第10章 多头政治

 《政治与市场》

  在世界144个国家中,约有30个国家采用了依靠规则管理争夺权威的斗争的特 有形式。对于这些制度,传统给予了自由民主(制)的称谓,或者,按照马克思主 义的传统,叫作资产阶级民主制。70年代时,仅下列国家可以得到承认列入这一行 列,其中有些国家是有疑问的,它们曾经是或者将要是自由民主制度,既然民主在 许多国家是脆弱的:

  澳大利亚 意大利 奥地利 牙买加

  比利时 日本 加拿大 卢森堡

  哥斯达黎加 荷兰 丹麦 新西兰

  德意志联邦共和国 挪威 芬兰

  菲律宾 法国 瑞典 冰岛

  瑞士 希腊特立尼达和多巴哥 印度联合王国

  爱尔兰 美国 以色列 委内瑞拉

  这些制度以及它们所接近的更为理想化的形式,激发出 一系列不同的民主理论,它们把希望同事实混淆起来。对于 洛德·林赛(Lord Lindsay)和一些人来说,民主是“依靠 讨论建立的政府。”对于林肯,它是一个民有、民治和民享 的政府。边沁(Bentham)把它视为一个保护“众多阶级”的 过程。还有许多人认为,它是对共同利益的集体追求。或者, “民主在于一个事实,即任何集团的成员个人承认自己和他人 属于同一个集团,它面对的是集团的问题,他们在解决这些 问题时公开作为一个集团行动。”

  许多民主理论的一个关键内容,是非正式的、积极的、理 性的参与;凭借这一点,人们可以把民主理论怀疑为一种充 满幻想的形式。

  在约翰·斯图亚特·密尔(John Stuart  Mill,又译“穆勒”——译注)看来,理想的代议制政府的首 要优点,在于它对公民们“理智上、道行上和实际行动以及 效率上的进步”的贡献。其次是,它理想地组织起“已经存 在的道德、知识和正面的价值观,以便富有成效地管理社会 事务。”民主是否拥有这些好处中的全部或其中任何一个,不论 在现实中还是在想象中,这都是值得怀疑的。在现实世界的 任何事例中,大众化控制事实上是否收到了很大成效,也是 令人打问号的。关于这些制度,我们一开始所能了解的全部 内容是,它们用于控制权威的社会机制是一种特殊的、与众 不同的种类。为了在不使用或许是错误的叫法向它们发问的 条件下分析这一制度的家族,我们最好为它们起另外一个名 字,以保持我们头脑的清醒。按照近来的习惯,我们称它为 “多头政治的”(polyarehic)控制,意思是,统治将由多种力 量完成,它还意味着一个把多种力量结合为一个多头政治 而不是一个民主的制度。

  作为一种权威制度的多头政治

  多头政治的核心是一种特殊的新的行为模式,它取决于 一套特殊的复杂的权威主义规则。多头政治不是一种社会制 度。严格地讲,多头政治也不是一种政治制度。它仅仅是一 个政治制度的组成部分:一套权威主义规则,连同直接或间 接从这套规则的存在中产生的政治行为的特定模式。

  那么,多头政治的权威主义规则的核心究竟是什么呢?这 种核心就是限制争夺权威的斗争的规则,这些规则规定了特 别的程序和和平的过程,用以取代武力的冲突、强力的威胁 和其他野蛮的争斗。但是,在这个方面,它们又像任何其他 宪政制度的规则,尽管后者可能是非民主的制度。由多头政 治的规则所设计的争夺权威的竞争特点在于,最高权威被指 定对公民愿望的一种给定的指标——即选举——作出反应; 而且,根据这个指标,任何一个公民的选票按某种公式计算 在份量上等于任何其他公民的选票。难以想象争夺权威的斗 争如何还能比它更简单、更和平和更平等。

  在所有的多头政治中,公民们不仅享有选择他们在政府 中的最高领导的权威,而且还有权了解或不去了解信息,明 智地或笨拙地表达自己的见解,和组成政治集团来决定如何 最好地使用他们的投票机会并影响他人。他们也有权把他们 的期望传递给政治领导人和用其他方式影响他们。在所有的 多头政治中,他们的这些权威在很大程度上是有效的。它们 的价值远远超过它们的纸面内容。然而,它们并不是对一切 都有效的,也不是同等有效的,更不总是有效的。

