第四章 新时期乡村政治的发展(上)

 《岳村政治》

新时期,乡政村治体制成为了乡村社会最为基本的社会组织方式。这种以村民自治为核心内容的乡村治理体制,是国家在市场经济背景下对村民个人权利承认和保护的制度性承诺,它改变了建国以来乡村组织经济化的进程,标志着乡村组织政治化的展开,将为中国社会民主化建设奠定坚实的社会基础和积累宝贵的技术经验。

一、新时期的乡村改革

1978年12月,中国共产党召开了具有历史意义的十一届三中全会。这是一次政治和思想上拨乱反正的大会,它结束了文化大革命以阶级斗争为纲的政治动员方式,“把全党工作的着重点和全国人民的注意力转移到社会主义现代化建设上来”1。自此之后,中国社会进入到了称之为改革开放的新时期。

新时期中国乡村社会的改革,最直接的目标和最重要的成果 就是对人民公社体制的否定,“这就是实行生产责任制,特别是联产承包制,实行政社分设”2。

著名经济学家林毅夫认为,人民公社制度失败的原因是由于产权残缺必然导致存在劳动监督成本过高和劳动激励过低的问题3。这主要表现在,一方面,人民公社产权制度安排,对具体的人民公社单个社员来说,都不拥有相对于其他成员的对生产资料排他性使用权、收益权和处置权。在这种背景下,公有财产的收益和损失对每个社员来说都有很强的外部性,这种外部性随着集体成员的增加而加强,势必导致劳动监督成本过高;另一方面,以追求社区内平等为基本目标的人民公社产权制度,并不提供劳动激励规则,在有限监督的情况下,个别农民增加劳动供给的结果,只能得到分配的平均产品,甚至劳动的边际成果也得平均分配。

我们对集体化时期中国乡村政治结构的考察,则进一步证明了,使这种残缺的产权制度得以维持的政治结构是“集权式乡村劳动员体制”。正是这种以行政强制为特征、以政治运动方式推动经济发展的乡村政治结构,曾使集体经济组织垄断了乡村社会主要的经济资源,在迫使农民依附的同时,加重了对农民的剥夺。但任何以政治强制为手段来推动经济发展的努力总是具有一定限度的政治性刺激不能为乡村社会发展提供持续的动力。特别是随着经济贫困化以及由此而积累的社会矛盾越来越多,社会群体特别是劳动者的政治热情也在不断丧失,对这种剥夺性的产权制度和强制性的社会动员体制的反抗也就越来越强烈,要求变革人民公社体制的呼声也就越来越高。

因此,在1978年春天,安徽省一些贫困地区的农民迫于生存压力,自发地冲破了公社体制下的“一大二公”土地经营模式,实行包产到户等承包制。但对这一土地经营制度的改革,有关方面认为,包干到户“基本上与分田单干没有多少差别,所以是一种倒退。”对那些“搞了包干到户的地方要积极将农民组织起来。”然而,这一改革就像一股春风迅速地席卷神州大地,得到了正在为寻求改善其生存环境进行了顽强努力的广大农民的积极响应。面对农民的改革要求及这一改革所产生的实际成效,在以邓小平为代表的主张改革领导人的坚持下,中央的政策进行了某些重大的修改。到1979年9月,中共十一届四中全会正式通过《中共中央关于加快农业发展若干问题的决议》时,认可了在某些副业生产和特殊需要和边远山区、交通不便的单家独户进行包干到户的合法性。1980年9月,中共中央批转了省、市、区第一书记座谈会纪要《关于进一步完善农业生产责任制几个问题》,提出“在那些边远山区和长期‘吃粮靠返销,生产靠贷款、生活靠救济’的生产队,群众对集体经济丧失信心,因而要求包产到户的,应当支持群众的要求,可以包产到户,也可以包干到户,并在一个较长时间内保持稳定。”1981年3月,中共中央办公厅转发了杜润生《关于农村经济政策问题的一些意见》,进一步提出,“困难地区实行包产到户,稳定几年,大有好处”。因而,到1981年底,全国农村已有90%以上的生产队建立了不同形式的农业生产责任制。这一历史过程表明,新时期中国乡村社会的经济改革,并非完全是国家的制度安排结果。最初是由贫困农民作为一种反体制形式提出来的,国家在农民为追求自身利益的压力下,最终顺应了农民的要求而作出的制度性让步。可以说,新时期的乡村经济改革是那些长期受到压抑的“农业制度变迁的内驱力”的必然结果4。

这一制度变迁过程,体现着十分复杂的利益分配关系和权力博弈状况。就利益分配关系而言,有中央政府与地方政府、各级政府与集体经济组织、各级政府及集体经济组织与农民之间的利益冲突和整合;而与这种利益关系相一致的,也就有国家权力与地方政府的权力、各级政府的权力与集体经济组织的权力、各级政府和集体经济组织的权力与农民的权利之间的复杂博弈过程。正是这种利益分配关系和权力博弈状况的复杂性,决定了作为最能体现中央与地方关系的县一级党政,在面对农民和中央的双重压力下,做出不同的反应。也就决定了各地在这一历史性的制度变迁过程中有着不同的历史表现。具体到五县,大体可以分为两类情况。

第一类,地方党政基本上按照国家的制度安排推广各项经济改革。像衡山、湘潭和酸陵,这些县根据国家的政策方针,按照广大农民的意愿,有步骤地推进了家庭联产承包责任制。比如衡山县,1980年县委宣布少数生产队开始实行大田作业以组联产承包、副业由劳力承包的农业生产责任制,1981年县委正式宣布允许大田试行以户联产承包,年底全县94%的生产队实行了家庭联产承包责任制。到1983年衡山3241个生产队全部实行了家庭联产承包责任制5。而湘潭县在1979年就有农民开始自觉突破人民公社过于集中的经营管理体制,1980年春,湘潭县委在将994个规模过大的生产大队划小的同时,宣布可以在少数村进行水田分组承包等责任制的试点,这样有1/3的生产队分组作业、联产计酬,10个生产队包产到户。尽管当时有的干部担心包产到户偏离社会主义道路,按省委和地委的指示,湘潭县委也提出了要严格控制包产到户,但并没有真正采取措施,致使包产到户的生产队越来越多。1981年9月,湘潭县委经过调查,发现包产到户的生产队早稻普遍增产,于是思想进一步解放,宣布将实行多种农业生产责任制形式交给农民自己选择,到1982年2月,全县99.6%生产队实行了家庭联产承包责任制,同时,把水库、鱼塘、山林等承包到户,把自留山、风景林长期固定给农户经营,当年全县粮食增产了1.2亿公斤,增长23%,创造了历史奇迹6。与衡山和湘潭相比,经济相对落后的革命老区醴陵县则表现出了农民自主的创造性。在1978年冬醴陵就有少数生产队自发地将山林和土地承包到组和户,而引起湖南省各界的广泛关注。1980年,该县的洪源公社10个生产队把占本队耕地一半以上的旱地包产到户而显著增产,第二年该公社有28个生产队将土地全部包产到户,到1982年春,全县96.8%的生产队实行以家庭经营为主的联产承包责任制,其中,95.5%的队包干到户,1.6%的队包产到户,并有94%的队签订承包合同。当年底至第二年春,全县所有的生产队全部实行了联产承包经营责任制,并进一步扩大承包领域,补订承包合。集体所有的林场、茶园、果园、养鱼水面和碾米、加工等副业生产,分别联产承包到场、到组或到专人7。

第二类,地方党政消极对待国家的制度安排,农民却以国家权威为依托,自发地进行经营制度的改革。在1980年,长沙县委认为该县不属于边远山区和贫困地区,不准许大田包产到户。但1981年春,全县仍自发地出现了101个生产队将耕地按劳动务或人口分包到户,实行包工、包产、包成本、超奖欠罚的责任制,随之部分区社对此进行了“纠正”,但农民不依,而发生了较为严重的冲突。5月初,长沙县委考察一些分户经营的生产队,发现在较短时间内较快地改变了生产面貌,开始改变态度,5月22—26日,长沙县委召开县、区、社负责干部会议,提出“因队制宜,分类指导,多种形式,群众选定”作为完善农业生产责任制的指导思想,主和继续推行专业承包到组,联产计酬;积极提倡统一经营;联产到劳动;允许边远山区穷队包产到户。早稻收获后,联产到劳和包产到户的队都增产了20—30%。因此,在8月底,召开了县、区、社三级干部会,布置全面推行联产承包责任制。到1981年,全县5286个生产队,有3540个队包产到劳或包干到户,占队数的66.8%。1982年,全县5634个生产队,实行包产和包干的4911个,占总队数的87。17%。1983年,全县5724个生产队,全部实行了家庭联产承包责任制。其中有4389个队将耕地按人口或人、劳比例包到户8。湘乡县党政在推进农村经济改革时反复更大。早在1979年2月,该县农村办公室就将外地《赴四川省广汉县学习参观生产队实行“以产定工”责任制的汇报》转印发至全县。少数生产队开始暗地搞联产计酬的责任制。4月,县委按照中共中央批转的国家农委党组《关于农村工作座谈会纪要》精神,在全县推广“分组作业,小段包工,按定额计酬的办法”,全县大多数生产队划分了作业组。但不久,湖南省委指示,湖南不同于四川和安徽,生产队规模不大,农业经济比较巩固,没有必要划分作业组。于是,县委就层层召开会议予以“纠正”。但这种纠正受到了农民们的抵制。这一年,全县仍有40%的生产队建立了各种形式的责任制。其中联产计酬到组的有的5个队,占生产队总数的9.5%。湘乡县委在推进作业组时受到了上级的批评后,对于农村经济改革的措施多有抵触。到1981年上半年,湘乡县委还以湘乡不是困难地区为由,坚决不准搞责任制,即使人均纯收入只有40元的队,也不包产到户。但是,各生产队还是暗地里实行联产计酬责任制。对此,县委组织各部委前往各生产队“纠偏”,发生多起与群众及基层干部的冲突。因此,该县连开了四次区社书记会议,以所谓“稳定”为名,对农民变革责任制的要求进行“前堵后塞”,致使1981年湘乡粮食总产减少。最后在上级党政的干预下,不得不在1981年9月中旬召开党员、生产队长会议,传达贯彻中央、省、地各级党委的有关指示,在总结教训时终于承认,“在变革农业生产责任制上,由于我们当时没有从‘左’的思想束缚下解放出来,不是按农民的要求办,而是忧心仲仲,顾虑重重。”至此,家庭联产承包责任制才以合法的形式在全县迅速建立起来。至1982年2月,全县8288个生产队有8233个实行了包产到户和包干到户,占99.3%9。

这些情况说明,家庭联产承包责任制作为农民在利益驱动下创造的土地经营形式,尽管得到了党和国家领导的认可,并采取了正确的措施予以引导,但在各地贯彻执行时,还是遇到了一些地方党政的抵制。但由于此政策符合广大农民的利益,农民们在国家权威的关照下,对地方政权的权威进行了冲击。无论地方党政采取何种形式的“纠偏”,农民照样能够将家庭联产承包责任制坚持下来。

当然,这并不是说,作为家庭联产承包责任制的创造者的“农民”,完全具有相同的制度创新要求。事实上,“农民”之间也存在着较之利益关系更为复杂的分化和对立。岳村1981年实行“包产单干”时村民的心态可以反映这一点。如果进一步深人地调查、我们会发现:坚决主张分田单干的主要是那些家里有劳力而在社队生活并没有地位的人;持无所谓态度的人是那些在集体劳动不沾人家的光,也不吃亏的家庭;内心上反对,但表面上还是支持的是那些需要依靠生产队照顾的农户;坚决反对者主要是些大队干部或当时在社队生活中比较有地位者。可见,在利益主导的前提下,面子、政治理想以及生活习惯等因素都影响着人们的选择。然而,当国家的政策导向有利于大多数农民的利益时,尽管基层政权组织有不同的意见,农民们还是选择了家庭联产承包责任制。这也许正是这一制度最终能成为中国现代乡村社会基础的原因所在。

