第六十四篇 参议院之权力

 《联邦党人文集》

原载1788年3月7日,星期五,《纽约邮报》

第六十四篇

(杰伊)

致纽约州人民:

某些具体的人的敌人,以及某些具体措施的反对派,往往都不把自己的责难只限于该当受到责备的地方;这种看法虽然并不新鲜,却是很有道理的。有些人全盘否定拟议中的宪法,甚至对于其中最无可非议的条款也以严峻的态度对待;对这些人如果不以上述看法衡量,那就难以说明他们这种行为的动机何在。

第二节授权总统,“根据参议院之意见并取得其同意,有权缔结条约,惟需有该院出席议员三分之二之赞同。”

缔约权是很重要的权力,尤其是涉及到宣战、媾和,以及贸易;此项权力之委托;只有采取一定手续并考虑到预防性规定,才能绝对保证此项权力得以由最为符合条件的人,以最为符合公益的方式加以执行。制宪会议看来已注意到上述两点;会议已经规定总统应由人民专门为此目的而指定的精选的选举人机构选出;会议还已指定由各州议会任命参议员。在类此的情况下,此种方式在极大的程度上具有由人民以集体身分进行选举的好处;而以党派热情为基础的活动,则常利用警惕性低或利益心重者的因循苟安、愚昧无知、个人愿望与忧患,通过选举人一小部分的投票去决定公职人选。

由于选举总统的精选机构以及任命参议员的各州议会,一般将由最为开明可敬的公民组成,因此可以有理由设想,他们只会物色并选出德才最为出众、人民可予信赖的人。宪法对于达到这一目的给予了特别的关注。宪法规定:第一个机构的组成人员不得小于三十五岁,第二个机构的组成人员不得小于三十岁,这样选举人就可以限制在人民有时间加以判断的人,而不致于为那种表面上的才气横溢和口头上的爱国心切所欺骗,这种外表犹如瞬息即逝的流星,不仅使人眼花缭乱,还有时使人迷失方向。如果明主之下必有贤臣的说法是确有根据的,那么,由于精选的选举人机构比君主更能掌握广泛和准确地了解人及其品格的方法,该机构在确定人选上必然至少与明主同样审慎和善于鉴别。由此自然可以推论,这样选出的总统以及参议员,必然属于那种在各州间关系上和与外国关系上都最能了解民族利益的人,他们亦最能促进民族利益,而其直声则招人信赖,也足兹信赖。缔约权委托是辈自可放心。

经营企业绝对需要秩序,对此虽然大家都知道而且承认,但在处理国家事务中有秩序的高度重要性则尚未为群众所充分体会。希望把缔约权委托给一个其成员经常迅速多变的民主议会的人们,似乎忘记这样的机构必然难以实现如此伟大的目标;这些目标需要根据不同情况、相互联系地不断加以研究,而其处置尚需才能出众的人,根据准确了解的情况,并常需有充分的时间方能予以协调和运用。因此,制宪会议曾明智地规定,缔约权不仅应委托给能干诚实的人,而且这些人任职应有充分时间去全面了解国家的利害,并建立处理这种利害关系的相应制度。规定的任期将使他们有机会极大地扩大政治见闻,并集累经验更好地为国效劳。制宪会议同样慎重地规定经常改选参议员的方法,以防不时地把这些重大事务全然交托给新人的情况;使原参议员中相当一部分留任,将可保持稳定和秩序,以及官方见解的始终一贯。

有少数人不承认贸易和航运事务应由一种慎重制订并坚持执行的制度予以协调;而且我们订立的条约和制定的法律都应符合并促进这一制度。认真维持这种协调一致是关系重大的;而肯定这一立场的人都会看到并且同意由参议院对于条约和法律给以必要的认可恰好提供了这种协调一致。

不论谈判什么性质的条约,很少不需要在某一阶段保持完全的秘密和进行急速的处理。在有些情况下,如能使掌握情报的人不必顾虑会被暴露,往往由此可以取得极其有用的情报。不论提供情报是由于有利可图还是出于友善动机,这种顾虑总会存在;无疑,其中许多人只肯信赖总统为之保密,却不肯信赖参议院,更不肯信任人数庞大的众议院。所以,制宪会议对于缔约权的安排是很得当的,一方面总统在缔结条约时必须听取参议院的意见并取得参议院的同意,另一方面总统却能根据需要审慎处理其情报来源问题。

