第十四章 公共部门与私营部门

 《法律、立法与自由》

对立法与征税进行界分,实是自由的关键之所在。——威廉·皮特(William Pitt)

政府的双重任务

由于我们在本书中所关注的主要是自由社会必须对政府的强制性权力予以设定的种种限制,所以读者可能会产生一个错误的印象,以为我们把实施法律与抵御外敌当成了政府仅有的两项合法职能。过去的一些理论家确实提倡过这样一种“最小国家”(minimal state)的论说。[1]的确,在一定的条件下,比如在一个不发达国家的政府机器还未能够很好地履行这两项主要职能的情况下,人们把它的活动限定在这个范围之内便不失为一种明智之举,因为它所拥有的那些微弱的权力根本就无法使它承担起额外的负担;再者,如果它无视自己的实际情况而妄图承担更多的职责,那么这只会导致这样一个结果,即它甚至会无力为自由社会的运行提供种种不可或缺的条件。然而,对于发达先进的西方社会来说,上述顾虑则是无甚意义的;更为具体地说,上述顾虑乃是与西方社会确使人人获得个人自由这个目的毫无关系的,甚或与其充分运用大社会中的自生自发有序化力量也是毫无勾连的。

我们认为,在发达社会中,政府应当运用它所享有的经由征税而筹集资金的权力,并由此而为人们提供市场因种种缘故而不 能提供或不能充分提供的一系列服务。显而易见,上述情形不仅 是毋庸置疑的,而且我们的这个观点也根本不是在提倡上文所谓 的“最小国家”说。[2]的确,我们甚至还可以认为,即使政府因 为人人都自愿遵循传统的正当行为规则而不再需要使用强制,我 们还是有强硬的理由把另一种权力赋予政府当局,使它们能够要求其居民纳税并用这些税款去资助上文所说的那些服务。我们认为,大凡在能够用市场为人们提供他们所需要的服务的场合,诉诸市场可以说是最为有效的方法;但是,这却并不意味着在市场 无法提供这些服务的场合,我们就不可以诉诸其他方法了。一如 我们所知,在某些情形中,亦即只有当所有的受益者都被要求对 某些服务承担各自费用的时候,这些服务才能够得到提供;这是 因为这些服务不可能只为那些交纳费用的人所独享。因此,在这 些情形中,显然只有政府才能够有资格动用这种强制性权力去要 求所有的受益者为这些服务承担费用。

如何调整政府所从事的各项服务性活动(service activities), 或者如何控制政府为提供这些服务而筹集和管理由它支配的物质 资源的工作,乃是极为繁复的问题;而要对这些问题进行详尽的 讨论,我们就必须通过撰写另外一部与本书篇幅相同的专著方能 完成。因此,在本书仅一章文字的篇幅中,我们只能够简要地指 出,作为公共资源的管理者,政府按照合法方式开展上述完全合 法的活动的领域是极其广泛的。当然,我们作出这一简要阐释的 目的,主要在于使人们避免产生这样一种印象,即通过把政府的 强制性活动和垄断权严格限定在实施正当行为规则、保卫国防和 征收税款以资助政府活动三个方面,我们的目的是要把政府完全 捆绑在这三项职能上。

一如我们所知,正是政府拥有强制性的权力,这才使它能够在提供那些无法经由商业途径提供的服务的方面获得它所必需的资源;但是这决不意味着,作为这些服务的提供者或组织者,政府也应当能够运用强制性权力。正如我们所见,为了筹集资金,政府必须依赖强制性权力,但是这种情势却未必意味着那些服务也应当由政府加以组织。的确,由政府来组织某些服务,有时候是提供这些服务的最为便利的方式,但是这却肯定不意味着,作为这些服务的提供者,政府也必须或应当可以获得它在行使统治性职能(authoritative functions)时依照惯例而能够正当享有的那些权威性与尊严(尤其在德国传统中,富于神秘色彩的Hoheit与Herrschaft这两个词乃是这样的权威性与尊严的最为形象的表示)。就此而言,最为重要的莫过于下述两项工作:第一,我们必须把政府所承担的这两项截然不同的任务明确地界分开来;因此第二,当政府践履它所担当的服务性职能 (servic functions)的时候,我们不能把我们在政府实施法律和抵御外敌时赋予它的那种权威性也同样赋予它。无论如何,我们都没有理由把这种权威性或排他性权利赋予那些由政府掌管的纯属盈利性质的服务机构——而我们之所以让政府掌管这些机构,完全是因为只有它才能资助它们。把这些服务机构视作是一种纯粹盈利性的手段,是无可厚非的,因为它们与各行各业的人士的作用并没有什么不同,而且也绝不会比他们的作用更大——实际上,这类机构的存在只会使人们感到更加担忧,因为这些机构能够用强制性权力来填补他们的成本。现代民主不仅常常未能对法律表现出法律理应受到的那种尊重,而且还趋于过分夸大国家在其服务性职能中所具有的作用,甚至还毫无理由地在国家践履服务性职能时为它谋求只有当它作为保障法律与秩序的维护者时才应当享有的那些特权。

集体产品

市场秩序的有效性与分立财产权制度(the institution of several property)的有效性乃是以这样一个事实为基础的,即在大多数场合,生产特定商品和提供特定服务的人一般都能够确知谁将从他们那里受益以及谁会支付他们的费用。再者,有关只有愿意出钱者才能从其他人的活动中受益以及不愿付钱者不得从中获益(与之相适应,损害必须赔偿)的那些条件,就私人所有的物质商品而言,也在很大程度上得到了实现:一个人对一项特定动产所享有的所有权,一般来讲,都能够使该所有者对该物品的使用所带来的绝大多数有益的结果或有害的结果享有控制权。但是,一旦我们把视角从狭义上的商品转向土地,情况就颇为不同了。一个人对自己土地的所作所为所产生的那些影响往往是不可能被限于他所拥有的那片土地的,从而也就会产生种种被称之为“相邻效应”(neighbourhood effects)的问题——如果该所有者只须考虑他的行为对自己财产所具有的影响,那么他就不会考虑这种相邻效应的问题。当然,因空气污染或水质污染等现象而引起的种种问题亦是如此。在诸如此类的情形中,如果个人只是考虑他的行为对他自己确获保障的物权领域所具有的影响,那么这就无法确使我们获得我们在考虑特定动产使用时所能大致达到的那种收支平衡——这是因为上述情形与特定动产的情形不同,而就后者而言,惟有该所有权者本人才能经验并承担使用这些动产所会产生的影响或结果。

在某些情形中,市场为了发挥其有序性作用而必须具备的那些条件,只是在个人活动的某些结果方面才有可能得到满足。从整体上讲,这些活动仍会受到价格机制的有效指导,尽管这些活动的某些结果会波及其他人,而这些其他人既不会为他们所获得的利益付酬,也不会因为蒙遭损害而得到赔偿。正是在这些情形中,经济学家们论及到了(积极的或消极的)外部效应(external effects)的问题。然而一如我们所知,在一些其他的情形中,让某些特定的人独享某些服务的做法不仅在技术上是不可能的,而且还会因为成本太高而令人却步,所以这些服务只能向所有的人提供(更准确地说,如果这些服务向所有的人提供,那么这种做法至少会更省钱,也会更有效)。不仅像防止暴力、防止传染病这些显而易见的事例,或者像防洪水、防雪崩这类防止自然灾害的事例,而且也包括众多使现代都市生活得以顺利进行的便利设施、大多数公路(除了某些可以征收过路费的长距离高速公路以外)、度量衡的规定、以及从土地登记、地图、统计数字到对市场上所提供的某些商品或服务的质量进行确认等大量不同的信息,都属于那种只能向所有人提供的服务的范畴。在许多情形中,提供这些服务并不能使提供这些服务的人获利,所以市场也就不会提供这些服务。然而,以上所述却都是地地道道的集体产品或公共产品,因此,为了提供这些服务,人们除了采取那种把这些服务出售给个人使用者的方法以外,还极有必要去构设某种其他的方法或措施。

一些人有可能不假思索地认为,为了提供这些服务,根本就毋须诉诸强制,因为人们一旦认识到只有采取共同行动才能够实现这种共同利益,那么这种认识就会使那些讲道理的人自愿地加人到组织这些服务的行列中去并为这些服务支付费用。需要指出的是,虽然这种情形有可能在相对较小的群体中发生,但是在大群体中,情形就决非如此了。这是因为在为数众多的人被卷入其间的情形中,大多数个人(不论他们多么希望得到相关的那些服务)都有理由相信,无论他们自己是否同意分摊一份费用,结果都不会有什么不同。再者,由于任何一个同意出资的个人都无法确使其他人也如此行事,所以他也就无从确信有关目标肯定能 够达到。在这种情形中,如果每个人都受完全理性思考的支配, 那么他们确实会拒绝出钱的,尽管他们希望所有的其他人都能出 钱。[3]但是,如果个人知道,只有当强制被适用于包括他本人在 内的所有的人的时候,强制才能够得到实施,那么他同意接受强 制就是合乎理性的,当然条件是这种强制也得向所有的其他人适 用。在许多情形中,人们之所以能够提供那种符合所有人的愿望 或者至少是符合绝大多数人愿望的集体产品,所依凭的就是这种 方法,而且也惟有此一方法可循。