事实上,家庭联产承包责任制在本质上只是一种土地经营方式。它是在承认农村土地集体所有的基础上,将土地的经营权和收益权以承包的方式赋予农民;农民家庭作为独立的生产经营单位,在国家计划与政策允许的范围内,有权按照自己特长和优势独立自主安排生产经营活动;生产收益除完成年初确定上交给国家和集体的任务外,都归自己所有。这一制度作为一种人与物的对应关系以及土地、劳动力、资本和技术等要素功能释放的刺激体制,它能有效地克服外部性,使农民获得劳动的边际报酬率的全部份额,增加努力供给程度还节约了监督费用10,因此,这种“生产责任制的建立,不但克服了集体经济中长期存在的“吃大锅饭’的弊端,而且通过劳动组织、计酬方法等环节,带动了生产关系的部分调整,纠正了长期存在的管理过分集中、经营方式过于单一的缺点,使之更加适合于我国农村的经济状况”11。也就必然促进了生产力的提高,使农村经济有了前所未有的发展,农民生活有了极大的改善。

家庭联产承包责任制从一开始就不仅仅是乡村经济领域的重要变革,它对乡村政治和社会领域的冲击也是巨大的。“承认农民个人作用,表现农民创造精神的包产到户是人民公社制度的直接对立物。正是通过包产到户,入杜农民的财产权和人身地位才开始得到保障。包产到户的兴起,同时也就标志着人民公社制度的终结”12。随着借助于指令性计划经营农业生产的经济功能丧失,政社合一的人民公社也就失去了权威的基础,变得“无法容纳新兴的社会力量,无法协调和统帅社会”13,原来那种准军事化管理体制也自行解体,乡村社会出现了管理上的真空。“农村一部分社队基层组织涣散,甚至陷于瘫痪、半瘫痪状态,致使许多事情无人负责,不良现象在滋长蔓延”14。面对着乡村社会这种经济上发展和政治上失控的状况,国家需要确立适应新经济状况的乡村社会治理制度,因此,以国家行政权力和乡村自治权力相分离为基础的“乡政村治”体制也就随之产生15。

“乡政村治”体制的建立是一个渐进的过程。1982年11月5日,万里副总理在中央农村工作会议上所作的《进一步发展已经开创的农业新局面》的报告中要求:在公社体制的改革上,应取慎重态度,不要采取自上而下层层改变,限期完成的办法。对生产大队和生产队,在没有适当的新的组织形式来代替它之前,不要轻易变动,以免出现混乱。在公社体制的改革上,决不能搞一刀切,一阵风,要成熟一个改一个。1982年12月4日第五届全国人民代表大会通过的《中华人民共和国宪法》确定了废除人民公社体制后的乡村组织形式。它规定,乡、民族乡和镇是我国最基层的行政区城,镇行政区域内的行政工作由乡镇人民政府负责,乡镇人民政府实行乡长、镇长负责制。乡镇长由乡镇人民代表大会选举产生16,“城市和农村居民居住地区设立的居民委员会或村民委员会是基层群众性自治组织,居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举”17。中共中央在1983年1月发布的中央一号文件《当前农村经济政策的若干问题》特别强调:“在政社分设后,基层政权组织,依照宪法建立”18。到1983年10月,中共中央、国务院联合发出了《关于实行政社分开建立乡政府的通知》,要求各级党政实行宪法的规定,建立乡政府,实行政社分开。同时按乡建立乡党委,并根据生产的需要和群众的意愿逐步建立经济组织。乡人民政府建立后,要依法行使职权,领导本乡的经济、文化和各项社会建设,做好公安、民政、司法、文教卫生、计划生育等工作。乡的规模一般以原有公社管辖范围为基础,如原有公社范围过大的也可以适当划小。在建乡中,要重视集镇的建设,对具有一定条件的集镇,可以成立镇政府,以促进农村经济、文化事业的发展。同时要求,乡以下实行村民自治,设立基层群众性自治组织的村民委员会;村民委员会要积极办理本村的公共事务和公益事业,协助乡人民政府搞好本村的行政工作和生产建设工作。村民委员会主任、副主任和委员要由村民选举产生。各地在建乡中可根据当地情况制订村民委员会工作简则,在总结经验的基础上,再制订全国统一的村民委员会组织条例。

自此以后,全国各地普遍开始了恢复建立乡政权的工作。到1985年春,全国农村人民公社政社分开建立乡政府的工作全部结束。建乡前全国共有65000多个人民公社、镇。政社分开后,全国共建立了92000多个乡、镇人民政府,比公社化前的1957年95800个乡少了3800个,各地在建立乡镇的同时,还建立了82万多个村民委员会19。五县均在1983年11月到1984年5月间完成政社分开和乡政府重建工作的。衡山县,1983年9月县委决定在金龙公社搞政社分设试点,改变人民公社“政社合一”的体制。1984年3月,在全县实行政社分设,按照以社建乡,以大队建村,以生产队或联队建村民小组的原则,共设立了乡(镇)27个,在1985年1月将南岳区析出和部分乡镇合并后为3个镇、20个乡,324个村民小组,3243个村民小组20。湘潭县,1984年2月,实行政社分开,人民公社管理委员会改为乡人民政府,6月,生产大队管理委员会改为村民委员会,生产队改为村民小组,12月,韶山析出,到1985年1月,全县共设9个区、3个区级镇,66个乡镇,752个村,10676个村民小组21。湘乡县,1984年3月政社分开,区级建制不变,按46个公社设立了46个乡,712个大队合并为710个村委会,6130个生产队分设为8256个村民小组22。长沙县,1984年5月,撤销农村人民公社,区建制不动,建立41个乡,1个镇,712个村,8132个村小组23。醴陵县,1984年3月开始政社分开,共设9区1镇,42个乡(镇),677个村,7201个村民小组24。

同属于湖南省的五县,在实行政社分开的时间上大体上是相同的,都在1984年2-5月间。这说明,有关人民公社的改革,在实行家庭联产承包责任制方面,更能体现农民及地方政府的创造性,各地表现出一定的差异性;而在实行政社分开这一体制改革时,则更表现为国家的权威性,各地都表现出高度的统一性。

从理论上来说,“政社分开意味着政府部门取消了原有的生产组织职能,它专门从事管理,政府退出生产组织者角色,使得农民的日常生活渐渐离开了政府处理事务的范围,它标志着50年代以来、随着新政权建立起来的、个体农民对国家体制的有组织内聚结构正处于变化之中:基层生产资源的控制结构在分化,乡属机构、乡镇企业等实力单位的多中心分化;另一方面,支配性权威的中心也在下落,由县、公社下落到村庄层次”25。可是,在事实上,“政社分开”的意义主要是“乡政”体制的初步建立,“村治”体制还不具有实际性的意义。因为,当时村委员的干部基本上还是由乡镇政府指定或任命的,并没有实行以民主选举为核心内容的“自治”。只有到1987年11月,全国人大通过了《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》并在1988年6月试行,民政部也于1988年2月发出《关于贯彻执行(中华人民共和国村民委员会组织法(试行))》的通知后,各地才开始进行真正自治意义的村委会建设。1988年全国共有1093个县级单位进行了试点工作。这一年湖南省也召开了由13个地(州)市党委、政府和人大常委会或人大工作联络处负责人参加的实施《村委会组织法》座谈会,并成立了相应的办公室。接着,湘潭和衡山进行了第一次村委会选举试点。长沙、湘乡和醴陵也随后进行了村委会的民主选举。之后,五县中的湘潭县成为了全国村民自治的示范县,衡山县成为了湖南省的示范县。至此,“乡政村治”才成为乡村社会的基本政治体制。



二、国家权力和乡政体制

国家对乡村社会有效控制的最为直接表现和手段,就是国家权力体制在乡村社会得以建立。在传统乡村社会,这种国家权力表现为皇权;在现代国家,则直接表现为政权,其中主要的是国家的行政权。我们的研究已经表明,自民国期间国家行政体制下沉到乡镇一级之后,在乡村社会直接代表国家的就是乡镇政府。新时期,随着人民公社体制的废除和乡政村治体制的确立,国家权力的表形式和效力范围,也发生了很大的变化,“乡政”体制已成为了按一定的行政区划设立的国家最基层的行政权力体制。也就是说,乡镇成为了国家与社会的边界。乡镇和乡镇以上的各级政权组织直接代表着国家行政权力,属于国家的范畴,而乡镇以下的政权组织或行政区划不具有国家行政组织的性质,属于社会的范畴。因此,我们研究新时期乡村政治结构的一个重要的视野,就是考察乡镇的权力结构及运行特点,只有这样,才能更准确和全面地理解乡村政治的实质和特性26。

改革开放之后,我国乡镇政权的组织体制和职能均发生了较大的变化。总的来说,这些改革都是在宪法和法律规定范围内进行的,全国各地乡镇的情况具有一定的共同性。但由于乡镇一级的体制改革,省市县均有一定的自主权,所以全国各地在乡镇体制上又表现出了一定的特征。衡山县的乡镇体制改革,大体上分为三个阶段。第一阶段,从1983年10月起,按照中共中央和国务院的通知,实行政社分开,重建乡镇政府,乡镇政府机构设置初步进入法制化的轨道。第二阶段,从1987年起,各地实行党政分开,乡镇党委与政府实行分权而治;第三阶段,从1999年初起,乡镇实行人员分流,精简乡镇机构。经过了这些改革,目前的衡山县乡镇正式的权力组织体制大体分为五大班子,即党委、政府、人大、政协联络组和武装部。其机构性质和权力结构是,党委是执政党的基层组织,人大是地方国家权力机关,政府是地方国家行政机关,政协联络组是地方性的统战组织、武装部是国家地方武装力量的管理组织。在这五大机构中,居于核心位置的是党委,具有重要的法定职能的是政府和人大。我们将依据“组织-能”和“人员-行为”这一解释模式,对目前中国“乡政”体制的权力结构及运行特点进行考察。

第一,镇党委是“乡政”体制的核心,实行的是一元化领导和一体化运作。

中共白果镇党委,共辖53个基层支部,其中农村支部25个街道支部1个,企业支部15个,机关学校支部12个,共有党员1118人。党委由9人组成,现设党委书记1人,专职副书记2人,并由镇长、人大主席、政协联络组长兼任党委副书记,另有组织委员、宣传委员(兼)、纪检书记、镇党委办公室秘书各1人(非党委成员)。根据中国共产党章程规定,镇党委作为执政党在农村的基层组织,主要职责是:贯彻执行党的路线、方针、政策,执行中央和上级党组织的各项指示,保证中央政府和上级政府的指示在本地区的实施;研究制定本镇经济建设和社会发展规划及有关具体政策;加强党组织的自身建设,对基层支部和党员进行管理;负责干部的培养、考察和使用;监督镇政府的各项工作;领导共青团、妇联、工会、民兵等群众组织;抓好地区的精神文明建设等。按照中国的政治传统和现实制度,在白果镇正式权力组织体制中,镇党委与镇人大、政府和政协等政权组织,不是简单的监督关系,而是领导和被领导的关系。

我们从白果镇的政治实践中,可以看出,镇党委作为核心组织的领导作用主要依靠4种方式实现的:

(1)镇党委通过党政联席会议,决定镇内经济和政治等重要问题。这几年的政治体制改革也提到了乡镇党政分开问题,规定了镇党委只过问涉及乡镇的重要决定和计划,不得干预人大和政府职权范围内的事情。但这种规定并不影响乡镇党委对乡镇人大和政府的职能性事务的影响。这种影响甚至决定作用的发挥形式就是举行党政联席会议。参加镇党政联席会议的人员一般有党委全体成员,政府副镇长和人大主席团主席。这种党政联席会议是镇内最高决策会议,其决策具有绝对的权威性。在白果镇,由党政联席会议决定着镇内的一切重大事情。

(2)党委主要人员兼任政府和人大的主要职务,通过党内决策来影响行政决策。白果镇的现任镇长在担任镇长前为党委宣传委员、副镇长,担任镇长后为党委副书记,人大主席也同时是镇党委副书记。

(3)通过基层支部和党员来保证镇党委的决定得到执行。镇党委在乡镇企事业单位和居(村)民委员会中设立党支部委员会,对本单位的工作进行领导,对重大原则问题进行讨论并作出决定,同时保证上级党组织和政府的决议、命令在本单位的执行。根据党的章程,党员必须无条件服从党组织的决定,而在乡镇的主要领导岗位上,基本上都是党员干部,所以,镇党委完全可以通过党内决定要求这些干部服从“组织决定”。

(4)通过对社会团体的领导来实现党委的意图。白果镇目前的主要社会团体有共青团白果镇委员会和白果镇妇女联合会。镇团委是中国共产主义青年团在农村的基层组织,并在各村委会和街道设有团总支和团支部。镇妇女联合会是中华妇女联合会的基层组织,其组织也延伸到了村委会和街道。它们都是镇党委领导下的群众性组织,是镇党委和镇政府联系广大团员、青年和妇女的桥梁和纽带。

从组织形式上,镇党委实行的是委员制。每一届委员会任期为3年,期满时要由乡镇党员大会进行换届选举。衡山县在1998年8月至9月进行了全县乡镇党委的换届选举工作。为此,县委专门制定了《衡山县基层党委换届选举工作实施方案》,对领导班子配备、党员代表大会名额和代表分配以及各方面代表的比例、党员代表大会的筹备组织工作和代表资格的审查以及党内选举的方式和应遵循的原则等等都作了明确具体的规定。在所有这些规定中,有一条非常突出,这就是出席党员代表大会的代表,必须在“关键时刻和重大政治原则问题上,立场坚定,是非分明”。具体来说,就是要“按照县委的意图,选举产生新的领导班子”27。因此,党代会及其选举基本上都是按照上级党委确定的人选进行的,特别是对于“主要领导人”不许可发生任何偏离“县委意图”的事情。在这种意义上来说,党委会成员的选举主要还是一种组织性安排,是县级党组织直接控制乡镇的一种重要的工作方式。在这次换届中,白果镇所有的镇党委成员全部实现了县委的意图。而且根据党章规定,上级党委认为必要时,可以指定下级党组织的负责人。这就使乡镇党委的选举失去了实际意义。

上述的情况表明,由于乡镇党委的这种组织状况,也就注定了乡镇党委权力的主要来源是上级党委。也就是说,其权力的合法性和权威性直接与县级党委相关。这一方面保证了上级党委的指令在乡镇能够得到贯彻执行,自上而下的权力体制确保了国家政权的权力范围和效力。另一方面则造成基层政治体制的民主性规范形式化。

第二,乡镇人民代表大会的法定权力受到一定程度的虚置。

人民代表大会制度是我国根本政治制度。这一制度也深入到了乡镇。从国家机构的职权分工来看,乡镇人民代表大会是本乡镇的地方国家权力机关。根据法律规定,乡镇人民代表大会行使以下的职权:在本行政区域内,保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行;在职权范围内通过和发布决议;根据国家计划,决定本行政区域内的经济、文化事业和公共事业的建设计划;审查和批准本行政区域内的财政预算执行情况的报告;审查和批准本行政区域内的民政工作的实施计划;选举乡镇长、副乡镇长;听取和审查乡镇人民政府工作报告;撤销乡镇的人民政府的不适当的决定和命令;保护社会主义全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产,保护公民私人所有的合法财产;维护社会秩序,保护公民的人身权利、民主权利和其他权利;保障农村集体经济组织应有的自主权;保障少数民族的权利;保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利。

根据国家的法律规定,乡镇人民代表大会的代表由选民直接选举产生,每届任期3年。从白果镇的情况来看,镇人民代表大会代表的直选,基本上是按照国家法律规定进行的。1998年8月,衡山县各乡镇分别举行了第六届镇人民代表大会换届选举,为此,县人大常委会根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会代表选举法》和《湖南省县级以下人民代表大会代表直接选举细则》制定了《衡山县乡镇人大换届选举工作方案》,作为这次换届选举的指导性文件。白果镇在8月20日召开了镇党政联席会议,决定了具体的步骤和方法;确定了代表名额,并在党委的统一领导下成立了镇选举委员会,由一位党委副书记任镇选举委员会主任。8月24日和27日分别召开了各村党支部书记、村主任、村会计会议和镇直属的各单位、各双管单位和居委会负责人会议,安排部署选举各项工作。按照有关规定,白果镇人大代表总数为6.1名,其中要求妇女代表18人,占30%,非党员代表21人,占35%,镇干部代表7人,占12%28,镇选举委员会将这61名代表全部分配到各选区,镇31个选区第一轮共提出候选人164名,最后确定正式候选人93名,在9月27至28日两天,各选区均以集中直接投票和设流动票箱等形式,分别选出正式代表59名(岳村和务江村各有1名代表名额,选举时因未过半数,所以未当选)。

从上表来看,镇人民代表大会的代表基本上体现了选举前代表分配的情况。其中,镇干部超过预定数达到9人,占总数的15.25%,非党员为25人,达到42.37%。村干部达到31人,为总数的52.25%,村民只有9人,占总数的15.25%。可见,镇人民代表大会的代表主要还是镇干部、村组干部。

《地方组织法》规定,镇人民代表大会每年至少举行一次,经过1/5代表提议可以临时召集。在1986年第六届全国人大第十八次会议对组织法修改以前,乡镇人代会由乡镇政府召集,人代会闭会期间的活动由乡镇政府负责。修改后规定,镇人民代表大会举行会议时,选举主席团,由主席团主持会议,并负责召集下一次代表大会会议。主席团设主席和专职助理各1人。镇人民代表大会开会时,镇人民政府的组成人员列席会议;其他有关机关、团体负责人,经主席团决定,可以列席。具体议程一般是,由上届人大主席团主持召开本次大会的预备会议,选举主席团,作为人代会议期间的领导机构;进行代表资格审查,确定大会议程;受理人大代表和镇政府的议案;再按规定议程和日期召开会议。

在现实中,这些法定程序存在一些操作上的问题。比如,预备会议由谁主持的问题。乡镇人大主席团虽然也是作为组织存在的,但它不像县以上人大常委会具有一定的组织和机构,它实际只有主席1人和助理1人。在此期间假若人大主席和助理因工作关系调动不在位,而上届的主席团成员又没有当选为人大代表,问题就变得复杂起来了。许多乡镇在处理这些问题时,主要依靠镇党委来主持人代会议。比如1998年10月白果镇第六届人民代表大会第一次会议的情况就是如此。这次会议的主要议程是,10月1日上午8时30分由镇党委主管党群的副书记主持召开了预备会议,首先由选举委员会主任作大会筹备工作报告,再通过由镇党委提出的大会主席团名单和本届人大代表资格审查委员会名单并作代表资格审查报告。在9时10分由镇党委书记主持召开大会主席团第一次会议,通过大会日程;讨论通过大会选举办法;讨论关于依法治镇的决定;接受党委提出人大、政府领导人员候选人名单;确定代表联名提出候选人的规定和议案截止时间。9时30分由各代表团团长召集各代表团会议,酝酿选举候选人,讨论选举办法,收集代表建议和批评意见。10时30分由镇党委书记主持举行第一次会议,通过选举办法,推荐通过总监票人、计票人名单;选举镇人民代表大会主席、镇人民政府镇长;选举镇人民政府副镇长;宣布选举结果,发出通告;新当选的人大主席、镇长讲话。下午2时,举行第二次会议,由新当选的镇长作政府工作报告;由新当选的人大主席作人大工作报告;由镇财政所所长作镇财政工作报告。4时,分代表团讨论三个报告;主席团召开第二次会议,听取各代表团讨论政府、人大、财政三个报告状况汇报。5时,由镇党委书记主持召开第三次大会,通过政府、人大、财政三个报告的决议;通过依法治镇的决定;县领导讲话;奏国歌、鸣炮、散会。从以上列举的日程来看,这次换届会议只用了一天,所有的重要会议都是由镇党委主要负责人主持的,其主要理由是为了保证会议实现党委的意图。

白果镇人大的职能和现实运作过程,反映了镇人大的三个权力来源,一是镇人民代表大会代表及其有关会议是镇人大直接权力来源。这是国家法律权威下的制度性权力。但由于乡镇人大在组织上和代表的素质及组成上均存在许多问题,尚不能有效地行使其职权,对这种法制性权威的认识不足。二是镇人大必须执行上级人民代表大会及其常委会的决定和命令。这表明,镇人大的权力对上级人大及其常委会的依赖性,其最后的权力归属是全国人民代表大会及其常务委员会。三是镇人大员现实的权力来源则是镇党委及上级党委。因为,镇党委不仅向镇人大推荐其主要负责人,而且在人大代表的选举问题上,镇党委也具有一定的影响力,甚至在实际运作中甚至人大有关会议,也离不开镇党委这个核心。

第三,镇人民政府作为国家最基层行政机关;其权力来源具有多重性。

镇人民政府是镇人民代表大会的执行机关。根据《地方组织法》规定,镇人民政府行使的职权是:执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令,发布决定和命令;执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算,管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作;保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产,保护公民私人所有的合法财产,维护社会秩序,保障公民的人身权利、民主权利和其他权利;保障农村经济组织的合法权益;保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯;保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利;办理上级人民政府交办的其他事项等。这些职能概括起来主要是三个方面:以城镇建设、计划生育、国土和环境保护等为主要内容的行政管理职能;以财政、金融、税收等为主要内容的经济宏观调控职能;以生产和生活服务为主要内容的社会服务和社会保障职能。

白果镇人民政府设镇长1人、副镇长4人。镇长、副镇长由镇人民代表大会选举产生。镇人民政府实行镇长负责制,4位副镇长协助镇长工作并分别主管工业、农业、计划生育和社会治安四大块。这种法定的镇长负责制基本内容有:镇长有权根据国家法律、法规、上级政府机关的决定和本级人民代表大会的决议,对镇政府的长期、中期和近期工作计划作出决策;镇长有权领导和节制镇政府的所有职能机构及其工作人员、镇政府所有职能机构及其工作人员必须对镇长负责;镇长有权指挥副镇长的工作,在镇长的安排下,副镇长分管若干方面的工作,并对镇长负责;镇长有权对副镇长、镇职能部门及其人员的工作实行监督和检查,并有权制定所属职能部门及人员的工作责任制;镇长必须承担与其权力相应的行政责任,接受镇人民代表大会监督。从国家立法的目的来看,实行镇长负责制是为了集中权力,明确责任,提高行政管理的效率和效能。但从现实的情况来看,这种镇长负责制很难实行,主要表现在,一是镇内重大事情都必须经过党委决策,没有党委的决策,镇长基本上不能决定任何有关镇长期、中期和近期工作计划及其他有关重要事项。二是镇长在副镇长甚至各职能机构负责人的任免问题上的影响力十分有限,无法有效地节制下属的行为。如果党政一把手(即党委书记和镇长)在处理某些问题上有分歧时,各副镇长和职能部门的负责人为了自己的政治前途—般都会倾向党委书记。三是目前许多乡镇的财权也实行了会议审批制,一些重大的经济开支都须经过党政联席会议,而像一些机关内的日常开支也专由一名副镇长或副书记负责。这样,在事实上剥夺了镇长的基本财权。白果镇现任镇长在分析其原因时认为,除了有民主和法制观念的问题,主要还是一个体制问题。在目前乡镇党政组织从职能配置到人员安排都是一体化的情况下,镇长负责制只能是“党委领导下的镇长负责制”。如果过分强调法定的“镇长负责制”,最后只能成为“党委决策,镇长负责”。