  简而言之,这些规则保证了以下为人熟知的权利和特 权:

  建立和加入组织的自由

  表达的自由

  投票的权利

  从事公共事务的资格

  政治领导人之间为争取支持而竞争的权利

  政治预导人之间为争取选票而竞争的权利

  可供选择的信息来源

  自由和公正的选举(公开的,诚实引导的,一人一 票式的),

  它决定由谁执掌最高权威

  使政府政策取决于选票和其他反映偏好的机构建制

  所有多头政治的权威制度——按照规则——都含有这些 保证,尽管都是不完善的。

  使人吃惊的是,有些保证是最近 刚确立的:联合王国迟至1929年才批准普通的成人选举权; 法国直到1945年;瑞士是1971年。

  公民决断

  当代许多民主理论一直从经济理论那里借用偏好(pre- ference)这一概念。如同人们具有对产品和劳务的偏好一 样,他们也被视为具有对领导人或特殊的公共政策的偏好。由 此可以说,“民主制的关键特征,在于政府对它的公民们的偏 好的不断响应,这些公民们在政治上被认为是平等的”。这就 要求公民们必须有机会系统阐述他们的偏好,表明他们的偏 好,以及使他们的偏好具有同等的份量。然而,偏好的概念 歪曲了多头政治(和民主)的画面。让我们在下面的段落里 看看它是为何会变成这样的。

  选择的类型

  一个人可以在至少四种方式中选择。首先,他可能只对 口味和简单的偏好作出反应。“我用香草精”就是一个好例子。 这里没有必要计算想法或找出理由。“Des gustibu  non est disputandum”(拉丁谚语:“口感不是判断”—— 译注)

  其次,在经过匆忙的或慎密的分析之后,他可能就各种 各样的考虑作出一个复杂判断。“当我思考我们为武器花费了 多少成本(虽然冷战已经结束)和看到我们城市的外表时,我 认为我们必须在公共住房方面投进更多的钱。”这类选择的一 个关键特征是,它们依赖于事实、可行性评价和分析,而不 仅仅是偏好。

  第三,他可能根据某个道德的或伦理的规则进行选择。 “堕胎是不道德的”。“我不认为付钱让农场主不种植农作物是 正确的。”比较经常的现象是,道德的或伦理的考虑同他的判 断混杂在一起,例如,在是否“我们必须在公共住房方面投 进更多的钱”这个考虑的背后,就隐藏着“我们无视穷人是 错误的”另一个判断。

  最后,他可能把其他人称为复杂判断的东西当作简单的 偏好对待——反理性地或非理性地,我们中的多数人会这么 说。“不,我不相信外国援助,但是不要问我为什么。”

  在经济理论中,消费者在市场上的选择被当成一种简单 的偏好——不论是第一种还是第四种——加以对待。在完全 竞争理论中,每个买者和卖者被假定了解每个商品的所有技 术特征。因此不需要任何复杂的分析和判断。选择引导偏好。

  然而,对于投票者的选择来说,把这四种范畴的选择归 入某个单一的偏好是不可能的。投票者的选择几乎从来不是 单一的偏好。在通常情况下,它们含有需要分析和道德判断 的大量成分。甚至反理性的和非理性的偏好也可变为复杂的 判断,当它们受到挑战时。投票者的选择是复杂的选择,以 此为基础的深思熟虑是可能的和可行的。而且,当投票者面 对特定的选择时,他们视自己为被石唤来做某种道德上“必 须”做的事情,而不止限于使他们自身的福利或效用最大化 的目的。以下的事实也并不能否定投票者选择的复杂性,即社会 上的选择是私人的事情,与他人无关。一个投票者的选择常 常是有关相互依存性的一个选择。谁将去议会代表我本人和 我们大家?我们应当——不单我一个人——介入战争吗?当 我发现自己处于同另一个人的冲突时,什么规则应当适用、谁 应当来裁决这场冲突?对所有这些问题,一个投票者都同他 人联系在一块,这不仅源于同情心结(它多少取决于个人), 而且源于战略考虑。这是一个战略的问题,比如说,一个人 是不可能投票赞成对他人征税的,如果不投票赞成别人对自 己征税的话。