留心体察的人都能看到人间事务自有其趋势潮流;而不论其行时的久暂,势头的强弱,方向的不同,绝难有两次潮流在形式和程度上完全一样。主持国家事务者必须辨识趋势潮流并善于加以利用;而老于此道者都知道,在常常出现的一些场合之下,屈屈数日,乃至几个小时,往往都是难能可贵的。某一战役的失败,某国君主的去世,某个大臣的去职,或其他足以变更事务当前态势的情况,都可能使最有利于我的趋势潮流转而与我们愿望完全背道而驰。在内阁中,如同在战场上一样,战机一瞬即逝,必须及时把握,而指挥者应有自由运用的职能。由于保密不严紧和处事不及时,我们过去多次严重受挫;因此,宪法对此应该注意防止,否则就会成为其无法辩解的缺陷。通常在谈判中最需要严格保密和及时处理的事务,往往从全国观点看是并不重要的但却是有助于促进谈判目标的准备性或辅助性措施。总统对此类措施的保密和及时处置应无困难;而如情况要求征求参议院的意见和同意,亦可随时召集之。由此可见,根据宪法的规定,我们关于缔结条约的谈判,一方面将可获得才识卓见、忠于其事和认真探讨的裨益,另方面又可作到严格保密和及时处置。

但是,对于此种安排,亦如大多数其他安排,还不免发生故意制造和一再坚持的歧见。有些人的不满,并不在于此种安排本身的错误或缺点,而是因为,既然条约一经缔结就具有法律的效力,条约只应由被委以立法权力的人员予以缔结。这些代表先生们似乎没有考虑到,法庭的判决以及州长依宪法规定所作的裁决,与立法部门通过的法律,对于一切有关个人具有同样的效力和约束。一切根据宪法的权力行为,不论出自行政或司法部门,如同出自立法部门一样,具有同等的法律效力和执行义务;所以,无论缔结条约之权何以名之,也无论条约一经缔结之后具有何种约束力,人民肯定最宜将此项权力委诸立法部门、行政部门和司法部门以外的机构。人民将立法权给予立法部门,绝不能因此就推而论定,人民也应将采取一切其他对公民有约束或影响之主权行为的权力,同样给予立法部门。

另外一些人,虽然对于宪法中拟议的缔结条约方式是满意的,却反对使条约成为国家的最高法律。他们积极主张,并且诡称相信,条约与众议院法案类似应可任意废除。此种想法似乎对我国是新颖独特的,但是,新的真理固常出现,新的谬误亦然。这些代表先生们最好设想一下,条约无非是交易的别称;而我们绝对找不到一个国家会肯同我们达成交易,如果交易对他方具有绝对的约束力,而对我方则只在我方认为适当时才能约束。立法者无疑可以修订或废除法律;而缔结条约者亦可变更或取消条约,这一点固然无可争议;然而,我们最好不要忘记,条约不是由一方而是由双方缔结的;所以,正如开始缔结时双方同意是不可或缺的,此后变更或取消亦须双方同意。因此,宪法草案绝未丝毫延伸应对条约所负之义务。按照宪法规定缔结的任何条约,与将来任何时候在任何形式之政府下缔结的条约具有完全相同的约束力,也完全一样超乎立法行为之有效适用范围之外。

共和国家维护本国权益的愿望无论如何有益,然如趋于过分,则对国家而言,亦如胆经过盛之于身体,均会对于周围事务造成虚形假象,以致蒙蔽视听。由于这种原因又或引起某些人的忧惧疑虑,以为总统及参议院可能在并不平等考虑各州利益的情况下缔结条约。或有别人更怀疑是否三分之二的多数竟会压迫三分之一的少数,因而质问此多数议员能否对其行为负有充分的责任,如其行为腐化能否予以惩处,如其所缔结条约不利时如何予以废止等项问题。

由于各州在参议院中均有平等的代表权,而其代表又都是最有能力、最乐于促进其选民权益的人,因此,只要各州慎于选贤任能,并坚持其准时出席,则各州在参议院中亦必具有同等的影响。随着合众国逐步取得国家的形式和民族的性格,则其整体利益亦必日益成为大家关注之所在;实在只有软弱无能的政府,才会忘记整体利益的促进端赖其各个部分的权益能否增长。总统及参议院均无权缔结任何条约,如果其家族及财产竟不受社会其余部分所受的同样约束和影响;既然总统及参议院并无与国家利益有别的切身利益,则忽视国家利益对之亦必无利可图。

至于腐化问题,其实难以想象。如果有人以为总统及参议院中三分之二的多数竟至可能行为腐化,当系其命徒多蹇,遂至恨世而疾俗,或则生性多疑,乃以小人之心而度君子。此种想法粗俗可鄙,令人难以想象。竟而不幸有之,则由此强加于我们的条约,亦如一切其他欺诈性契约,必将由国际间法律所否定而无效。

至于总统及参议院的责任感,难以设想如何再予加强。举凡可以影响人类思想的一切理由,诸如荣誉、誓言、声望、良心、爱国心以及家庭情感,均足以保证其忠予其事。总之,宪法既足以保证总统及参议院必然才智过人且又忠诚可靠,我们亦应相信彼等必能缔结客观条件许可下最有利之条约;而关于弹劾的条款,在慑于惩罚和羞辱的常情范围内,已足保证产生良好行为的动机。

普布利乌斯

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