镇政府的具体职能作用是通过其设立的职能部门实现的。目前,白果镇镇政府共设有20多个不同性质的机构29。这些机构按不同的分类标准,可以分为不同的系列。

如果从职能方面来区分,这些机构可以分为五大类。其一,镇政府机关事务管理:镇政府办公室。其二,政法部门:派出所、交警队、司法办。其三,社会行政管理部门:民政办、计生办、供电所、水利站、林业站、学区、国土所、文化站、广播站。其四,经济行政管理部门:工商所、财政所、农经站。其五,事业和经济单位:农机站、粮食站、肉食站、植保站、种子站、信用社等。

如果按照所属关系和费用来源来区分,这些机构大体可以分为三类。第一类,直属办公机构。包括镇政府办公室、民政办公室、司法办公室、信访办公室。这些人员人事权在镇里,工资也由镇财政负担。第二类,双重领导的机构,财政所、计生办、农经站、广播站。这些机构名义上是由县级主管机构和乡镇人民政府“双重领导”,而在事实上,这些机构的业务工作、人事调动和工资关系、机构的设置和撤销等,都由县级主管部门掌握,乡镇党委和政府只是代管党团的组织关系和进行工作协调30。但按照惯例,镇财政要承担这些机构部分人员费用。第三类,县属企事业机构,学区、派出所、工商所、税务所、财政所、文化站、广播站、林业站、粮食站、水利站、国土所、供电所、肉食站、林业所等,这些机构由县主管局(办)管理,但其工作对象是乡镇,接受县人民政府职能部门的领导,在一定程度上也接受乡、镇人民政府的领导或指导。可是,在实际的运作过程中,“这些部门往往从自己的部门利益出发,不断扩张自己的管理范围,将许多本应属于镇政府的管理事项也纳入自己的职权范围,这不可避免地与镇政府管理权限形成矛盾”31。

所有这些机构中,镇办公室、镇财政所、镇计划生育办公室、镇家经站、镇司法办公室和镇民政办公室对镇政府行政职能实现具有特别重要的意义。其中,白果镇政府办公室主要职责是负责镇政府机关的行政事务、会议、文书、档案等方面的管理,是镇政府的指挥中心,设有主任1人(由副镇长兼任)、秘书1人、司机2人生活员1人。白果镇财政所主要负责镇机关的内部资金收支管理,同时也对全镇的财政收支、统筹款项进行管理,并对下属单位进行财务监督,有6位工作人员,设有主任1人,副主任1人,财会人员4人。白果镇计划生育办公室是镇政府管理本辖区居民计划生育工作的职能机构,设有8位工作人员,其中主任1人,副主任1人,工作人员和医生6人。白果镇农经站,主管本镇的经济工作,由原来的乡镇企业办和农业办公室合并而成,现只有1名工作人员。白果镇司法办公室是负责政府管理辖区司法事务的职能机构,设有司法助理1人。白果镇民政办公室是负责镇政府管理辖区民政事务的职能机构,设有民政助理1人。而由于衡山县实行了教育行政体制改革,白果镇已撤消了教育办,由县教育局直接设置了学区。而有关治安、文化、卫生、城市建设、国土等也分别由县主管部门设置了专门的机构。

总的来说,白果镇在镇一级机构设置上采取了一定压缩的措施。这主要表现在,许多机构的设置并不具有实际意义,在很大程度上只是对外的称谓,在内部实际上是合为一体的。比如,虽然设立了党委办、人大办、政府办和政协办4个办公室,实际上这4个办公室是合为一体的,统称为镇办公室。信访办和司法办、综合治理办也实际上合为一体的,全部工作人员也只有1人。这就是我们在白果看到有的办公室门口挂了许多招牌,但办公室内只有一张办公桌,只有一人办公的原因所在。在白果镇,这类组织机构还比较多,共青团、妇联、武装部等机构也只有1人主政。对于为何要设立这些机构,镇党委组织委员的解释是,镇里的主要机构设置都是上级党委、人大、政府规定的,不设这些机构,就表明了对此项工作不重视。而设这些机构又需要增加人员和开支,所以,有时只有采取合而为一的办法。也就是说,由于编制和经费以及管辖事务等原因,无论是党委、政府还是人大和政府以及社会团体,往往在机构、人员和职责上并不作具体而严格的区分。

乡镇政府的权力来源有如下几个方面:(1)乡镇人民政府是本级人民代表大会的执行机关,是最基层国家行政机关。作为乡镇人大的执行机关,乡镇人民政府必须对产生它的本级人大负责并报告工作。乡镇人民代表大会是乡镇政府的权力来源。(2)作为基层国家政权机关,乡镇级人民政府必须对上一级人民政府负责并报告工作,完成其交办的各项行政工作,并同时接受国务院的统一领导。由于上级政府(实际上主要是上级党委)对镇政府的人事、财政有着绝对的控制权力,特别是县政府的许多职能机构依据“归口”管理制度直接延伸到了镇一级,镇政府的管理职能受到肢解,镇政府实际上成为了县政府的派出机构。“由于县乡两级政府同时在一个行政区域范围内行使国家政权机构的职能,使乡镇政府领域内事实上存在两个政府。而且由于县乡两级政权的设立原理是‘县政权建设取实,乡政权建设取虚’,加之乡政权等于乡政府,乡政府又是县政府的下级,乡镇这级政权已经是有名无实了”32。(3)在乡镇体制中。镇党委是镇政府最直接和最重要的权力来源。同我国各级政权的权力运作一样,乡镇党委及组织机构组成的权力运作系统与乡镇政府及其职能部门组成的权力运作系统统同时存在,形成了权力双轨运行体制。在这种双轨体制中,“镇政府在法律上、名义上是镇内一切行政事务的最高领导机构,但实际上镇党委才是镇内一切事务的领导机构,镇党委几乎包揽了镇一切事务的行政决策权和部分重要的行政执行,镇政府反而成为了镇党委的附属工作机构”33。无论是有关镇内的政治性决策,还是经济发展性决策、人事决策以及对重大事件处理的决策,党委都处于绝对核心位置。可以说,没有镇党委的决定,镇政府或人大或其他政治组织、社会团体都不可能处理任何重大事情。(4)乡镇政府作为法人组织,国家的法律和法规也成为了其权力和权威主要来源之一。各级政府法人地位的确立,是我国经济体制和政治体制深入改革的一个重要成果。所谓确立政府的法人地位,就是要以法律的形式,明确规定各级政府的职责权限以及对其行为(作为或不作为)所应承担的法律责任,使政府成为控诉的主体和被控诉的对象。政府的行为,一旦损害了公民、企业或社会团体的合法权益,被损害者有权对政府起诉,有权要求政府进行损害赔。同样,政府的合法权益若遭到侵害,政府也有权起诉,有权要求制裁侵害者34。乡镇政府这种法人地位,使乡镇政府和公民在法律上处于平等的地位,各自只有在其权限范围内活动,并对自己的行为承担责任。这就要求乡镇政府,在其行政运作过程中,更多地依赖于法律性权威,而且这种与法律责任相联系的法制性权威将会随着国家法制化建设而不断加强。

第四,乡镇干部具有明显的科层结构,其行为方式直接影响到了乡村政治的发展。

同中国所有政治领域一样,乡镇干部制度也由身份和等级两大主要规则组成。分析这些规则,对于理解乡镇政治过程具有特别的意义。可以说,乡镇干部的许多行为特征都与这种身份制和等级制有关。

(1)乡镇干部的身份特征。

一般认为,乡镇干部是一个非规范的概念,主要指在编的、脱产的、从财政上拿工资的乡镇政权组织的工作人员,包括乡镇党委专职成员、乡镇政府职能部门工作人员、其他工作人员和合同制干部35。但在事实上,乡镇干部的概念远比这种界定要广泛得多。按照乡镇政治运作特点和管理的实际情况;我们可以将凡参与乡镇党务和政务管理者均称之为乡镇干部。

白果镇现有的镇干部状况是经过1998年大调整后形成的。1998年12月,湖南省委、省政府研究决定,在全省开展乡镇机关事业单位人员分流工作,同时抓好乡镇机构改革试点。1999年3月,湖南省委、省政府下发了《关于乡镇机关事业单位人员分流工作有关问题的意见》,明确提出的主要任务是:一是坚决清退乡镇非在编则临时雇请人员(包括代课教师);二是分流乡镇机关事业单位的富余人员;三是搞好机构改革试点乡镇的机关事业单位人员分流,分流比例按省编办1995年核准的行政编制精简20%以上。白果镇根据省市县的有关文件精神,进行了分流工作。这次清退工作最大的效果就是将有些部门分流成为了企业单位,临时雇请人员基本上没有办法清退36。到1999年底,白果镇单位从业人员有74人,其中,现在岗人员50人,退休13人,退居二线11人。比1998年减少了11人,主要是农技部门4人,文化站3人,国土所4人(国土部门收归县直管)分流。在岗的50人中,行政人员21人(公务员或参照公务员19人,职工2人),财政所7人(包括财会辅导员1人),城建1人,水厂3人,计生办8人,水管站4人,司机2人(临时工),有线广播2人,林业站2人。这些人员主要与乡镇财政相关人员,并不包括县直屑的工商、税务、公安、法院以及教师。

对于乡镇干部的身份类别的区分有许多标准。一般都按编制状况将乡镇干部分为两类,一类是编制内的工作人员;另一类是编制外的乡镇工作人员。对编制内的工作人员又按是否具有干部身份分为国家干部和国家职工。但由于近年来乡镇体制改革的深人,乡镇工作人员的状况越来越复杂,这种区分已不能完全反映目前乡镇干部的身份特征和福利待遇状况。因此,目前有许多学者主张结合编制状况和待遇来对乡镇干部进行分类。按照这种标准,目前我国乡镇工作人员可分为如下几类,即国家正式职工、合同制工作人员、以农代干、正式聘用人员、临时聘用人员,而国家正式职工,分为干部身份和以工代干两类。这些具有不同身份的乡镇工作人员,他们进入“乡镇干部”的路径、工资待遇、补贴、劳动保险、户籍及商品粮的供应等都有比较明显的区别。根据国家及湖南省和衡山县的有关规定,我们大体可以将白果镇的工作人员的身份状况列表说明如下:

(2)乡镇干部的等级。

同所有的科层组织一样,乡镇干部也存在着较为严格的等级差别。这种等级差别主要表现在人事制度规定的职位差别上。

按照国家人事制度规定的职位序列,乡镇一般都属于科(局)级,因此,乡镇主要权力组织的负责人其行政职别为科级。白果镇党委书记、镇人民政府镇长、人大主席、政协联络组组长都为正科级,而其他镇党委副书记、各位副镇长以及专职党委委员都为副科级。镇属的各办公室、站、所为股级,其主要负责人一般为正股级或副股级,只是镇财政所;镇计划生育办、镇派出所等重要部门,为了突出其重要,其主要负责人也可由高半级(即副科级)的职别人员任用。