  不是偏好的决断

  所以,对于政治的选择,偏好也是一个过于简单的概念。 偏好是事实。它们是有待发现的事实。一个选择者不是决定 一个偏好。他是寻找、发现和认识它。但是只有少数基本的 偏好可以作为事实和数据加以发现:人要吃东西而不是想挨 饿。反过来说,我们有关吃的选择,是被决定的,不是被发 现的。选择是决断。为了理解政治的选择,我们需要一个概 念,它要识别的不光是数据,而且是浮现出来的意志事实。只 有在政治的选择作出以后,它们才可以指称为数据。

  我没有发现我赞成“安乐死”(euthanasia)的事实;我 决定我这样去做;我没有发现我赞成一个候选人而不是另一 个候选人的事实;我决定我这样去做。投票的过程因而不是 一个简单发现的航行,虽然一个人也许会对他的偏好作出某 些发现。相反,它是偏好、分析和道德判断的混合,这种综 合达到了原先没有的心灵和意志的状态。不能把它作为一种 数据观察,因为它只是到这时才会存在。

  多头政治造成的决断

  我们也许会把作为数据的偏好想象为与多头政治无关的 东西。但不是决断。当我们用决断取代偏好时,我们会因而 以为,多头政治是一个过程,它形成了决断和响应它们的决 策过程。为了作出决断,公民们需要来自于政治制度本身的 信息、咨询、激励和建议。那么,我们可以回过头来,从多 头政治(和民主)的当代模式中认可先前的民主理论的成分。 “依靠讨论建立的政府”这种民主制,指的是分析、讨论、说 服和咨询等一系列行为,它们导致了第二种范畴——复杂判 断——的决断。作为一种道德追求或作为对共同利益的探索 的民主制,它反映在作为第三种范畴的道德判断之中;作为 对决策过程中真理的探索,它又一次反映在第二种范畴里面。 民主作为人的特征的塑造者或人的才能的发展者,既反映在 第二种范畴中、又反映在第三种范畴内。我们还可以归因于 选举投票中理性的、反理性的和非理性的因素的存在,以及 政治生活中公民的其他选择的存在,而不必把所有这三种因 素在偏好的名下消除,那样它们各具特色的差别就看不见了。

  不仅如此,如果没有在相当程度上对于制度的个人需求 的和谐一致,民主制度就不可能存在。在有些问题上,对于 政治—经济制度的基本形式,多数公民不得不作出同样的思 考——至少是一些人在多数时间内,或多数人在某些时期内。 然而,在另一些问题上,他们的看法必然是有差异的。如果 每个人都希望当上市长或居住在加利福利亚,或者如果所有 男人都想要同样的妻子,这就丝毫无助于一个和平的道德的 秩序。多头政治——和所有在较低程度上类似于它的政府 ——因此需要各种各样的爱好和不同种类的需求的综合。

  如果一个人为之投票的仅仅是一个偏好,实现所需要的 调整的和谐性或综合性的可能就很小——也许完全不可能。 另一方面,倘若选择是决断,沟通了事实、道德规范和意志 行为等问题,可能性便会很大。仅仅是偏好,无论是第一种 或第四种,当然能够达成妥协。但是妥协的办法对于自愿接 受多头政治的规则也许没有提供足够的和谐。对许多潜在冲 突的领域,需要的是提出“整合的”而非妥协的解决办法。用 重新考虑过的决断可以得到这些办法,它们所以能减少冲突, 是因为它们按照政治冲突重新构造并力求避免这种冲突。

  领袖—公民的位置交替

  如果是决断而不是偏好处于多头政治的核心,那么,领 导层和全体公民之间不断变化的相互作用,会使公民们能够 作出决断并引导领导层对此作出反应。众多的现代民主理论 忘记了历史上有过的,对这两种方式的位置交替在多头政治 内的中心作用的强调,例如,它曾经出现在约翰·斯图亚特 ·密尔和洛德·布赖斯的著述里。关键的过程是说服。在非 选举的制度下,争夺权威的竞争,主要是要求一个潜在的领 袖强制或者(在其他情况下)操纵对手及其圈子;但在选举 制度中,争夺官位的竞争需要他说服投票的大众。