这种以肯定性的方式要求人们采取行动的强制可以说是合乎道德的,只是当这种强制与那些禁止个人侵犯其他人所享有的 确获保障的物权领域的规则相比较的时候,它所具有的那种正当性才不是那么显见不争了。尤其当相关的集体产品并不是所有的人都欲求的或至少不是相当多数的人所欲求的时候,为了提供这 种集体产品而实施强制的做法是否还符合道德,就确实大有疑问了。然而,显见不争的是,我们同意强行筹集资金并把这些资金 用以实现我们并不关注的目的,在一定的条件下乃是与我们的利益相符合的,而这个条件就是其他人也必须以同样的方式被要求 为实现我们所欲求的然而他们却并不关注的目的出资。尽管这种做法似乎是在要求个人为他们并不关注的目的提供服务,但是把这种情况视作是一种交换,可能更切近事实:每个人之所以同意 依照相同的统一原则为“公积金” 出资,乃是因为他们知道,如 果他们希望用公积金来资助他们所欲求的服务,那么他们这种希 望所能够实现的程度就肯定是与他们为公积金出多少钱紧密相关 的。只要每个人都可以指望从公共财富中获得他所需要的服务, 而这些服务对他的价值又大于对他提出的付款要求,那么服从这 种强制便是与他的利益相符合的。就许多集体产品而言,人们根 本就不可能精确地确认出谁将从这些集体产品中受益或受多少 益,因此我们所能旨在实现的就是使每个人都感到,从整体上说,集体产品为他提供的服务至少在价值上等同于对他提出的付款要求。

就许多只能满足某一特定地区之居民的需求的集体产品而言,如果对各种服务的管理之权乃至税收之权都由地方当局而不是由中央政府掌管的话,那么人们就更容易趋近上述目标了。虽说在本书的大部分篇幅中,我们出于论述简洁的缘故而不得不在论及政府的时候常常采用单数的形式(即governmnt),而且也不得不强调只有政府才应当拥有强行筹集资金的权力,但是我们敬请读者一定不要误以为我们是在主张这样一种观点,即应当把这种权力完全集于中央政府一身。我们实际上是认为,如果我们想为提供集体产品的问题确立一项令人满意的制度性安排,那么我们就必须在很大程度上把这项任务委托给地方当局去承担。颇感遗憾的是,在本书讨论的范围内,我们几乎没有机会对政府集权(centralization)与分权(decentralization)或单一制政府(unitary government)与联邦制(federalism)政府所涉及到的全部问题进行探讨。因此,我们在这里只能强调指出,尽管我们强调强制必须由政府垄断,但是这却未必意味着这种强制性权力应当完全集于中央政府一身;相反,把所有能够以地方为单位行使的权力都授予那些只拥有地方性权力的机构,很可能是确使人们为政府行动所缴纳的费用与他们从政府行动中所获得的益处达致大体平衡的一种最佳方法。

在下文对公共部门(the public sector)的讨论中,我们必须着重牢记这样两个要点:第一,与通常隐含的假设相反(原译:与论者们常常以一种明确方式做出的论辩相反对),某些服务必须经由强制性征税措施加以资助的事实,决不意味着这些服务也应当由政府施以管制或支配。在财政资助问题解决以后,我们可以说,一方面把这些服务交给彼此竞争的企业去组织和管理,另一方面则通过适当的方法把经由强制手段而筹集到的资金依照服务享用者所表现出来的某种倾向再 分配给各个生产者,实是一种更有效的做法。米尔顿·弗里德曼 (Milton Friedman)教授就提出过这样一种精妙的资助教育方案, 而该项方案的做法是:先把用款凭证交给孩子们的家长,然后再由他们把这笔款项付给他们为子女所选择的学校以作为对该学校 提供的服务的全部或部分酬报;实际上,这项原则还可以适用于 许多其他的场合。[4]

我们必须牢记的第二个要点是:在严格意义的集体产品情形 中,以及在某些使个人活动的部分结果变成了某种集体产品(或 集体危害)的“外部效应”的事例中,我们据以提供这些服务的 方法实际上仍是一种较次的方法(an inferior method),其原因便 在于用市场这种更为有效的方法来提供这些服务所必须具备的那 些条件还不具备。如果有关服务能够经由市场这个自生自发机制 的指导而得到最为有效的提供,那么我们依靠市场来提供这些服 务就仍是可求的;当然,我们在依靠市场提供这些服务的情势中 采取下述做法亦是极为可求的,即一方面我们用中央决策这种强 制性措施来实现筹措资金的目的,而另一方面我们则尽可能地把 组织这些服务之生产的工作和在不同的生产者当中分配这些可供 使用的资金的工作交由市场所具有的各种力量去决定。当我们为 了实现特定的目标而不得不诉诸刻意组织(deliberate organization)这种办法的时候,我们必须始终牢记这样一项指导原则,即我们为此而采取的任何措施都不得侵损自生自发的市场秩序的运行, 因为我们还必须依凭这种市场秩序去实现我们所具有的许多其他 的而且也往往是更为重要的需求。

对公共部门的界定

如果政府拥有排他性的强制权利(the exclusive right of coercion),那么这一点也就往往意味着,只有政府才有能力提供某些必须通过强制性征税措施加以资助的服务。然而,这种情形却不应当使人们误以为,在人们能够找到其他方法提供这些服务的情况下,仍然应当把提供这些服务的权利交由政府独享。当下对公共部门(public sector)与私营部门(private sector)所作的界分,有时候会被人们错误地用来表达这样一种意思,即除了实施正当行为规则以外,提供某些服务的权利也应当依法由政府独享。然而,对公共部门与私营部门的界分做这样的理解却是毫无道理可言的。在某些特定的情况下,即使事实上只有政府有能力提供特定的服务,我们也没有理由因此而禁止私营机构去尝试和寻求其他的方法,亦即在不使用强制性权力的情况下提供这些服务的方法。更为重要的是,政府提供这些服务的方式,也决不应当是那种使其他人不再可能提供这类服务的方式。人们有可能找到一些新的方法,使一种在过去不可能由那些愿意为之支付费用的人独享的服务成为一种可供买卖的服务,进而使市场方法能够在它于此前无法得到适用的领域中得到适用。无线电广播就是这个方面的一个事例:只要一家电台发射的信号能够被任何人接收到,那么向特定的用户出售一套节目就是不可能的。但是,技术的进步却极有可能开放出这样一种新的可能性,即只有那些使用特殊收音机的人才可能接收到电台发射的节目信号,进而使市场在这个领域中的运作成为可能。

因此,那种被普遍称之为公共部门的领域,不应当被解释成由政府独享的一系列职能或由政府垄断的一系列服务,而应当被视作是政府为了提供它被要求提供的服务而运用由它掌控的一定数量的物质资产。就此而言,政府所需要的只是那种根据某项统一原则强行筹集资金的特殊权力;但是除了此项权力以外,即使在管理或调配这些资金的时候,政府也不得享有任何特权,甚至还应当像任何其他组织一样,遵循一般性行为规则并接受潜在的竞争。

显而易见,这种公共部门不仅包括政府控制之下的一切人力资源和物力资源,而且也包括政府出于一般考虑而提供和维护的 一切制度性安排和设施。因此,这种公共部门的存在,[5]当然会 产生如何调整它们的问题,而这些问题在今天则是通过立法手段 加以决定的。然而,为了这个目的而制定的“法律”(law),却 在性质上与那些被我们一直视作是真正的法律(the law)的普遍 行为规则截然不同。这些所谓的“法律”所调整的乃是有关修建 诸如公路这类公共服务设施的事务以及政府出于一般考虑而提供 的各种其他公共服务;当然,这些“法律”所调整的事务还包括私人使用这些公共服务设施方面的问题。从性质上来看,为了达致这个目的而需要的规则,显然属于那种旨在实现特定结果的组 织规则,而不属于那种界分私域(private spheres)的正当行为规 则;此外,这些规则的内容也主要是由效率或便利方面的考虑所 决定的,而不是由正义方面的考虑所决定的。它们实是政府治理 的事务,而不是严格意义上的立法事务;虽说政府在为人们如何 使用它所提供的服务这个问题制定规则的时候应当受到正义所提 出的某些一般性要求的约束(诸如避免任意歧视),但是这些规则的实质性内容却主要是由政府所提供 的各种服务的有效性或便利性方面的考虑所决定的。

