  甚至联邦宪法的制定者为选举合众国总统而构思出来的总统选举团也是为同一目标服务的。然而和宪法制定者的设想相反,选举团井没有真正考虑选举总统,而是使候选人赢得一个个州的一批批选举人票,并以此作为当选总统的唯一途径。因此,在美国,连选举作为整个国家唯一代表——全国领袖时,也要掂量一下以州为单位的人民的愿望。全民直接选举的最高级官员并不是总统,而是各个州的州长。这一事实使得政党组织分外举足轻重,甚至在十九世纪初就已变成国家的“联系组织”了。

  布赖斯勋爵在十九世纪末说过:“在美国,巨大的动力是政党。美国政府不及欧洲的政府重要,而其政党则相反;它们的原则越少,它们对这些原则的兴趣便越淡薄,而它们的组织却越臻于完善。”在联邦宪法通过半个世纪以后,这种倾向已经十分清楚了。正如美国生活的其它很多方面——宗教、教育和新的基层社会的形成——那样,意识形态被组织取代了。由于需要在一些几乎是不言自明的共同目标上团结起来,思想和目的的尖锐差别被掩盖了。只要美国政治生活中的种种问题仍有妥协的可能性,政党就是达成妥协的重要场所。当情况不再是这样时,国家本身就会处于瓦解的边缘;而政党也和国家一样,不得不推倒重建了。

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Lecture 03 : State Sovereignty - 来自《国际法(英文版)》

I now propose to occupy you with a group of questions arising out of a subject of much interest and magnitude -- the Sovereignty of states over land and water. I will first quote a definition of Sovereignty which would fairly, I think, satisfy the jurists of the present day. It is taken from an excellent book by the late Mr. Montague Bernard, of which the title is, 'The Neutrality of Great Britain during the American Civil War.' The definition is primarily a definition of a S……去看看 

基本结论 - 来自《岳村政治》

通过上面的考察和研究,我们的结论是:转型期中国乡村政治结构的变迁过程,是在现代化背景下,国家主导乡村社会的制度变迁过程,其显著特征和标志是,城市政治社会对乡村社会的侵入即国家行政权力的下沉;但是,国家对乡村社会的这种主导作用是有限度的,要受到乡村各种利益结构及国家能力、乡村传统、现代化及民主化等多种因素的制约。在这种有限主导的政治模式中,乡村政治发展的基本逻辑是,随着国家对乡村经济依赖性的减弱和乡村市场经济的发展,以及传统的权力文化向现代权利文化的转变,国家的行政权力将逐渐退出乡村的政治领域,乡村社会将……去看看 

廿七、告别母校 - 来自《走出迷惘》

1976年并没有像当年元旦人民日报右上角发布的主席诗词中所描述的那种“到处莺歌燕舞”。相反那是很不吉利的一年。唐山发生了特大地震,周恩来、朱德、毛泽东相继辞世。迷信的人说这是因为文化大革命搞到天怒人怨。那年1月 8日上午,我从广播里听到周恩来逝世的恶耗时,不由地落了泪。我说不清为何那时候这个人的存亡会那么牵动我的心。我只是隐隐地感到这个风雨飘摇的国家,只要有那么一点点冲击力就会像山崩地塌似地跌入深渊,而我能想及的人之中,他当时似乎是最关乎这个国家命运的人物。他的逝世加重了我内心的茫然若失。草草……去看看 

第四部 19XX年的战争 - 来自《制空权》

目录序导言第一篇第一章 战争的起因笫二章 精神准备笫三章 理论准备第四章 物质准备——法国和比利时第五章 物质准备——德国第二篇第六章 同盟国的作战计划第七章 德国的作战计划第八章 6月16日之战笫九章 6月17日的作战去看看 

第五章 迈上新台阶——在战争中全面合作的中苏同盟 - 来自《毛泽东、斯大林与朝鲜战争》

众所周知,斯大林过去一直对毛泽东和中国革命存有疑虑,认为毛泽东不是真正的马克思主义者,担心中国走“铁托式”的道路,与苏联结盟是另有所图。这种看法在中国是否出兵朝鲜的问题上表现得尤为明显。结果,毛泽东在极其困难——由于苏联空军不能出动与中国军队协同作战这一困难就尤为突出——的条件下,毅然决定派出中国人民志愿军赴朝作战,从而对斯大林的认识产生了重大影响。对于这一点,中国领导人是深有体会的。周恩来曾说过:“斯大林到抗美援朝时才改变了对中国的看法。”毛泽东也认为:“多少使斯大林相信中国共产党的一个重要原……去看看