不同的职别无论在政治和经济的待遇上都有所不同,一般也能反映当事人的权威和权力状况。但这种区分又不是绝对的,职务高并不一定意味着权力就大。中国政治权力运作的特点之一就是职务和职位的分离。在许多情况下,职位的重要性会赋予当事人更大的权力和权威。在乡镇一级,由于其权力结构是一个以乡镇党委为核心、“党政权力高度一体化和政治、经济、行政与社会权力高度集中的金字塔的权力结构”37,因此党委及党委人员的地位远高于行政体制的同职别的人员。在白果镇,镇党委书记对本镇的一切重大政治、经济等事务有最终决断权,因此被称为“一把手”或“大老板”;现任党委副书记兼镇长作为白果镇行政负责人,被称为“二把手”;主管党群关系的副书记虽然是副科级但被称为“三把手”,在乡镇人员看来,他们的职位要比虽是正科级的人大主任和政协联络组长重要,权力也要大一些。在副镇长和党委委员之间,虽然都是副科级,但由于党委委员属于“班子”人员,较之那些虽为副科级但没有进“班子”的副镇长要有分量得多。

(3)乡镇干部的选任。

乡镇干部的任职制度历来是乡镇干部管理的主要内容之一。同我国干部管理制度一样,乡镇干部的任职也有一个从传统的委任制到聘任制和选任制的改革过程。

我国传统的干部制度主要是委任制,即由上级党政部门委派主要党政官员,而聘任制和选任制是新时期政治体制改革的重大成果之一。乡镇干部的聘任制始于1982年。据国务院有关部门 1987年底统计,全国27个省、自治区、直辖市,聘用乡镇干部 207595人,占乡镇干部的总数的18.4%,在这些人中,被选举担任正副乡(镇)长、乡(镇)党委正副书记或被提拔为同级职务的达 17210人38。现在乡镇干部主要采用选任制,要求担任乡镇党政领导干部的都要经过选举任命。

从白果镇乡镇主要负责人的任职情况来看,这种选任制的选举对不同的机构的负责人具有不同的意义。党委成员虽然也称之为选任制,但由于党章规定上级党委可以任命下级党组织的负责人,所以选举并不是其任职的必要条件。在现实中,党委成员一般是由上级党委的组织部门直接任命的,选举完全是一种形式,选与不选并不影响其任职的合法性。而对于乡镇人大主席、镇人民政府的镇长、副镇长的选举,由于法律的规定,选举成了这些人员任职的一个必不可少的法定条件,如果不能通过法定程序的选举,其任职就不具有合法性。这就要求这些职位的任职者必须认真对待人代会的选举。当然,目前乡镇选举还是存在许多问题。白果镇 1998年第六届换届人大和政府主要人员的选举时,镇长、人大主席、副镇长等职位,实行的是等额选举,其目的就是为了保证实现县委和县政府的“意图”。事实上,在现实政治活动中,对乡镇干部的选任,一般也称之为“选拔”,主要是一种自上面下的“提拔”活动。但是,如果进一步分析这些由县组织部门提出的候选人名单,有如下几点情况是值得注意的:其一,这些人员在担任白果镇人大和政府主要负责人之前,已通过各种途径进入到了乡镇干部的队伍,都经历了科层体制所要求的气个较长的职位升迁过程。这次当选实际上是按照国家的人事管理制度和党的组织原则所进行的一次任免,是凭借国家制度性资源而获得政治权力的,是一种组织性安排。其二,他们中有四人参过军,复员后通过招聘或直接转业进入乡镇干部队伍。这也反映了目前乡镇干部队伍来源的一个重要情况。其三,他们全都是衡山县人,除一人外,又都不是白果镇人。这一方面表现了乡镇干部的乡土性,别一方面又说明乡镇体制实施了一定的回避制度。值得注意的是,在这次当选时,他们都到白果镇工作数年,并先后担任过该镇的各种职务。这表明,他们获得权力和权威虽然最初依靠的是国家制度性资源,但进入到选举程序之后,就是流于形式的选举,有关部门都不得不考虑投票人对被选对象的熟悉程度和接受状况。这可以说正是乡镇干部选举与县及县以上选举的一个重要区别。这种社区性“知情程度”实际上反映了乡镇所具有的独特的民主性资源。

(4)乡镇干部的行为特征。

乡镇政权体制和乡镇干部的身份等级情况,决定了乡镇干部较之于其他干部在行为上具有不同的特征。这些特征主要有:其一,乡镇干部作为国家科层体制中的组成部分,必须按照国家科层制的规则行使职权,其行为表现为一种行政压力体制下的被动模型。一般来说,镇一级正式权力体系是按科层制的原则组建起来的现代组织系统,其运行方式应遵循非人格化的和普遍主义的行为规范。但在现实政治中,乡镇作为国家最基层的行政组织,“仍未摆脱人民公社组织的影响。表现在上下级组织之间习惯于采取行政措施处理关系、习惯于直接指挥和控制,不善于运用各种杠杆和利益导向实行间接、弹性控制”39。在这种行政压力体制下,乡镇干部只能被动地接受指令,按照“命令—服从”的科层制要求进行工作,其乡镇管理行为是一种被动式的反应行为,不具有太多的创造性。其二,由于目前乡镇干部的选举多流于形式,国家尚未建立通过选举来培养地方政治人物参与社会管理的制度,乡镇干部的评价体制主要还是上级党政。因此,对上级党政负责,贯彻上级党政的意图还是乡镇干部最主要的行为目标。其三,乡镇干部缺乏专业性分工,虽然具有较全面的乡镇工作经验,但一般又不具有专门的技能。目前乡镇干部在管理体制上也提倡所谓分块负责。这是指主要负责人分领域负责。具体来说,书记负总责,镇长负责行政,党委副书记、组织委员和副镇长分别负责党群、政法、组织、宣传(兼)、工业、农业、计划生育和社会治安,这些分管的领域有的并没有设定具体的专门职能机构,而所有的属于镇管干部包括上述的主要干部都要包管一个村或企业的全面工作。为了使某一具体的工作特别是中心工作得到贯彻执行,需要每一个干部合作,在这种意义上,乡镇干部很难有专业性分工,其行为具有综合性。这也是乡镇政治运作过程的一个最显著的特点。其四,乡镇干部利用人际关系来处理乡村事务已成为了乡村治理的主要手段。乡镇干部一般实行的是分村蹲点式管理,需要直接与村级组织甚至农民进行联络和交往。但由于目前乡镇组织的政治经济资源十分有限,乡镇干部对村庄和农民基本上是一种索取性行为。这样,为了完成自己分管村庄的各项任务,比如税费入库、计划生育等任务,乡镇干部就需要借用其他非制度性资源,与村组干部交朋友,进行“人情投资”,以获取治理性资源。其五,目前乡镇干部的激励机制欠缺,乡镇干部的行为具有明显的短期性和获利性。乡镇干部作为国家科层体制最基层的成员,其人数众多,素质相对较低,这就决定其向上升迁的路径和机会十分有限。地方党政只能在各乡镇之内进行流动。在缺乏合理激励机制的情况下,乡镇干部的行为普遍具有短期性。随着商品经济的发展,社会财富不公平分配的现状,也影响到了乡镇干部的行为目标。乡镇干部利用公共资源来谋取私人利益行为也较为普遍。而当这些行为缺乏合理的约束时,往往会以各种形式侵犯村级组织和村民的合法权利。特别是,乡镇干部作为国家最基层行政组织的成员,在村级组织和村民面前直接代表着国家,其行为具有极大的权威性。由于政府作为权力资源的垄断机构这一特殊地位,使得官员们可以动用政治权力资源对经济活动进行行政干预和强制。而政治权力的膨胀在利益的驱动之下,又演化为官员们超越政府的职责范围,进一步制造垄断或行政管制,甚至侵犯村民经济上的自由权和其他权利。





三、社区权威和村治结构

新时期的乡政村治体制,“乡政”是主导性的力量,“村治”才是基础。如果说,“乡政”体现的是国家权力,那么,“村治”体现的则是社区权威。社区权威,从本质上来说,是一种地方权威,但它已在许多方面有别于传统社会的地方权威。因为,这种社区权威已经有了一个较为明确的边界,它的作用范围和表现形式一般都与行政区划相联系,是与一定正式组织相联系的影响力。在一定意义上,“乡政”和“村治”的关系,就是国家权力与社区权威之间的关系。我们在这里研究的,就是由这种社区权威所决定的村治的结构。

一般将村级组织分为正式组织、非正式组织和非法组织。正式组织是指按照法律规定成立并履行一定政治功能的组织,它有着鲜明的组织程序、目标、规则。在目前的乡村社会这些正式组织主要包括村党支部、村民委员会、村民兵营、村妇联、村共青团及村民小组。而所谓的非正式组织则是指法律上没有明确规定,也汉有明文禁止,但在实践中得到民众认可和拥护的组织,主要包括以修族谱、祭祀祖先和参加带有宗族色彩的节庆娱乐活动为目的宗族组织和村民实现经济合作、自我管理和自我娱乐的组织,如红白事理事会、老年人协会、妇女禁赌会、经济合作组织、农民专业协会、金融性质的“会”、文化团体等等。非法组织是指法律明文禁止的组织,在农村其主要体现为宗派组织和非法宗教组织。

在这些组织中,村级正式组织是国家基层政权组织,但不是政府组织。因为,在一定的意义上,政权就是国家权力,即统治阶级运用国家机器实行阶级统治的一种特殊社会权力;政府组织则通常是指中央和地方各级国家权力机关的执行机关或国家行政机关 (广义的政府组织也指称国家的立法机关、行政机关和司法机关),是对整个国家进行组织管理,并直接实施国家在政治、经济、外交、军事和文化教育等一切内政外交重大政策的政权机关。但政府组织并不是政权机关的全部。在中国现实的政治状况下,各种按行政区划设立的共产党的组织及政协组织、非政府的权力组织都是政权的重要组成部分。村级正式组织的政权性主要体现在其组织体制的形成具有一定的国家法律依据,是以国家强制为基础的、按行政区划确定的正式组织。其中,最具有制度性意义的是村党支部、村委会、村民小组和群团组织。“村治”正是与这种体制性安排相联系的治理行为。这些组织在村治体制的基本结构是:


第一,村党支部是村级权力组织的核心。

村党支部作为党的基层组织,是党在社会基层组织中的战斗堡垒,是党的全部工作和战斗力的基础。因此,按照目前中国的政治传统,村党支部要对村庄实行政治、思想和组织领导,实际上成为了村庄公共权力的核心,对村庄事务具有决定性的权力。

(1)村党支部产生方式及组成人员。中国共产党岳村支部委员会是1993年人民公社时期成立的。这期间行政区域虽然多有变化,但岳村党支部作为一个独立建制单位的正式组织性质从来没有发生改变。岳村现有党员30人,其中有4位是离退休回乡定居的国家工作人员,4人在部队人的党,3人为社办企业的人员,是岳村党支部成立以来,党员数最多的时期,在白果各村也属于中等规模的支部。村党支部采用的是委员制,并视情况设书记、副书记、组织委员、宣传委员等职务。在人民公社时期,岳村党支部一般由5位委员组成,这些委员分别担任书记、副书记和组织委员、宣传委员等职务。进行乡村经济改革之后,岳村党支部虽然党员数有所增加,但由于其具体事务有所减少,因此现在只设有3位委员,称为支委。这3位委员的分工是支部书记、组织委员和专职委员。根据党章规定,村党支部委员会要由全体党员选举并经所在乡镇党委会批准,由乡镇党委从当选委员中确定村支书人选,每届任期3年。岳村现任党支部是1999年1月进行换届选举的。其具体运作过程是,根据白果镇党委的统一安排,1月10日在镇驻村干部的参加下,召开了村全体党员会议,当时到会党员为25人,为全村党员的83%。首先由镇驻村干部宣讲了党的组织纪律和镇党委对这次换届选举的要求和意图,然后由与会党员以无记名方式提出支委的候选人,每个党员可以提出3人,经过镇干部和老干组长统计之后,按得票数确定了前4人为正式候选人。镇驻村干部用电话将支委候选人的情况向镇党委书记通报之后,代表镇党委确认和批准了这4位正式候选人。接着以无记名投票差额选举方式,选举出3名党支部委员,投票结束后,由镇驻村干部和村老干组长当场公开清点和统计选票,并当场公布选举结果。之后,由镇党委确认了选举结果,并从3位支委中指定一人为支书。自岳村党支部1961年组建以来,每届任期都较有规律,即都在1月开始任职,在12月进行改选。