众所周知,政府为公共服务设施之使用问题制定了诸多规 则,而这类规则方面的一个范例便是公路法规(the Rule of the Road)或整个交通规章制度。尽管这个范例常常被人们当做正当 行为规则的事例以引征,但是我们却必须强调指出,这种理解 有着极大的误导性。显见不争的是,这些规则也具有行为规则的形式,但是它们却与普遍的正当行为规则有着很大的区别,因为 这些规则既不界定私域,也不旨在普遍适用,而只适用于人们对 政府提供的某些公共设施的使用问题。(例如,公路法规就不适 用于某个不对一般公众开放的私人花园中的交通问题。)

毋庸置疑,政府为其提供的公共服务设施的使用问题而制定的那些专门规章对于公众来说是极为必要的,但是我们还是必须对当前盛行的一种思潮做坚决的抵制,因为这种思潮力图把上述那种规制观念(conception of regulation)扩展适用于那些由私营企业以商业方式提供的所谓的公共场所(pubic places)。私有的剧院、工厂、百货商店、运动场所或综合大厦等等,并不会因为大众都可以使用它们而变成一种严格意义上的公共场所。毋庸置疑,对这些场所制定一些统一的规则乃是极为必要的,因为这可以使这些场所向公众开放时有规则可循:如果人们在进入这样一种场所的时候能够假定该场所符合某些安全标准和卫生标准,那显然是极为可求的。但是,在向公众开放这些私营服务设施时所必须遵循的这些规则却属于另一种规则范畴,因为它们与那些为了人们使用由政府提供并维护的公共设施而制定的规则多少有些不同。这些规则的内容并不是由设立这些私营服务设施的目的决定的,而且这些规则的目的也只是通过告知每个使用这些私营服务设施的人在他们为了自己的目的而进入的任何场所里可以信赖什么东西以及可以做什么事情的方式来保护这些人的。当然,这些私营服务设施的所有者还可以在向一般大众开放的任何场所都必须符合的法律要求以外,自由地增加一些他本人愿意接纳顾客的特殊条件。据此我们可以说,大多数为了人们享用由政府提供的特定服务而制定的特殊规章也都属于这类特殊条件,而不是一般性法律。

独立部门

“公共部门”不应当被认为是一系列只有政府才能加以实现的目的,而应当被理解成人们在没有而且也不可能有其他更好的方法的情况下要求政府予以满足的一系列需求;显而易见,牢记一这一点是很重要的,而当我们把这个问题与另一个至关重要的问题联系起来考虑的时候,牢记上述要点就更为重要了。然而困于篇幅,我们在这里只能对这个至关重要的问题做一较为简要的讨论。虽说政府在市场尚不能提供人们所需要的服务的场合不得不介入其间,但是我们必须强调指出的是,用政府的强制性权力去筹集资金的做法通常都不是一种唯一的或最佳的选择方案。当然在多数想得到这些公共服务时或者至少在一部分人(人数多到令人感到他们在政治上的力量)想得到这些服务的情况下,运用政府的强制性权力也许是提供这些服务的最有效的手段,一如我们所知,社会生活中始终会存在许许多多这样的需求;然而值得我们注意的是,尽管满足这些需求的服务不仅是许多人所需要的而且也具有集体产品的所有特征,但是却只会有相对较少的人去关心这些服务。市场的大长处便在于它不仅为多数服务,而且也为少数提供服务。在某些领域中,尤其是在那些常常被称之为“文化的”事项中,人们是肯定会对下述问题存有疑问的:是否应当允许多数的观点独占支配地位,或者说是否应当让小群体的观点受到忽视?而当政治性组织成为表达某些倾向的惟一渠道的时候,多数的观点独占支配地位、小群体的观点受到忽视的现象却是极可能发生的。然而一如我们所知,所有的新倾向和新欲求最初肯定都只是极少数人的倾向和欲求,而且如果他们的倾向和欲求必须经由多数的赞同才可以得到满足,那么多数本来可以在这些新倾向或新欲求向他们展示自身以后学着去追求的大部分新情趣或新欲求,也就会变得永远都不可企及了。

我们应当牢记的是,早在政府介入那些领域以前,在今天被公认为是集体需求的那些需求当中,有许多需求在过去都是凭靠那些具有公益精神的个人或群体所做的努力(亦即为他们认为重要的公共事业提供资助)而得到满足的。公共教育、公共医院。图书馆、博物馆、剧院和公园,最初都不是由政府创建的。虽然在私人捐助者领风气之先的上述领域中,政府现在已经占据了其间的大部分领域,[6]但是在重要性尚未被人们普遍认识到的许多领域中,以及在政府不仅不可能包办而且即使包办也是极不可欲的许多领域中,我们却仍然需要个人作出创新性的尝试并作为开路先锋。

在过去,最初的开路先锋是教会,尔后,亦即在较为晚近的一个时期中,尤其是在英语世界里,领风气之先者在很大程度上是各种基金会、私立协会以及无数的民间慈善组织和福利机构。在某种程度上讲,这些公益事业之所以得以出现,乃是因为个人出于各种各样的慈善目的而为此捐赠了大量的私人财产。但是,大量公益事业之所以得以扩展,却要归功于一些理想主义者——他们虽说不甚富有,但却把他们宝贵的组织才能和宣传天赋贡献给了某项事业。对于这个问题,我们还应当强调两点:第一,人们之所以能够认识到许多需求,以及人们之所以能够发现他们可能永远都无法指望从政府那里得到的诸多可以满足这些需求的新方法,都应当归功于个人作出的诸如此类的自愿努力;第二,在某些领域中,个人作出的自愿努力也会比其他方法更有效,因为这种努力为个人表现他们所具有的颇具价值的精力与情感提供了机会——否则这些精力和情感便会被压抑且得不到发挥的机会;例如,任何政府机构都不曾想到过或建立过像嗜酒者互助戒酒协会这般有效的组织。我个人以为,对于解决都市生活中的种种紧迫问题来说,地方组织所从事的各种复兴工作会比政府的“都市振兴”计划给我们带来更多的希望。[7]众所周知,人们动辄诉求政府的习惯以及人们动辄把既有可见的救济措施即刻适用于任何场合的那种短视的欲求,常常会使政府抢先控制某个服务领域;如果情势没有发展至此,那么诸如上述的自愿努力和地方性的发展一定会有更蓬勃的展现,因为我们知道,政府往往会一上来就采取一些鲁莽而拙劣的措施,结果却堵死了人们获取更 好结果的路径。

就此而言,那种把整个服务领域界分为公共部门和私营部 门的业已为人们接受的二分法,是颇具误导性的。正如R.C.科努尔(R.C.Cornuelle)雄辩指出的那样,[8]对于一个健全的社会 来说,在商业领域与政府治理领域之间保有一个第三领域乃是至 关重要的,而这个第三领域就是人们所谓的独立部门(independent sector):它常常能够而且也应当能够以更为有效的方式为我 们提供大多数我们于当下仍然以为必须由政府提供的服务。如果这样一种独立部门能够在提供公共服务方面与政府展开直接的竞 争,那么它就的确可以在很大程度上减少政府行动所具有的那种 最为严重的危害,亦即政府行动所导致的以各种权力为支撑的垄 断以及由这种垄断所导致的低效状况。J.K.加尔布雷思(J.K. Galbraith)告诉我们,“除了政府管理以外,我们别无选择”,[9]而事实并非如此,因为人们从独立部门那里得到的服务往往要比 他们意识到的多得多,至少在美国是如此。发展这个独立部门并 把它所具有的潜能开放出来,可以说在许多领域中都是防阻政府 全面支配社会生活的惟一途径。实际上,R.C.科努尔早就指明 了这条道路。他认为,如果独立部门能够得到刻意的培植和发 展,那么这个部门就能够取得无数的成就;尽管科努尔的乐观论 调初看上去只是一种幻想,然而在我看来,他的观点实际上并不 过分;而且我还认为。他就这个论题撰写的那本小书所揭示的实 是晚近政治思想领域中最有发展前景的观念之一。

尽管这种独立部门实际取得的成就和可能取得的成就都能够 成为本书所阐发的一个基本论辩的极佳例证,但是,由于本书的 论旨主要在于构设有效的措施以限制政府的权力,所以我们对上 述问题也只能略作讨论而已。我当然希望自己能够对这个论题做 一番详尽的讨论,即使这一努力仅仅能够阐明这样了个论点,即公益精神未必总是意味着要求政府采取行动或支持政府采取行动。然而颇为遗憾的是,我无论如何不能太过偏离本章的正题,而这个正题所关注的便是政府可以践履的那些有助益于人们的服务性职能,而不是它无须承担的那些服务性职能。

税收与公共部门的规模

不同的个人对于政府提供的各项服务的关注程度,无疑是大为不同的;即使每个人都期望自己从这些服务中所获得的益处能够与自己所交纳的税款大致相当,不同的个人在他们之间也只可能对应予提供的这种服务的量达成真正的共识。正如我们在前文中所指出的那样,这种情形不应当被解释成每个人都同意为政府所提供的所有服务支付费用,而只应当被解释成每个人都同意根据同样的统一原则为他所得到的服务支付费用——当然,这些服务的资助乃来自于公积金。因此,只有人们就税收水平做出的决定才应当成为确定公共部门总规模的依据。

值得我们注意的是,如果说人们只有通过他们就政府服务的总量达成共识,亦即就应予委托给政府支配的资源总量达成共识,才能够就政府应予提供的服务作出理性的决定,那么这种论辩中也就隐含了这样一个预设,即投票赞同某项特定开支的每个公民都应当知道,他本人也必须对这项总的花费承担他所应当承担的那份前定的费用。然而,公共财政的整个实践却始终趋向于哄骗纳税人,不择手段地诱使他们交纳多于他们所意识到的税款,同时还使他们在误以为只有其他人会出钱的情况下去赞同政府的某项开支计划。此外,即使在公共财政的理论中,人们有可能提出的所有观点也一直都是围绕着如何确定税收原则这个问题而展开的,只有一种观点与这个问题不涉,然而这种观点却可以说是民主制度中最为紧要的:有关的决策程序应当使人们能够以理性的方式对公共开支之额度作出限制性的决策。这个论点似乎提出了这样两项要求:第一,应当把个人据以分摊税额的原则事先确定下来;第二,所有投票赞同某项特定开支的人都应当知道,他们必须按照某种前定的比率为这项特定的开支交纳费用,进而做到收支平衡。

然而需要指出的是,公共财政所关注的主要问题,从一开始就是如何可能在蒙遭最小抵制的情况下筹集到最多的资金;在这种情况下,公共财政原来应当考虑的主要问题,亦即筹集资金的方法应当作为一种对开支总额的制约因素发挥作用的问题,却甚少得到关注。与此同时,那种诱使人们相信“其他人将为此支付费用”的税收方法,再加上人们接受的有关任何多数都有权根据那些并不适用于其自身的规则向少数征税(就像任何一种形式的全额累进税制所主张的原则那样)的那项原则,也必定会使公共开支发生持续的增长,并超出个人真正欲求的程度。那种认为采用民主票决的方式能够对公共开支的额度作出理性且负责的决策的观点,实际上隐含着这样一项预设,即在每项决策中,每个投票者都知道他必须为业已确定的开支支付费用。然而,在那些赞同某项开支的人因为不知道他们自己必须为这笔开支支付钱款而只考虑究竟能够把交钱的负担转嫁给谁的情形中,以及在多数认为他们的决策所决定的乃是那种应当由其他人支付钱款的公共开支的情形中,上述票决方式只会导致这样一种结果,即多数不可能根据可供使用的资金数量来确定公共开支,而只会在事后通过筹集资金的方式去满足一项前定的公共开支所需要的资金,这是因为多数在决定这种公共开支的时候根本不会考虑它所需要的成本。显而易见,这种过程最终会在广大民众的心目中形成这样一种倾向,也就是把政治压力以及对其他人的强制视作是迫使其他人对一个人所欲求的绝大多数服务项目支付费用的捷径。

只有当人们据以评定每个人所需支付钱款的某项原则能够确使每个参与决定公共开支的人在投票时都认真考虑所需成本的问题的时候,因而也只有当每个投票者都知道他们必须按照某项前定的规则为他们赞同的所有开支支付费用的时候,我们才能指望他们会对公共开支的额度作出理性的决定。然而,当下盛行的制度中却隐含着一个根深蒂固的诱因,它不断地诱使人们做出不负责任已铺张浪费的开支决策。

公共部门所呈现出来的那种持续不断巨毫无约束的扩张之势,终于导致了“扩大政府开支法案”的出笼;当然,这已是一百多年以前的事情了。[10]在一些国家中,比如在英国,公共开支的增长现在已经达到了这样一种程度:由政府控制的国民收入份额竞占了国民收入总额的百分之五十多。毋庸置疑,这种情势完全是现行制度不断扩张政府机构这一根深蒂固的趋向所导致的一个结果;而且坦率地说,在现行的制度中,亦即在首先确定“需求”、然后再根据那些存有自己无须掏腰包之幻想的人所作出的决定来筹集所需资金的那种制度中,上述情势,在很大程度上讲,甚至还是一种必然的结果。

当然,我们有理由相信,随着总财富的增长与人口密度的增加,那部分惟有通过集体行动才能得到满足的需求也会得到持续的增长,但是我们却没有理由相信,由各级政府(尤其是中央政府)来控制这些服务会有助益于资源的有效使用。那些赞同这种 发展趋势的人一般都忽视了这样一个问题,即朝着这个方向迈出 的每一步,实际上都意味着把那种服务于各种个人需求的自生自 发社会秩序日趋转变成一种只能服务于多数所确定的某套特定目 的的组织——换言之,一如我们所知道的那样,这种组织正在变 得越来越复杂,所以投票者已经无法了解它的结构或运作细节 了;据此我们可以说,朝着上述方向迈出的每一步,也都意味着 把自生自发的社会秩序日趋转变成一种只能服务于管理或支配那 些资产的官僚机构所确定的某套特定目的的组织。

最近,有论者相当严肃地指出,现行的政治制度无法使公共 部门得到充足的资金。[11]实际上,真实情况更可能是在那些应当 由政府提供的服务中有一些服务没有得到充分的提供。但是,这 并不意味着政府开支的总额太少了。政府之所以无力提供应当由 它提供的服务,很可能是因为政府担当的任务太多了,进而使它 忽略了一些最为重要的任务。更有进者,目前据以确定究竟应当 把多少资源交由政府支配的那种程序,还极可能使政府的开支总 额大大超出了大多数个人所赞同甚或所能意识到的额度。实际 上,各种民意测验的结果尚不足以揭示出上述问题的严重性,最近举行的一次英国民意测验表明,在各个阶层及各个年龄组 当中,大约有百分之八十的人都希望降低个人所得税的税率,而 在各个年龄组当中,也只有不到百分之五的人赞成提高这项税 率——这项民意测验似乎表明,人们至少在个人所得税的负担额度方面持有着大体正确的观点。(英文版中无此句,原译:但是需要强调指出的是,这种民意测验也只能在个人所得税方面说明一些问题而已)。[12]

安全或保障

在这里,我们没有必要就政府所必须担当的第二项毋庸置疑 的职责做进一步的讨论;我们之所以认为这项职责是“毋庸置 疑”的,实乃是因为即使是在“最小国家” 中,这项职责也必 须由政府来履行;而这项职责就是抵御外敌的职责。我们之所以 在这里提及政府的这项职责以及与之紧密相关的整个对外关系领 域,只是想提醒读者注意这样一个问题,即政府所具有的不受一 般性规则严格约束(甚或不受代议机构有效指导)的活动范围以 及必须给予政府首脑以广泛自由裁量权的那些活动范围是极其广 泛的。对此,我们极有必要重申这样一个观点,即正是人们始终 希望中央政府能够在与外国打交道的时候变得强大有力,这才使得人们把其他一些重任也托付给了中央政府,然而这些任务如果由地方政府来承担,原本是可以得到更为有效实施的。据此我们可以说,爆发战争的危险,始终是中央政府不断集中权力的一个主要原因。

然而,外敌的威胁(或者说可能发生的国内叛乱的威胁),对于所有社会成员来说,并不是惟一一种只有凭靠拥有强制性权力的组织才能够有效对付的危险因素。几乎不会有人怀疑,只有拥有强制性权力的组织才能够应对由风暴、洪水、地震、瘟疫等自然灾害所造成的损害,而且也只有这种组织才能够采取有效的措施以防止或救济这些灾害造成的损失。我们之所以提及这个问题,也只是为了提醒读者注意:上述情势乃是政府为什么可以控制它在很大程度上可以随意使用的物质资产的另一个极为重要的原因。