在村党支部的组成成员当中,村支书是具有绝对权威的角色。由于村支书是由镇党委从支委中指定的,因此,其权威无论从来源还是从效用来说,都具有体制性权力的意义。而且,中国乡村政治的一个显著特征就是组织的人格化,村民们往往将某一职位的人完全等同于某组织或机构。特别是在像岳村这些没有公共活动场所的村庄,人们往往将村支书视为了村党支部的象征。

(2)村党支部在村级正式组织中处于领导核心位置,实行的是一元化领导并表现出一体化运作特征。

从理论上来讲,村党支部是中国共产党在乡村社会的最基层组织,对社区事务并不具有特别的制度性权力。在我国现行《宪法》和其他相关法律中,虽然有关于执政党的领导作用的一些规定,但从来没有明确授予执政党特别是执政党的基层组织所具有

社会管制等公共权力。但中国政治传统却在事实上赋予了执政党组织远高于同级行政组织和权力机构的社会管制权。村党支部也在事实上成为了一种制度性的公共权力组织,掌握了乡村社会的主要公共权力,并在村级正式组织中处于领导核心位置。这种“领导核心”主要体现在村党支部与村委会和民兵营、共青团和妇联组织的相互关系上。中共中央在1994年发布的《关于加强农村基层组织建设的通知》就明确提出,党支部要加强对村民委员会的领导,支持村民委员会依法开展工作。村民委员会必须把自己置于党支部领导之下,积极主动地做好职责范围内的工作。《村组法》也规定,中国共产党在农村的基层组织,按照中国共产党章程进行工作,发挥领导核心作用;依照宪法和法律,支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。具体来说,村党支部对村委会的这种领导作用主要有四个方面,即提出全村经济发展与精神文明建设的意见,通过村民委员会的工作,把党的方针政策和党组织的意图变为群众自觉行动;讨论村民委员会的重要工作,支持和保障村民委员会依照法律规定独立负责地开展自治活动;协调村民委员会同其他组织的关系;对在村民自治组织中工作的党员和干部进行考核和监督。但在现实中,村党支部对村庄的领导在范围上远远超过了这些方面,基本上包括了村庄所有的公共事务领域,而且发挥作用的方式更为多样,经常直接处理和决定村庄公共事务甚至处理村民之间的纠纷。在岳村,村级正式组织基本上都在党支部一元化领导下,实行一体化运作,表现为高度集中的权力结构。

党支部对村庄的一元化领导,具体表现在对村干部的分工上。根据目前乡村政治的习惯,村级正式组织担任职务者称为“村干部”。目前岳村的村干部主要有:村党支部委员及书记,村委会主任、村秘书和由村委会委员兼任的村民兵营长和村妇联主任,作为群众性组织的村团支书记和老干组组长有时也被称为“村干部”。在这些村干部之中,村党支部书记、村委会主任及村秘书被称为“三主干”。村干部作为乡村权力组织的代表,具体执行着各种组织的职能。由于一体化运作,这些职能被重新分解,以体现村党支部特别是党支部书记的作用。

党支部与村其他正式组织的这种关系,在现实中也得到了村民们较为一致的确认。岳村有53.85%的村民认为村党支部与村委会的关系是领导与被领导的关系,48.08%的村民认为村主任应听村支书的。

(3)村党支部与镇党委的关系是被领导与领导的关系。根据党的有关文件规定,“党的下级组织必须坚决执行上级组织的决定”,为了保证这种领导关系的执行,还规定了具体的人事组织措施,比如“党的支部委员会选出的书记、副书记,应报上级党组织批准”。上级党的组织认为有必要时,可以调动或指派下级党组织的负责人”,“党支部书记、副书记的产生,由全体党员充分酝酿,提出候选人,报上级党组织审查同意后,在党员大会上进行选举”40。值得注意的是,村党支部与上级党组织的基本关系虽然也符合“命令—服从”这一科层制的基本特征,但是村级党支部还不是国家科层体制的组成部分。因为,在目前中国现实的科层体制中,党组织及其人员与“组织人事安排”相联系即以一定的“官职”为基础的,而所有的“官职”又赋予了“行政职别”。在这种意义上,村这一级,显然不属于国家的行政体制序列,只能是一种“体制”性延伸。也就是说,村级党支部与上级党组织虽然具有“命令—服从”这一科层制的基本特征,但由于其组成成员仍然是农民,所以不具有同类组织通常所具有的“行政职别”,并不具有科层组织所具有的升迁和流动。村庄的领导者一般是本村人,他们同村庄里的居民有着同样的身份。虽然在村党支部主要成员的产生上,乡镇党组织具有一定的决定能力,但由于这些人员不是国家工作人员,一般很难通过“调任”的方式来对其进行控制。而且在村庄这个“熟人社会”41,相互之间“熟悉”使乡镇党组织的影响力受到了一定的制约42。

这种情况表明,村党支部作为国家实现对基层乡村一体化整合的工具,其权力来源和合法性基础主要来自国家政权体制,是按照中国政治传统由上级党委进行授权的43。在这种意义上可以说,村党支部代表的权力是直接来自政权机关的国家权力,是以国家强制力为后盾的。

第二,村民委员会作为基层群众性自治组织,正在改变乡村政治的性质和运作路径。

岳村在1984年废除人民公社体制时,由原来的岳村生产大队改为岳村村民委员会。现任的村委会已是第四届。根据国家的法律规定,村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。如果按照法律的这些规定来衡量岳村这四届村委会的发展历史,我们总的评价是,在行为不断规范和作用不断加强、自治性日益突出的同时,还存在着许多问题。具体来说,目前岳村村民委员会在运作上有如下几个特征:

(1)村民委员会的组成人员进行了直接选举。

村委会的组织体制实行的是委员制。村委会的委员一般由5至7人组成,其中一人是村主任,其他的分别任村委会副主任、村秘书和其他职务。根据《中华人民共和国村民委员会组织法)规定,村民委员会主任、副主任和委员,由村民直接选举产生。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员44。为了搞好村委选举,全国各地都相继制定了有关选举办法。湖南省先后制定《湖南省村民委员会组织法实施办法)和《湖南省村民委员会选举办法》,衡山县根据前几届村委会选举存在的问题和经验,制定了《衡山县第四次村民委员会换届选举工作实施方案)。因此,岳村1999年初举行的第四届村委会选举时较前几届要规范一些。这次选举的具体过程大体是,1999年1月10日,召开了全体党员会议,改选了支部委员会,镇党委指派了3位支委中的一位李姓委员为支部书记。新支部成立后,以3个支委和老干组长(原县某机关科局级干部,退休后回乡定居)组成了选举领导小组,村支书任组长。但岳村没有按县规定,推选村选举委员会。由村选举领导小组承担选举委员会的工作。岳村选举领导小组召开了村党员、小组长和村老干会议,确定了岳村村委员的职位。根据村规模比较小这一具体情况,会议决定村委员设立包括村主任在内的五位委员,并要求各组组长进行选民登记。经过各村民小组的登记后,在村中人员较为集中的三个地方张榜公布了具有选举权的 423人的名单。1月21日进行了正式选举投票。这一天,镇长和镇人大主任都来到了岳村具体负责指导。由于岳村村委会只有一间小房,村里又没有学校,平时开党员或组长会议也是借村民家进行,就是站几百人的地方都没有,受此公共活动空间限制,岳村没有设立中心投票站并组织召开选举大会。而是先由村小组长到每家发放选票,要求村民在家等候,再由村选举领导小组和镇干部抬着票箱到各家去收票,如果去两次都不在家就视为弃权。家庭成员内部可以代投,其他家庭成员不能替代。选票收集起来后,由村选举领导小组和镇干部一起,召集全村党员、各组组长及村老干进行选票统计工作。最后的选举结果是,在2位等额选举的候选人中,村主任和村妇联主任候选人均过半数而当选。在4位实行差额选举的人中,有2人未过半数而落选,另两个人中,一人任村秘书,另一人任民兵营长,组织了一个由4人组成的村委会45)。

从岳村第四届选举情况来看,村民对谁担任村干部还是很关心的。而且基本上形成了一个习惯,就是村里的“三主干”即村支书、村主任和村秘书应由三个不同姓氏的人(李姓、周姓和杨姓)分别担任。对于那些希望出任村干部的人来说,也将这些职位看得较重。这主要不是经济上的原因。因为,在岳村这样没有集体经济的村,担任村干部的并不能获得多大的经济收益。

按照这些规定,岳村三主干中最高的村支书一年的工资1140元,加上固定月奖才只有1400元。而且,由于岳村这几年上交提留成得不好,村干部的工资也让镇政府扣下来作为上交提留款,更不要说奖金了。因此经济利益显然不是想担任村干部的主要理由。究其原因,主要的还是有关乡村社会政治资源分配习惯及其与之相联系的有关“面子”和“权利”等问题。

(2)村民自治的会议式决策机制初步形成。

根据《村组法)规定,村民会议或村民代表会议是村民自治体制中的最高权力机构,“村民委员会向村民会议负责并报告工作。村民会议每年审议村民委员会的工作报告,并评议村民委员会成员的工作”。“涉及村民利益的下列事项,村民委员会必须提请村民会议讨论决定,方可办理:乡统筹的收缴方法,村提留的收缴及使用;本村享受误工补贴的人数及补贴的标准;从村集体经济所得收益的使用;村办学校、村建道路等村公益事业的经费筹集方案;村集体经济项目的立项、承包方案及村公益事业的建设承包方案;村民的承包经营方案;宅基地的使用方案;村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项”46。岳村的村民会议实际上是一个虚设的组织,自从人民公社体制废除以来,基本上未召开过村民会议。就是上几次进行村委会选举,也没有召开村民会议。据解释,主要是由于村里面没有公共活动场所和费用。但是,这并不是说,岳村没有表达民意的机制。按照岳村的政治习惯,有关村内的重大问题一般都要由各村民小组组长和党员举行会议讨论决定。对于这种会议的性质,村民和村组干部有不同的说法。村民一般都认为,那是干部会议;据白果镇和岳村有关负责人解释,实际上村组会议,特别是村组及党员会议已很具有代表性了,就是“村民代表会议”,而且“村里又没有多少利益可以分配,搞得那样复杂根本没有必要”。我们在对五县的许多村庄调查中,以村干和组长会议或村干和组长及党员会议替代“村民会议”决策,是目前乡村社会普遍存在的运作方式,而且村民并不认为这有什么不好。应该说,这种会议在形式上,的确具有一定的代表性,基本上能反映岳村主要的利益关系和政治力量。只是,这些人员在程度上都是没有经过法定的选举程序和授权而产生的,不具有合法的代表性,他们与村民没有建立合法的委托代议关系。其权力来源主要是村党支部和村委会的认可,也得到了村民的确认。这种会式决策方式,有许多方面都类似人民公社时期,可以说实际上是人民公社遗留下来的乡村习惯。