实际上,人们所共同面临的还有另一类风险,然而,人们只是到了最近才普遍承认需要政府采取行动来应对这类风险;我们知道,由于地方社区中的生活纽带断裂了,又由于一种高度流动的开放社会得到了不断的扩展,所以越来越多的人与特定的群体之间不再存有紧密的联系,因而也就不可能在蒙遭不幸的情况下再指望从这些群体中得到相应的支持和帮助。这个问题主要关涉的是那些因各种缘故而无力在市场中谋生的人(比如老、弱、病、残、孤、寡)的命运——也就是所有的人都可能因陷入逆境而蒙遭的那种不幸;当然,我们在这里所说的逆境,不仅是任何人都可能面临的那种逆境,而且也是大多数个人仅凭一己的力量无从切实预防的逆境;但是,一个达到了一定富足水平的社会却有能力为所有处于这种逆境中的人提供生计。

确使每个人都能得到一定标准的最低收入,或者确使人们在其不能自谋生计的时候仍能得到不低于某一底线的收入,在我们看来,不仅是应对人人都可能蒙遭的那种风险的一道完全合法或正当的保护屏障,而且也是大社会的一个必要的组成部分;这是因为在大社会中,个人已经不可能再向他出生于其间的那个特定小群体中的成员提出具体要求了。当一个体系诱使大众脱离小圈子里而造就的安全,虽起先提供了很多好处,但一旦他们发现自己无力谋生时,孤立无援,而这种情况又不是他们自己造成的,那么必然会产生极大不满和强烈反抗。(原译: 一种旨在促使众多成员脱离小群体成员所能提供的那种相对安全的制度,确实会给众人带去许多益处,但是当这些起初受益于这种制度的人在后来(亦即在那种并不是因为自己的过错而丧失了谋生能力的情况下)却发现自己无援无助的时候,他们很可能即刻就会产生强烈的不满并进行激烈的反抗)。[13]

颇为遗憾的是,这种力图确使所有无力供养自己的人都能够得到一种统一的最低收入的努力,却与那些确保一种“正义的”收入分配方案的目的勾连在一起了——但是,这两种目的却是截然不同的,因为正如我们在上文业已指出的那样,那种“正义的”收入分配方案会促使人们去竭力保障个人已然达致的特定收入标准。显而易见,这种保障乃是一种特权,它不仅不可能被授予所有的人,而且也只能以恶化他人的生活前景为代价而给予某些人。当政府以普遍征税的方式来筹集实现这个目的所需要的资金的时候,它甚至还会在非其本意的情况下扩大人们之间的不平等,亦即使人们之间的不平等程度大大超过市场秩序之运转所必需的那种不平等程度;这是因为它并不会在人们终止提供较高价格服务时相应地减少他们在提供这些服务时所得到的酬报,结果,它在人们终止提供这些服务以后继续用公积金来支付的这笔较高的收入,将构成他们从市场上挣得的较高收入以外的净增额;显而易见,这种情形与那种由雇主通过服务合同(即作为一种延期付款)或者由自愿保险或强制保险措施而向老弱病残者提供抚助金的情形极为不同。

然而,即使人们承认一个国家的每个公民或居民所提出的有关某种最低收入标准(其依据是该国的平均财富水平)的主张,那也会涉及到是否应当承认集体对该国资源所具有的某种形式的集体所有权的问题,而我们知道,这种集体所有权不仅与开放社会的理念不相容合,而且还会产生一系列颇为严重的问题。显而易见,在未来较长的一段时间里,人类根本就不可能为全世界所有的人都确定一项适当且统一的最低标准;或者说,至少较为富裕的国家不会只满足于为其公民提供一项全世界的人都能享有的最低收入标准。但是,如果只允许向某些国家的公民提供某项高于普遍适用于所有其他国家公民的最低收入标准,那么这种做法就会使这项较高的标准变成一种特权,从而也必定会对人们跨越国界的自由迁徙权利构成种种限制。当然,这方面的限制却是无从避免的;而它们之所以无从避免,实际上还存在着一些其他的原因:一如我们所知,只要民族的传统或种族的传统之间还存在着某些差异(尤其是人口增长率方面的差异),那么这类限制就是不可避免的——而反过来看,只要对人们的迁徙自由继续加以限制,那么民族的或种族的传统之间所存在的上述差异也就不可能消失。我们必须直面这样一个事实,即我们在普遍适用自由的政策性原则方面遭遇到了一种限制,然而恰恰是当下世界中所存在的各种事实性情形才使得这种限制变得不可避免的。从理论上讲,这些限制并不会构成致命的缺陷,因为与宽容一样,它们仅仅意味着自由性原则只能被一以贯之地适用于那些本身遵循自由性原则的人,而不得扩大适用于那些并不信奉自由诸原则的人。对于某些道德原则来说,情况亦复如此。因此,一般性规则必定会遇到上述种种例外的情形,但是,这决不能为政府在有可能一以贯之地遵循自由原则的领域中创制类似的例外情形提供正当性理由。

当然,我们不可能在这里从技术细节上对如何以合理的方式设置一种既不会摧毁市场秩序亦不会侵损个人自由诸基本原则的“社会保障”系统这个问题做详尽的探究,不过我已经在另一本书中对这个问题进行了讨论,有兴趣的读者可以参阅。[14]

政府对服务的垄断

长期以来,政府一直对两个极为重要的服务领域拥有着垄断 权(或特权),因此,这种垄断权(或特权)也就渐渐被人们视 作是政府所具有的一种必然且天赋的属性,尽管政府采用这些垄 断措施既不是为了公众的利益,亦不曾有助益于公众的利益。这 就是政府在发行货币(issuing money)方面拥有的排他性权利与 它在提供邮政服务(postal service)方面所享有的排他性权利。 政府之所以对这两个服务领域主张垄断权,并不是为了使人们得到更好的服务,而仅仅是为了增强政府的权力;结果,公众所得 到的服务不仅比这两个领域在没有被垄断的情况下糟糕得多,而 且,至少就货币的情况而言,公众因政府施以垄断措施而不得不 在日常谋生的操劳中饱受灾祸的折磨与风险的侵袭——然而,这 些灾祸与风险则是与政府对货币施以政治控制的做法紧密相关 的,而且只要人们得到许可,那么他们即刻就能发现一种防止这 些灾祸与风险的方法。

就政府垄断邮政服务而言(在美国只是通信服务方面的垄 断),我们完全可以这样认为,它之所以存在,实是因为政府想 要控制公民之间的通讯联系,而且除此之外亦更无其他理由可 言。[15]众所周知,邮政行业并非政府首创,而是它从私营企业手 中抢夺来的。晚近以来,从全世界的角度来看,邮政行业实是越 搞越糟,它不仅变成了纳税人日益沉重的一项负担,而且也成了 商务往来的一个严重障碍;此外,它也未能够提供良好迅捷的通 讯服务,甚或都未能增加政府的收入 。实际上,正是由于公共行 业中的工会发现政府是一个最无能最低效的雇主,所以这些工会 才设法谋得了日益增强的势力,并能够通过使公共生活处于瘫痪 状态的方式来要挟所有的人并进行敲诈勒索的勾当。但是,即使撇开邮政行业的雇员罢工以及类似的行动不谈,政府邮政服务日益缺乏效率的现象也已经构成了人们有效使用资源的一种真正障碍。人们对政府所奉行的那种把交通、通讯及电力供应等各种其他“公用事业”当做政府垄断服务项目加以运作的政策所作的批判,也同样可以适用于政府对邮政行业的垄断政策。当然,我们还将在下文章节中对政府在交通、通讯及电力供应方面的垄断问题展开讨论。

然而,我们也必须承认,有关适当的货币制度问题,实在太大也太过棘手了,所以我们不可能在本卷的行文脉络中对这个问题进行充分的讨论。[16]为了理解这里所牵涉到的问题,我们必须首先把自己从那些根深蒂固的思维习惯中解放出来,而且还必须对货币理论的大部分内容进行重新思考。如果废除政府对货币的垄断导致了人们普遍使用诸种彼此竞争的货币,那么这本身就是对政府垄断货币做法的一种改进,因为我们知道,政府为了蒙蔽和欺骗公民,一直都在滥用它对货币的这种垄断权;因此,废除这种垄断权的目的,主要在于使政府发行的货币面临着被一种更为可靠的币种所取代的可能性,进而通过这种方式对政府发行的货币施以一种极为必要的限制。当然,在废除政府垄断货币之权力的情况下,普通公民在日常交易中仍能够使用他现在所熟悉的但却是他最终能够信赖的那种货币。这样,人们就不仅剥夺了政府侵损经济和限制个人自由的一项主要手段,而且也根除了政府不断膨胀的一个主要原因。如果有人说我们永远需要政府来“保护”一个国家所使用的那种货币以使其免受除了政府本身以外的任何威胁,那当然是一派胡言(除了一般法律规则所禁止的那种制造伪币的做法——就像这些规则禁止任何欺诈一样):因为从根本上讲,货币之所以必须得到保护,主要的目的就是为了对付来自国家的威胁。货币输出者或另一种货币的提供者以及诸如此类的人,事实上是最好的监督者,因为如果他们可以自由地进行他们的交易活动,那么他们就能够迫使政府提供可靠且诚信的货币——然而我们决不能忽视,那些应当承担责任的政客们却有着们熟的技术,他们往往能够通过狡猾的手段把公众的怨恨转嫁到上述那些迫使政府提供可靠货币的人身上。与此同时,外汇管制等诸如此类的措施,也只会有助于政府继续运用这些卑鄙的手段在市场上与公民争夺资源,而它所诉诸的具体手段便是滥用为此目的而制造的货币。