从上表看,岳村2咖年举行的各种会议12次,会议的内容大体分为四种情况,即传达上级会议精神,上交提留问题,修路和党员民主生活会。其中,4次是党员会议,研究的是党内工作;5次是村干和组长会议,2次村干和组长及党员会,1次村支委和村三主干会议。除了党员会议讨论的是党内工作外,其他会议讨论和决定的内容都是《村组法》规定的“村民会议”的职权范围。

(3)建章立制和村务公开等自治制度流于形式。

按照国家的文本制度安排,村民自治制度是由民主选举、民主决策和民主管理及民主监督组成的有机整体。其中,民主管理的核心内容就是依法建制,以制治村,“即村民群众根据有关法律、法规,制定本村的章程和规则,建立各种村级管理制度,然后以制度进行治理,实行村级的规范化管理”47;民主监督的核心则是村务公开、群众监督与自我教育。而村务公开则被视为“实施村民自治的一项重要内容,是加强农村基层民主政治建设和党风廉政建设的有效途径”48。因此,各地均将制定村规民约和村民自治章程、推行民主建制和村务公开作为推行村民自治工作的重要举措。衡山县委和县政府为推动建章立制及村务公开工作,制定了一系列的规章制度,并专门成立了村务公开工作领导小组,颁布了详细的实施方案,要求各村将财务收支、计划生育、征用土地及宅基地发证、定购任务、电费电价、干部任期目标、农民负担、集体经济项目承包经营、救灾救济款发放等情况,通过设立公开栏、公开墙报、广播宣传、召开党员、村民代表大会等方式向村民公布。但在事实上,除了几个典型村外,许多村并没有真正地贯彻执行。岳村在建章立制方面,并没有制定村规民约和村民自治章程,只是由村妇联公布了镇有关计划生育规定。岳村的村务公开工作,也并未严格按照县委和县政府的规定进行,只是在村秘书家里挂了一些村干部分工之类的东西,每年年终或年初召集党员和村干组长公布一下村里面的财务账。主要理由是村里没有较集中的公开活动场所,而且按县里面的要求建标准的公布栏需要花钱,所以就采取一些简便的办法进行。村干部认为,这样公布也能够让村民们知道村里的情况,加上组长们的解释,效果还要好一些。近几年岳村并没有因这些问题出现上访等事情就是证明。对岳村村民进行调查却表明,有65.4%的人不知道村务公开栏。而且,他们表示并不很关心村务状况,只有48.1%的人对村里的财务状况表示非常关注或比较关注。

(4)村民委员会职能的社区性和行政性共存。

根据村组法规定,村民委员会的主要职能是办理本村的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安,向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议49。村民委员会作为按一定行政区划确定的社区组织,组成成员的生产和生活具有一定的相关性。特别是,它是直接从人民公社时期的生产大队发展而来,具有一定集体经济组织的意义,只是由于岳村在人民公社后期并没有实行大队核算体制,生产大队作为集体经济组织的性质并不突出。作为社区组织,其成员间的生产和生活具有相关性,也就存在公共领域,产生了公共事务和公益性事业。在这种意义上来说,提供必要的公共产品也就成为了村民委员会的主要职责。然而,在现实的乡村政治中,由于村级财务状况的决定,使村民委员会的社区性职能有很大的差异。这在于,任何公共产品的提供都需要一定的成本。一般来说,那些集体经济发展水平较高、具有一定规模集体资产的村庄对村民的影响力要大,提供公共产品的数量要多、质量要高。岳村基本上没有集体经济,近年来,一直是负债运行,所以其能用的经济资源十分缺乏,能为村民提供的公共产品也就较少,主要是一些必要的水利建设,电力设施,道路维修,集体土地的利用,以及社区安全等一些花钱少,又与大多数村民利益相关联的事情上。

可见,岳村村级财力十分有限,每年8000多元的收人,除了支付管理费开支6000多元外,根本没有能力再承办其他公益事业。为了偿还早几年修村引水涵洞的贷款,村委会只有再四处借贷,基本上是靠借债维持。

从岳村村委会2000年的主要工作情况来看,其工作虽有社区性事务内容,但主要还是一些行政性事务。这就表明,村委会虽然不是一级政府组织,但实际上承担了部分政府职能,作为国家在乡村的委托人对户籍登记、征兵、结婚审批、计划生育等一系列农村公共事务具有初级审批权。这些行政性事务由于直接以国家为依托,其权力和权威具有一定的政府性,具有一定的强制性的保障。因此村级组织及村干部在完成国家这些任务时,政府的权威成为了乡村治理中十分重要的资源,这一方面提高了村干部的影响力,另一方面又使村级组织和村干部对政府的依赖性日益加强。比如,计划生育虽然也有关社区利益,但它主要还是被看成是一种国家强制性的规定50。因此,村级组织在执行这一政策时,具有很强的政务性质。实际上,这也是村级组织和村干部掌握的重要资源。与计划生育相关的村级活动主要有两项。一是结婚审查;二是对破坏政策者罚款。这里的结婚审查不只是有关婚姻状况的审查,而是赋予了更多的村级政治内容的审查。白果镇就规定,凡是要领取结婚证的,除了符合国家婚姻法规定的条件外,还应该保证其双方家庭交清了历年的上交提留,否则,不开出结婚证,不能领取准生证。而如果不领取结婚证同居生育了孩子的,以破坏计划生育论处。再比如,收取税费和上交提留是目前村级正式组织的主要工作,同时也是其最主要的治理性资源。特别是有关国家税收的收征工作。使村级组织的行为具有了为“国家工作”的性质。由于抗税要受到国法的惩处,因此,村干部在行使这种“代理权”时显得特别理直气壮。而且他们还有意识地将国税与乡镇统筹及村提留混在一起,不加区别地以“税费”称之。这些行为的一个重要后果,就是使村级组织的行政化走势日益明显。

(5)”乡政”和“村治”处于互动兴系之中。

根据法律规定,村民委员会与乡镇人民政府的关系是指导、支持和帮助与协助工作。就村民委员会而言,它要协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。就乡镇政府而言,它要对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,但不得不干预依法属于村民自治范围内的事务;村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的,有关政府机关应负责调查核实,责令公布。但在现实中,镇政府作为国家权力的代表,为了使村级组织和干部更多地关注政府的利益,总是力求采取措施来加强对村民委员会的控制和“指导”。从岳村的情况来看,这种控制方法主要有如下几种:一是,镇政府向村里派出驻村干部。这些驻村干部通过参加村里的各种会议及村民直接联系和接触,传达上级的精神和影响村里的重大决策、配合村里的各项工作。二是,镇政府控制村委会的财权,将村干部中的三主干即村党支部书记、村主任和村秘书的补贴变成了“工资制”,由镇政府发放,实行村财乡管。三是,镇政府运用行政权力,影响村干部的选举和任用。白果镇政府通过一定的方式将很少一部分人提拔为国家工作人员,进入科层体系;或通过乡镇企业安排村队干部,将不听话的村主任调到镇企业任职,以作为交换,要求他自己提出辞职而避免违犯国家法律的有关规定51。

但村民委员会作为村民自治组织,行使的是“村民管理基层社会事务的权力”52。随着《村组法》的贯彻执行,村民的民主意识增强,也在不同程度上抵制“乡政”对“村治”非法侵入。从岳村的情况来看,主要在两个方面:首先表现在村民委员会成员的选举上,虽然镇政府在这次选举中具有很大的影响,但在形式上还是尊重了村民的选举权,就是后来指定的“代理村主任”,也通过村组会议并一直保持“代理”两字,以求做到“合法”。其次表现在村务的决策上,由于法律对村民委员会的明确授权,所以镇政府一般都不用命令的方式决定村内事务,特别是一些重大决策,镇政府还要求召开相关村民会议,以便减少执行过程中的阻力。

总之,岳村的村民自治尚处于“初级阶段”。有关村民自治的“民主选举”和“村民会议”、“村务公开”和“建章立制”等活动或不符合规范,或根本没有真正开展。然而,“村民自治作为国家主导和法制权威下的授权性自治,国家主义的权威导向在推动着村民自治活动的发展”53,村民委员会作为法定的自治组织在乡村政治中的作用也将会越来越大。

第三,村民小组是村治结构中的重要组成部分,是乡村政治中不可忽视的力量。

中国乡村社会的研究者,特别是研究乡村政治的观察家们,很少关注村民小组这一层面。事实上,村民小组不仅是目前中国乡村社会的最普遍的集体经济组织,同时,它是由自然村落组成的社区组织,是村民最基本的生存环境,是村治结构中的组成部分。

岳村共有7个村民小组。这7个村民小组是祝功组、中湾组、长春一组、长春二组、太山一组、太山二组、新谊组。这些村民小组的边界是在1982年最后确定的。因为在人民公社初期,岳村大队共分为6个生产队,即中湾、长春、太山、祝功、新屋和友谊。到 1960年时,新屋和友谊合并为一个队。1981年搞互助组时,中湾是—个互助组,长春分为了两个互助组;太山也分为两个组,新谊分为三个组。到1982年分田到户时,新谊的三个组又合并为一个组。这样到1984年生产队改为村民小组时,岳村就有了7个村民小组。

如果从历史的角度来分析,村民小组有一个从保甲制度的“牌”到“生产队”的发展过程。保甲制度时的“牌”,是国家按地缘关系组织起来的基层社区组织,其主要功能是对国家义务的承担。在人民公社实行“三级所有、队为基础”的体制时,“生产队”不仅是最基层的政治组织,更主要的是经济组织。新时期改革以来,乡村的所有制结构发生了变化,在“公有制为主,多种经济形式并存”的格局下,村民小组成为了具有地缘性的经济共同体。但无论其社区性还是经济性,牌、生产队、村民小组的产生和变迁都与国家控制乡村社会相关。

在法律上,村民小组是集体经济组织,是集体土地的所有者。事实上,乡村的土地所有制问题和边界确认问题是十分复杂和重要的事情。在互助组和合作社时期,土地是按其全部成员人股土地确定的;高级社和人民公社时期,乡村土地在所有权问题上出现了混乱局面,到1962年四固定时,按人口和好坏地,进行了小规模的调整,并基本上确定了各生产队的土地边界。实行包产到户分田时,也基本上按照各生产队原有的土地进行的。一个生产队内的成员对土地分配的权利是平均的,好地和坏地在农户间通过抓阄来决定。比如中湾组当时有98人,有81亩田,按每人8分土地承包到户后,多余的2.6亩作为了小组的公田。当然,当年分田到户时,将集体的公共积累都分了,一些固定资产如生产队的房屋、耕牛都分了。由于国家有关农村土地所有权的法律规定的不明确性,村民小组作为集体经济组织对土地的所有权也受到了一定程度的虚拟化54。这在一定程度上反映到了村民对于农村土地所有权不同的认识,也在事实上影响到了村民以及村干部对村民小组作为集体经济组织性质的认同。

尽管国家的有关法律规定存在这样或那样的问题,村民也普遍不认为村民小组是土地的所有者,但是在有关乡村社区的许多事务中,特别按土地和人口征收税费时,村委会还是以村民小组作为核算“单位”下达任务的。当然,各村民小组将任务分到农户后,虽负有催缴责任,但各农户并不负有连带责任。也就是说,如果在小组范围内,有农民不交或少交税费,那只是这户农户的事情,村民小组的其他农户并不需要对此负责。在这个意义上来说,村民小组只是个结算单位,已不是一个完整意义上的经济组织了。

村民小组作为公共组织,也要有一定的组织成员作为代表。在生产队时期,各生产队主要有三到五位“队干部”,即生产队长、政治指导员、会计、保管员、出纳等。在公社后期,岳村各生产队均取消了政治指导员,保管员与出纳由一个兼任,所以只有三位“队干部”。现在的村民小组,就只设一个组长。