那种认为在某一特定的疆域之内必须保有一种统一的货币或一种统一的法定货币(legal tender)的观点,实是一种精心炮制出来的神话,而这个神话则是毫无道理可言的。人们或许可以说,政府一度在确证或担保硬币的重量和成色方面起到过某种有益的作用,尽管一些受尊敬的商人在过去也曾经以一种同样诚实可靠的方式承担过这种工作(至少是如此)。但是需要指出的是,当王公贵族们在当时要求拥有铸币特权的时候,他们的目的就是为了从这种特权中获利,同时也是为了把他们自己的肖像铸在这些硬币上,进而随着这些货币的使用而把他们的形象传至他们辖区的每一个角落并让其居民知道他们是在受谁的统治。实际上,这些王公贵族及其后继者一直都在滥用这项特权,甚至还极其无耻地把它当做一种强权和欺诈的工具加以使用。更有进者,那些不分青红皂白便要求把那些与铸造硬币相关的权利统统转移到现代货币形式上面的人,只不过是为了把发行纸币也当做一种行使强权和控制金融的工具,而丝毫都不是因为他们相信这种做法会有助益于老百姓。英国政府之所以在1694年赋予了英格兰银行以发行钞票(略有限制)的垄断权,就是因为这种做法对政府有利,而不是因为这种做法有助于公益。自政府垄断货币制度以来,那种以为政府垄断能够确使相关国家获得一种比市场所能提供的更好的货币的幻想一直主宰着这些制度的发展过程,但是一个不争的事实却表明,只要这种垄断权力的行使不受到像金本位(the gold standard)这类自动机制的约束,那么它就会被滥用来欺骗老百姓。货币发展史的一项研究表明,所有直接控制货币发行数量的政府都不值得信任,因为它们每时每刻都会滥用这项权力。只有当其他人可以自由地向我们提供一种比政府所提供的更好的货币的时候,我们才有可能获得一种体面的和高质量的货币。如果人们不是即刻就否弃法定货币并以此方式杜绝政府滥用货币的做法,那么政府就会在那种认为它们能够(从而也就必须)通过操纵货币的方式确保充分就业的错误观点的驱使下一次又一次地滥用货币垄断权——此外,上述错误观点甚至还被人们用来作为我们之所以必须实施“计划”(planned)经济、“指令性”(directed)经济、“指导性”(guided)经济或“操纵型”(steered)经济的理由。就此而言,经验再一次证明,正是政府所诉诸的那种通胀政策本身,导致了它所试图救治的那种弊端;这是因为这类通胀政策虽说可以暂时减少失业,但是它却必定只能以更大更多的失业接群而至这样一个结果为代价。

对于政府在提供其他服务方面所实行的垄断,我们亦必须做出同样的追问。政府,尤其是地方政府,虽说能够富有成效地提供这些服务,但是,只要允许政府对这些服务进行垄断,那么任何垄断者(包括各级政府在内)便都可能滥用对这些服务的垄断权,而且还很可能是在被迫的情况下滥用这种垄断权。就此而言,政府所采取的最为有害的滥用垄断权行为,实际上并不是公众最害怕的那种行为——亦即索取过高价格的行为,而毋宁是政府通过政治强制方式而施行的不经济地使用资源的那种行为。政府在交通、通讯、能源供应等方面的垄断,还必须对诸如城市无限扩展这类问题负主要责任,因为政府对这些领域的垄断不仅阻止了竞争,而且还使得用政治的方式来确定收费标准成为必要(亦就是从假想的平等角度来确定收费标准)。只要任何人(而不论他生活在多么偏僻遥远的地方——只要是在他自己选择居住的 地方)都被认为有正当理由要求得到与那些生活在人口密集之都 市中心的人所享受的相同价格的服务而不考虑成本,那么城市无 限扩展的现象也就当然无从避免了。

另一方面,常识也告知我们,作为最大的开支者与投资者, 政府的活动是不可能完全受利润原则指导的,而且从财政的角度 来看,政府的活动在很大程度上也是独立于资本市场状况的;据 此,政府应当采取尽可能可行的方式来分配它的开支,进而能够 在私人投资减少的时候适时地介入其间,并因此而能够以最小的 成本但却最有助于社会的方式把资源用于公共投资。值得我们注 意的是,无论是在这项古老的常识性原则起初只得到了少数经济 学家支持的时候还是自己变得甚为流行以来,它之所以在实践中 甚少为政府所奉行——而且即使奉行也并不有效,实是政治和行 政方面的原因所致。为了使政府投资比率能够随时按照需求作出 足够迅速的变化从而起到平衡的作用,而不是像往常出现的情况 那样,因延误调整而导致弊多利少的局面,我们就必须对政府的 整个投资方案进行设计,从而使投资计划的执行速度能够根据需 求而得到迅速加大或迅速减缓。为了做到这一点,我们就必须为政府在未来5年或7年内的所有资本支出确定一个特定的平均比 率,并且明确规定这只能是一种平均速度。如果我们把这种平均 速度称为“速度3”(Speed 3),那么从总体上来说,这一速度就 可以通过所有部门增长百分之二十或百分之四十而暂时达到“速 度4”或“速度5”,或者通过降低百分之二十或百分之四十而暂 时降至“速度2”或“速度1”。每个部门都知道,只有在事后才 能对这种速度作出增或减的调整,而且还必须努力使那些只需付 出最低最小变化成本的活动项目——尤其是那些能够在适应人力 资源和其他资源暂时具有的富余或稀缺状况的过程中获益最多的 活动项目——去承担这些速度变化所产生的主要压力。毋庸置 疑,要有效地实施这样一项方案是极其困难的,或者说,我们今天所拥有的政府制度还远远没有达到践履此项重任所必需的那种政府制度的水平。

信息与教育

信息与教育也同样是一个我们在这里只能略加讨论的论题。不过,我在早期的论著中已经对这个论题作出了较为详尽的探讨,有兴趣的读者可以参阅[17]

信息与教育这两个问题当然是彼此重叠的。人们在主张用公共经费来提供这两项服务时所依凭的理据乃是颇为相似的,但是它们却与人们主张公共产品时所诉诸的理据无甚相似之处。尽管信息与教育能够出售给特定的人,但是那些既不占有信息也未受过教育的人却往往不知道得到信息和接受教育会对他们有什么益处;不过我们还是需要指出,如果这些人能够拥有信息并接受教育的话,那么这完全有可能对其他人产生助益。就个人在遵守法律并且参与政府治理的民主程序时所必须拥有的那种知识而言,以上所述的情形可以说是显见不争的。再者,如果人们据以获取某些种类的信息的渠道是畅通无阻的,那么市场过程的运行也将因此而变得更为有效,尽管市场过程本身就是传递信息的最为有效的工具之一。一如我们所知,那种能够帮助个人实现自己目的的有益知识,也会伴随着政府治理的过程而得到增长,甚或还可能为政府所独享,比如隐含在统计和土地登记等治理过程中的那种知识。再者,许多知识一经获取,从性质上讲也就不再是一种稀缺商品了,而且还能够在只花费大大低于初次成本之费用的情况下为广大的民众所获取或利用。但是,这却未必构成某些论者力主把传播信息的任务交由政府独揽的有效论据:我们肯定不会希望政府在发布或传播新闻方面占据某种支配性的地位;此外,某些国家把无线广播的垄断权赋予政府的做法,也很可能是人们在现代社会中做出的最具危害性的政治决策之一。

需要指出的是,尽管政府是否是传播任何特定种类的信息的最为有效的机构这个问题常常是极有疑问的,又尽管政府先占这个领域的现象隐含着阻止其他人更好地践履这项任务的危险,但是我们却很难据此主张这样一种观点,即政府根本就不应当涉足此一领域。实际上,这里的真正问题在于:政府应当以什么形式、又在多大程度上来提供这些服务。

从教育方面来看,人们赞同政府资助教育的主要理据是:第一,孩子们还不是有责任能力的公民,从而也就不能假定他们知道自己需要的是什么东西,而且孩子们也没有能够用以获取知识的财产;第二,家长们也并不总是有能力或者也并不总是愿意为孩子的教育投入足够的资本,亦即足够到使这种无形资本的回报能够相当于那些有形资本的回报。值得注意的是,这两种论辩只适用于孩子和未成年人。但是,这些论辩在得到了另一种论点的补充以后,也可以被用来含括成年人的情形,即教育可以使那些接受教育的人认识到他们原本并不知道自己所拥有的各种能力。就此而言,人们还常常会诉诸这样一个理据,即只有当个人在其人生的早期阶段便得到这方面的帮助,他们才有可能积极主动地去进一步发掘他们自己的潜能。

虽然人们有极为充分的理由支持政府资助教育的做法,至少是支持政府资助普通教育的做法,但是这却并不意味着这种教育也应当由政府来管理,更不意味着政府应当对这种教育享有垄断权。至少就普通教育(而非高级职业培训)而言,我们在上文论及的福里德曼(Milton Friedman)教授所提出的那项建议,[18]就似乎要比现行的教育制度优越得多。福里德曼教授在其建议中主张,给家长们发放教育用款凭证,从而使他们可以用这种凭证向他们为自己的孩子所选择的学校支付所需费用。尽管家长必须把他们的选择局限在一些符合某些最低标准的学校,而且这些用款凭证也只够支付某些学校所要求的教育费用,但是这项制度却要化当局管理学校那种制度优越得多,因为该项制度允许家长为他们所偏爱的某种特殊教育方式支付额外的费用。当学生们达致责任年龄以后,便会产生接受职业专门培训这样的问题;而在职业专门培训方面,理查德·科努尔先生则构想出了一种“学生联合助学基金有限公司”(United Student Aid Fund,Inc.)的教育制度;根据这种制度,学生可以通过向该公司贷款而接受专门培训,然后在培训结束以后再用挣得的较高工资偿还这笔贷款。显而易见,这种教育制度的构想,也为我们在考虑这个问题时开放出了一系列可供选用的而且还很可能是更为可取的可能性方案。[19]

其他关键问题

一般来讲,即使对政府的合法施政领域做某种粗略的考察,我们也必须对其间的其他几个重要问题进行探讨;然而困于篇幅,我们在这里只能扼要地论及这些问题。其中的一个问题就是政府或其他机构对某些产品或服务之质量的确证或鉴定的问题,而这个问题又会涉及到政府对某些特定活动的许可问题。尽管是否惟有政府才能得到人们的信任这一点并不是显见不争的,但是,如果政府在这方面的努力能够使普通人识别出产品是否符合一定的质量标准或者识别出那些提供服务的人是否具备一定技能水平的话,那么毫无疑问,消费者的选择就会大大增多,而且市场的运行状况也会得到改进。建筑规章、食品卫生法、特定行业批准规则、对出售某些危险物品(如武器、爆破器材、毒药、毒品等)所规定的限制条例、以及对剧院和体育场所等公共设施的生产工序及开放管理所规定的某些安全与卫生规章条例等,肯定会有助于人们作出明智的选择,有时候还可能是人们得以作出明智选择所不可或缺的条件。要使那些供人们消费的商品符合某些 最基本的卫生标准(比如说猪肉没有旋毛虫病毒或者牛奶没有结 核病菌等标准),或者要使某些用一个意味着自己具有某种特定 能力的职称来形容自己的人(比如说医生)真的具备那种能力, 最为有效的保障措施就是用一些一般性的规则来约束所有提供这 些产品或服务的人。至于用一种能够得到普遍理解的方式来描述 这些产品和服务是否充分的问题,或者说,至于这些产品和服务 必须得到确证或鉴定的要件是否是准许出售它们的一项充分条件 的问题,很可能只是一种权宜问题。实际上,对于维护法治和保障市场秩序有效运行来说,所需要的乃是这样一项条件,即每个 符合明文规定之标准的人都享有得到所需证明的合法权利,而这 就意味着当局决不能用控制许可证的方式来调整市场供给的问题。

另一个颇为棘手的问题乃是对没收或强制购买(compulsory purchase) 进行调整的问题;一般来讲,没收与强制购买乃是政 府为了履行它所承担的某些可欲的职能而必须拥有的一项权力。至少对于提供一个适当的通讯系统来说,这项权力似乎是不可或 缺的;此外,在“国家征用权”(eminent domain)的名义下,这 项权力也一直为政府所享有,甚至古往今来都是如此。[20]就此而 言,我们必须做到下述三点:第一,这种权力的使用必须被严格 地限定在那些能够由一般性法律规则予以界定的场合;第二,法 律必须对全值赔偿的问题作出明确的规定;第三,行政当局所作 的决策还必须受制于独立法院的审查。只要这种权力的行使符合 上述三项要求,那么这种权力的行使就不会严重干扰市场过程的 运行,也不会严重地干扰法治诸原则。然而,下述两种情形却是 不容否认的:第一,在这个题域中,自由秩序诸基本原则与政府 政策看似无可争辩的必然性之间明确存在着冲突;第二,就妥适 解决此一题域中所产生的某些问题而言,我们至今还缺乏适当的 理论原则予以支援。

实际上,社会生活中很可能还存在着诸多这样的领域,其间,政府尚未向个人提供必要的保护——而如果个人想用最为有效的方式和最有助益于社会的方式追求自己的目的,那么他们就必须得到这样的保护。在这些领域中,最重要的领域之一似乎是保护隐私与隐密(protection of privacy and secrecy)的领域;当然,这个问题之所以在今天才凸显出来,实是因为现代人口密度剧增所致。但是显见不争的是,政府至今也未能对这个问题提供适当的调整规则;即使有一些这样的规则,政府也未能有效地实施它们。[21]对其间的一些领域进行界定或界分,从而使个人免受其邻人甚或整个公众的代表(比如新闻界)的盘问或骚扰,在我看来,实是实现充分自由的一个要件。

最后,我们必须再一次提请读者注意,为了在有限的篇幅中比较好地讨论这些问题,我们不得不从一个统一的中央政府的角度来展开讨论。然而,我们从我们所确定的一般认识过程中得出的一个最为重要的结论却认为,把中央政府所承担的许多这样的职能转交给地方性政府去承担是很值得的。的确,我们还必须强调指出,我们应当把最高权力机构的任务严格限定在一个从本质上说极为有限的领域:向所有的个人、组织和政府分支机构实施法律并维续秩序,而把实施所有肯定性服务的责任都交给较小的政府机构去承担。只要那些地方当局在向其居民提供服务的过程中必须根据它们不能改变的法律彼此竞争,那么政府所承担的大多数服务性职能就不仅有可能得到更为有效的践履,而且也极可能得到更为有效的控制。然而需要指出的是,为了使中央政府能够担当起抵御外敌的任务,人们一直都在努力使它变得强大有力;这无疑是必要的,但也是颇为不幸的,因为正是这种必要性酿成了这样一种局面,其间,制定一般性规则的任务与提供特定服务的任务都落入了同一个机构之手,而且还致使这两项任务之间的界限变得越发模糊不清了。

注释

1. Mancur Olson Jr,The Logic of Collective Action(Harvard Univerity Press,1965).186

2. 关于 Robert Nozick晚近在 Anarchy, State, and utopia(New York, l974)一书中对"最小国家"所做的重要讨论的问题,请参见本卷的序言。

3. 见 Mancur Olson Jr,上引书,并请参见 R.H.Coase对这个论题所做 的一系列重要研究。

4. Milton Friedman,Capitalism and Freedom(Chicago,1962).

5. 同上书。

6. 然而,在今天的日本,博物馆等场所在很大程度上仍是由私营企 业经营的。

7. 参见 Martin Anderson,The Federal Bulldozer(Cambridge,Mass, 1964); Jane Jacobs,The Economy of Cities(New Yrk,1969);Edward C. Banfield, The Unheavenly City,(Boston,1970)和 Unheavenly City Revisited(Boston,1974).