从有关规定来看,村民小组长是由村民选举的。但在事实上,这种选举并没有严格的程序规定,一般的情况就是在村干部的主持下,由村民们议一下。按照许多村庄研究者的观察,由于“村民小组长”这一职务非“官”非“民”,没有什么经济利益,村民一般并不是很乐意担任村民小组长。但是,我们在岳村发现,“村民小组长”这一职务,虽然并不具有多少经济意义,但却也是乡村政治中稀缺的政治资源,村民要获得此职位也需要有一定的“背景”,并不是随便什么人都可以出任的。

根据白果镇制定的具有一定示范意义的《组长岗位责任制》,村民小组组长的职责是:一是稳定和完善“家庭联产承包制”,根据衡山县《土地承包实施细则》,落实好责任田到户30年不变的政策规定,督促农户种好责任田,发展和推广优质水稻,不许抛荒田地和鱼塘;二是按时带头完成上交任务、农业税、水费和各项上交统筹款。镇政府下达到村,村落实到户,由组长督促各个农户按上级规定的时间完成任务。三是积极协助和参加计划生育工作,组长是计划生育协会成员,应该做好宣传发动工作,做好送交上级下达到户通知的责任,及时向村反映本组计划生育情况,杜绝违反计划生育的事故发生。四是严格国土管理,村民建房、修路、打井、做红砖,必须出具报告,本组同意,村签字,报镇国土所批准,严格控制占用农田,严格控制影响公路、机耕路、河流池塘等水利设施。五是各个组要建现金收付账目,做到每年底召开群众会,把账结清,账目向群众公开。六是稳定社会治安,各个组要带头遵纪守法,遵守村规民约,搞好法制宣传教育,搞好精神文明建设,组长并要团结群众,做好本组的民事纠纷调解,把矛盾和问题处理在萌芽状态,矛盾不激化上交。七是搞好村里农业用电管理。安全用电,各个组长负责本组支线,线路设施维修和保护;组长有权也有责任管理本组的用电和电费收缴。如有农户偷电,被电工发现,协同电工对偷电户作出罚款。八是积极发展经济,组长有权指导农户科学种田,大力推广优质水稻种植,大力发展养猪、鸡、鸭、鱼,有条件的组,大力支持农户发展个体经济或联户办企业,积极为农户办实事,增加农户收人并督促农户完成屠宰税。九是各个组长带头提倡尊老爱幼,树立讲政治、讲正气、讲风格的新风尚,及时调解本组的民事纠纷。

事实上,村民小组掌握的政治资源十分有限。虽然村民们愿意担任村民小组长这一职务,但并不很热心办理这些事务。大多数组内目前处于一种松散状况。有时召开村组会议,有些组长也不参加。这就迫使村支部和村委会越过村民组长直接深入到村民之中布置和安排有关事务。

第四,群团组织在村治体制中发挥着不同的作用。

群团组织从来被视为团结、联系本组织成员的纽带。中共中央1994年《关于加强农村基层组织建设的通知》就指出,党组织要把共青团的建设放在重要位置上,支持团组织的工作,用适合青年特点的方式,把农村中最活跃、最有生气的力量团结起来,充分发挥他们在改革和建设中的生力军作用。要重视、关心农村妇女组织的建设和工作,进一步发挥其联系妇女群众的桥梁和纽带作用。要重视和加强民兵组织建设。要支持群团组织从各自的特点出发,紧紧围绕党的中心工作开展活动,为发展经济、共奔小康建功立业。岳村目前主要的群团组织有村团支部、村妇女联合会、民兵营和老干组。

团支部主管全村的团工作,但是村里面团组织基本没有开展活动,团支部书记只是挂个名,连全村到底有多少团员也没有准确的数据,根本谈不上发展团员了。由于工作不得力,团费也收不上来,每年每村团支部要交镇团委的10元钱团费,只得由村委会代交。可以说,岳村团支部在村治中基本上没有什么影响力。

妇联组织主要任务就是计划生育和爱国卫生工作。由于计划生育是一件政策性和强制性很强的工作,特别容易得罪人,在乡村这个人情社会中,要算是件费力不讨好的工作。因而,村妇联主任有一个时期根本没有人问津。但近几年来,却成为了一个“肥差”。其原因主要是经济上的。白果镇计划生育办公室每月给每村妇联主任发60元工资。这对于岳村这个并不很富裕村庄的村民来说,还是有一定的吸引力的。特别是,由镇计划生育办直接发工资,很容易使村民产生是“公家人”这种感觉,是镇计划生育办在村里的代表。村妇联主任与镇计划生育办这种直属关系,使她对于村委会的工作有一种距离感。

民兵营是人民公社时期大办民兵师时组建的,主要搞武装工作,具体来说就是征兵、民兵训练和民兵普查工作。表面上来看,民兵营长在村治结构中是一个虚职,但在事实上,由于他主管着征兵这类国家性事务,对村治还是具有一定的影响。我们在探讨民国时期的兵役制度对乡村社会权力结构的影响时已经说明,当时由于人们抗丁,所以给乡村领导者带来了一定的压力,但同时又给他们带来了更多的获利机会。自建国之后城乡二元结构形成以来,由于参军还是农家子弟进入主流社会(城市社会)的主要途径之一,这就使征兵成为了一种权力资源。村干部往往会利用这种权力资源,来影响和控制村民的其他的行为。这说明,只要国家的硬性任务进入乡村社会,无论是乡村社会不需要的还是需要的,都会给乡村权力者带来机会。就目前的情况而言,县和乡镇都有人武部负责征兵工作,村里只不过是协助工作。但按照各地的习惯,国家征兵开始后,村党支部和村委会有关人员一般要参加乡镇组织的有关会议,对征兵的具体规定有一些了解,并要承担进行宣传和鼓动适龄青年报名应征的义务。这种对信息的先占权,往往会成为了村干部作为行使权力的手段之一。如果体检合格,要进行政治审查时,部队征兵的来村里了解情况也一般先通过“组织”,民兵营长就成为了具有直接影响的人。事实上,只要村干部坚决反对某人应征入伍,各级人武部门和部队一般也会考虑这些意见。因此,一到征兵的时候,家里有适龄青年而又想当兵的,都会想办法通过各种途径接近村干部,就是平时很少有人“买账”的村民营长也有人请吃请喝了。村干部也会利用这些机会处理一些平时较难处理的问题。

相比较而言,岳村的“老干组”则是村中很有权威的组织,在乡村现实政治中发挥着十分重要的作用。对于这个“老干组”称呼不一,有时候也称之为“老年协会”,但在许多正式场合还是称之为“老干组”。其主要的原因,是这个组织并不是包括村庄里的所有老人,主要是那些离退休后回村定居的国家干部和因年龄退下来的村干部。按照岳村的政治传统,村里的大事都去征求这些老干们的意见,每年9月9日老年节时,村里还花钱组织一次座谈会,听取他们对村里事务的意见。村里发生了什么纠纷村民也愿意请他们出面调解,此时他们就充当着公证人的角色。特别是,这些老干又大都是党员,他们有权参加村里的党员大会,过组织生活,对村里的重大决策有表决权,还有代表上级党政对村党支部和村委会进行监督意思。白果镇现有离退休人员600多人,其中干部有60多人,大都居住在本乡本土,发挥着作用。需要指出的是,这些离退休人员,特别是那些党员干部,他们对乡村社会的影响不仅是一种习惯性权威的影响,而且具有组织性权威力量。因为,他们作为党员可以依照党章规定参加村里的许多大事的决策,他们的意见并不是一种可有可无的参考性意见,而是在行使一种制度性权力。认识到这一点非常重要。这说明,这些老干与传统社会的绅士们之间的一个显著不同就在于,他们实际上并不是游离于村庄正式组织之外的民间权威,而是一种体制内的、具有强制性的权威性力量。

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第五章 注意和记忆 - 来自《惊人的假说》

“你没有注意,”海特说,”要知道,若非心神专注,你将一无所获。”——据刘易斯·卡罗尔(Lewis Carroll)改写每个人都懂得“你没有注意”这句话的一般意义。这可能是你的注意力不集中,也可能是你昏昏欲睡或是由于某些其他的什么原因。心理学把“唤醒”(或警觉)与“注意”(attention)区分开来。唤醒是影响一个人整个行为的一般条件,当你早上醒来的时候,就会注意到这种情况,正如威廉·詹姆斯所说,对心理学家说来,注意就意味着“摆脱某些事物以便更有效地处理其他事物”。我们主要关心的是视觉注意,而不是在听音乐或从事某种活动时的注意。……去看看 

第十八章 论按约建立的主权者的权利 - 来自《利维坦》

当一群人确实达成协议,并且每一个人都与每一个其他人订立信约,不论大多数人把代表全体的人格的权利授与任何个人或一群人组成的集体(即使之成为其代表者)时,赞成和反对的人每一个人都将以同一方式对这人或这一集体为了在自己之间过和平生活并防御外人的目的所作为的一切行为和裁断授权,就象是自己的行为和裁断一样。这时国家就称为按约建立了。     由群聚的人同意授与主权的某一个或某些人的一切权利和职能都是由于象这样按约建立国家而得来的。     首先,由于他们订立了信约,这便意味着他们不再受任何与此相反的旧信……去看看 

15 - 来自《跑官》

下午,在陆浩宇主持座谈会的这段时间,家里发生了一件让祁云提心吊胆的事。   先是陆伟打回电话来说:“妈,有件麻烦的事,你说该怎办?”   祁云问:“啥事?”   陆伟说:“有个人,是我大学时同班同学的亲戚,整天缠着我,要送五万块钱,让我爸说一句话,把他的职务向上动一动。他现在是石油公司的办公室主任,想当副经理。你说能答应吗?”   祁云烙守“下不为例”的诺言,忙说:“伟伟,你爸的脾气你是知道的,可不敢胡答应。”   陆伟说:“可是我那同学又写信,又打电话,刚才还挂来长途电话,就不容我说个不字。”   祁云说:“不管怎么说,不能再给你……去看看 

第八章 延安两宴庆功 - 来自《解放战争全记录第二卷》

全面内战爆发前夕,中共中央军委和毛泽东为了确保延安总部的安全,决定将陕甘宁晋绥联防军一分为二:另成立晋绥野战军,由贺龙指挥;原陕甘宁晋绥联防军则保留原番号,但改属中共中央军委直接指挥。全军共有3万人,由王世泰任代司令员,习仲勋任代政治委员。全面内战爆发后头4个月,中共中央、中央军委给陕甘宁战略区的任务就是做好应付全面内战准备,实施内线防御,确保延安总部的安全。  期间,陕甘宁晋绥联防军在中共中央和中央军委的指挥下,发起了两次作战行动,一是南线出击接应王震北返延安,二成功策动了胡景锋起义,为此毛泽东两次在延安设……去看看 

第24章 - 来自《永不瞑目》

从桂林回来的这些天,是李春强当刑警以来最得意的日子。他领导的6.16案侦破组,一举截获价值两千多万元的巨额毒品,震惊了全国,更是全局全处上上下下一连多日的中心话题。昨天他又获得了自己从警后的最大荣誉——一个个人一等功和一个集体一等功。这是他事业上最光辉的一页,他成了名副其实的侦察英雄。  在事业迈向颠峰,荣誉赞誉如潮的人生快意之时,他心里唯一的缺憾,就是庆春并没有答复他的求婚。也唯独此事,他不知该不该拥有自信。  庆春作为这个专案组的副组长,虽然没有个人记功,但她无疑也是富宁大捷的最大受益者,因为在昨天……去看看