8. Richard C. Cornuelle,Reclaiming the American Dream.(New York, 1965);Cornuelle得出结论认为(p.40):如果独立部门得到了充分的动员,那么我相信它能够:1)使每 个愿意并有能力工作的人进行工作;(2)消除贫困;(3)发现并解决 农业问题;(4) 为每个人提供良好的医疗服务(5)制止青少年犯罪; (6)振兴我们的乡镇与城市,并把流浪者的贫民窟改造改成富于人情 味的社区;()为每个人提供合理的退休金;(8)废止无数的行政规 章,并代之以更为有效的行为规则,由每个行业和灵敏的新闻媒介来 负责实施(9)处理国家的全部研究工作;(10)把我们的外交政策变 成一场为人类福祉和人格尊严而进行的全球性圣战;(11)扩大持股范 围;(12)制止空气污染和水质污染;(l)使每个人都得到他所需要 的教育并从中受益;(l)为每个人提供他所期望得到的文化渠道和教 育渠道;门5)根除种族隔离。独立部门完全有力量去做这些棘手的事 情。但是,奇怪的是,在独立部门的力量得到增强以后,我们并没有 让它去做越来越多的事情,反而是让政府去承担越来越多的共同事务。
我之所以要征引这项著名的主张,实是为了吸引尽可能多的读者去参阅这部不应当被忽视的著作。

9. J. K. Galbraith,The Affluent Society,(Boston,1969).

10. Adolf Wagner,Finanzwissenschaft(1873; 3rd edn.Leipzig 1883),Part 1,p.67,并参见 H.Timm,"Das Gesetz der wachsenden Staatsaufgaben",Finanzarchiv以及 H.Timm and R.Hallerr(eds),Beitr?ge zur Theorie der ?ffentlichen Ausgaben. Schriften des Vereins für Sozialpolitik,N.F.47,1967.就政府的强制性活动而言,人们业已确当地指出,我们没有什么可以感到高兴的,因为我们从政府那里得到的要比我们付出的少,但是,就政府所提供的服务而言,情形却极可能相反。当然,政府开支的规模,无论如何都不是衡量政府实际上提供的服务所具有的价值的标准。从整个国民收入的统计中按照成本来评价政府服务的那种必要性,极可能给人们造成一个全然错误的印象,致使人们无法认识到政府要求人们提供的税款的实际规模。

11. J. K. Galbraith,上引书,并请参见Anthony Downs,"Why Government Budget is too small in a Democracy",World Politics,Vol.12,1966.

12. 见 Arthur Seldon,Taxation and Welfare.I. E. A. Research Monograph No.14(London,1967),特别是第18页上的表格。

13. 在所有发达的欧洲国家,即便是在所谓的"自由放任"(laissez faire)的高潮阶段,仍存在着为穷困人提供生计的保障措施。关于这个事实,请参见本书第二卷第l90页注释8。

14. 见拙著The Constitution of Liberty (London,1960),chapter 19。

15. 参见 R.H Coase,"The British Post Office and the Messenger Companies",Journal of Law and Economics,Vol.IV, 1961,另可参见英国邮政工人联 盟秘书长于 1976年5月 24日在 Bournemouth发表的声明,而 The Times于次日作了报道。他在该项声明中指出,"两种政治势力交织在一起 的政府,把一个曾经伟大的公共服务部门降低到了杂耍把戏的水平"。

16. 见拙著 Denationalization of Money(Institute of Economic Affairs,2nd edn,London,1978)。

17. 见拙著The Constitution of Liberty (London,1960)第二十四章。

18. 参见上文注释[4]。

19. 参见上文注释[8]R. C. Cornuelle的著作。

20. 参见 F.A.Mann,"Outlines of a History of Expropiation",Law Quarterly,75,1958。

21. 参见 Alan F,Westin,Privacy and Freedom(Nbw York,1968)。我在拙著 The Constitution of Liberty(p.300)中就全国统一的医疗卫生服务会给个 人自由造成的影响所感到的忧虑,已经由D.Gould撰写的一篇文章证实了, 这太令人沮丧了;请参见D.Gould,"To Hell with Medical Secrecy",载于New Statesman 3 March 1967。他在该文中指出:从理想的角度看,我们的医疗卡应当送到卫生部去,比如说每年 一次并且把医疗卡上的所有信息都输入电脑。此外,这些医疗卡...... 应当列出我们的工作(包括过去的工作和现在的工作)、我们的旅行情 况、我们的亲属、我们是否吸烟喝酒、吸什么烟喝什么酒、我们吃什 么不吃什么、挣多少钱、做何种锻炼、体重多少、身高多少、甚至还 要包括定期心理测验的结果,以及许多其他隐私的细节......准确的记录(由电脑分析)......甚至可以显示出哪些人不应当获 准开车,或哪些人不应当获准进入内阁!哎!这哪里还谈得上神圣的 个人自由呢?自由嘛,见鬼去吧!我们要么作为一个集体生存下去, 要么全部完蛋;如今的医生乃是国家的仆从,就像是病人的仆从一般。 消灭一切谎言,并让我们承认所有的秘密都是坏的秘密。

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第23章 我不愿意承认是牺牲品 - 来自《一百个人的十年》

1967年32岁 男 T市某电车公司工人   我是头一批起来造反的——“电车红旗”手下重兵三千——闻名全国的六0九大武斗— —江青一闹,大联筹趴蛋了——凭白无故被判无期徒刑——咱是用自己两条腿走出监狱的— —你把毛主席叫来,他也说不清。   我给你写信,是拿块砖砍你一下,看你敢不敢写我。   十年来写“文革”的作品不少,不知为嘛,总透着“假”气,不叫人信服。造反派一出 现,就一帮打手,五大三粗,惨无人道,勾上脸谱啦,使我们这些屈死鬼啼笑皆非,嗤之以 鼻,我们好像验收过的猪肉,屁股上盖个戳,撂在案板上,谁想吃哪块就切一块。  ……去看看 

10-4 “九·一三”事件之谜 - 来自《十大元帅之谜》

在生死存亡之际,他们感到恐惧?抑或被仇恨啃啮着?他们有过什么样的求生挣扎与濒死举措?假如他们侥幸逃脱上天的惩罚,那么世界会因此增添几多阴谋,几多悲惨?但是,“绝妙”的死亡使得这一切荡然无存……   1971年9月13日,凌晨2时许,林彪叛逃所乘的中国民航256号三叉戟飞机在蒙古人民共和国的温都尔汗草原坠毁,林彪落得个折戟沉沙,遣臭万年的下场。   外电称这是“中国政治之谜”,围绕这一重大事件,制造了诸多耸人听闻的传闻。   当时,中蒙关系正在改善,双方重新互派大使,中国新出任蒙古大使许文益到任刚刚20天,便碰上了这个震惊中外的……去看看 

第五章 需求定律(上) - 来自《经济解释(卷一)》

需求定律(The Law of Demand)是说任何物品的价格下降,其需求量必定上升。古往今来,何时何地,不能有例外。这也是说,以竖线为价及竖线之下的横线为量,其中的需求曲线一定是向右下倾斜的。好些书本说是有例外的。这些作者不懂科学的方法。理由很简单,以理论解释现象或行为,理论必定要有可以被现象或行为推翻的可能性。这一点,我在第一章说清楚了。如果有例外的话,任何被推翻了的理论含意,我们就说是例外,那么验证又从何说起?需求定律是经济学的灵魂,其重要性是不能夸大的。任何经济学论着,有道之士可单看作者对这定律的操纵就知道作者的……去看看 

12 走出阴影 - 来自《希望的理由》

我是从贡贝的森林里,走出德里克去世给我留下的阴影的。  进了森林,我那受到打击和创伤的心灵才逐渐得到一些安慰。在森林里跟踪、观察黑猩猩,跟他们在一起,使我内心有了寄托。这样我才没有失去希望。在森林里,死亡并没有被落叶所掩盖——偶尔也有。它随时随地都在你身边发生,因为它是无穷尽的生命大循环的一部分。黑猩猩也有生老病死。但总有年轻一代来为某个物种传宗接代。这些事情使我对前途又产生了信心,随之而来的是内心的平静。渐渐地,我的失落感中的痛苦成分得以清除,对命运不公的无益抱怨也逐渐平息。  有一天是我记……去看看 

第17章 白宫新班底 - 来自《身残志坚罗斯福》

政策策略是生命,好事多磨费精神;   选拔干部尤重要,白宫班子重调整。   罗斯福连任第三届总统后,即对白宫班子重新进行了调整。原副总统加纳和民主党主席、邮电总局局长吉姆·法利,因反对总统的“激进政策”而离开了。原农业部长亨利·华莱士担任副总统,国务卿一职继续由科德尔·赫尔担任,小亨利· 摩根索继续担任财政部长,弗朗西丝·帕金斯女士继续担任劳工部长。陆军部长和海军部长两个重要职位则分别由对法西斯德国待强硬态度的共和党入史汀生和诺克斯担任。因此,从某种程度上来说,罗斯福的战时内阁带有联合政府的性质。 ……去看看