  在多头政治中,说服充当了多种角色,因为在凡有人性 的地方至少人是相信交谈会有助益的。但是领袖与公民们之 间的相互说服采用了特殊的方式。它变成了直截了当的和最 重要的过程,许多公民通过它作出第二和第三种类型的决断 (选择),即作出了深思熟虑的计算和道德的判断。

  这个过程不是一个简单的把最高领导人与千人一面的群 众联系一块的过程。最高位置——如美国总统——的竞争者 们并不仅仅向普通公民发出呼吁和倾听他们的声音。他们还 进入了与中层领导的说服式的位置替换过程,后者也拥有自 己的追随者。他们再进入与更下层的领导的位置替换过程,那 些人同样有着自己的追随者。或者,一个国会议员及总理候 选人,将会把他的竞争及与公民们的位置替换努力,倾注到 与国会、政党和其他领袖梯形般的不断的位置替换中。他们 和他同时与一般议员和政党的职能部门的官员之间展开交 换,这样一直顺沿往下。不过,它不是一个纯粹的或甚至是 占支配地位的等级制关系。相互的说服出现在所有方向上。卷 入其中的还有非竞选人,如报刊专栏作家、宗教领袖和工会 官员。在“底层”的是更加非正式化的和活跃的公民们,他 们的伙伴向他们索取建议和信息。

  在竞争的多头政治中,说服的相互作用的结构可以部分 地表述为一架梯子。位置替换发生经常发生在不同梯级的个 人之间,但不总是相邻的梯级之间,以及发生在同一梯级的 个人之间。在美国,这架梯子看上去如下所示:

  总

  统

  国会和政党最高领袖,国会的委员会主席,高层行政首脑,

  最高法院法官

  其它立法机构的领导人,决策法官,以及高层行政官员

  普通议员,以及某些行政部门的负责人

  党的下层官员,利益集团领袖,媒体领袖

  政治上活跃的公民们

  一般的选民

  不投票者

  沿着这架梯子向上运动的,是表达了选民决断的信息和 说服。顺着梯子往下运动的,是关于什么是可能的或最可行 的,以及什么是领袖主张的信息和说服。大量的错误信息也 上下运动。决断根据什么被认为是可能的或最可行的判断而 不断地加以权衡。根据公民和领袖的决断,什么是可能的和 可行的问题也被不断考虑——而且可能性本身也在不断地被 重新塑造。

  处在每一梯阶上的,通常都是决策过程中比较积极活跃 和消息比较灵通的参与者,他们了解什么是可能的和可行的 信息,在他们的想法中通往(梯阶)更下层的是比较不活跃 和比较不灵通的参与者。在每一水平上,一个想要信息和建 议的参与者,可以在争夺(和相互批评对方的)信息(以及 错误的信息)来源和建议里加以选择。由于信息和建议来源 的很多拥有者(如利益集团的领袖和官位的竞争者)为其追 随者而争斗,他们总是受到一个愿望的强烈驱使,即:使他 们的对手无法把正确的信息和建议提供给那些寻求它们的 人。他们还使用其他一些更没有助益的手段竞争。

  假如我们可以想象一下这一说服式交换过程的“开始”, 那么沿着梯子向上运动传达的信息,不过是一般的抱怨和含 糊的追求。但是往下运动的观点却变得多得多。它是一个更 加详细的有关抱怨、追求和政策决断的陈述,它从往下运动 的信息中获益,又随着向上的运动不断得到提炼加工。

  双向影响的过程在多头政治的制度中是基本的和综合性 的。接近于掌握权力的人在每天的大部分时间内都置身于这 一过程中。公民们在作出所有他们的政治决断时也进入了这 一过程——不论他们是否阅读了报纸的社论,也不管他们是 否对任何低层或高层的公共观点的领导者给予了注意。甚至 一些冷漠的公民也偶尔投票,或采用其他表达不满的形式,或 者,通过他们的冷漠向上发出信号,即:正在运行的政治足 以避免激发这些人积极参与的热情。

  不应把这个过程理想化。在美国,成年人中只有很少一 部分人明确而主动参与政治,见表10.1,它代表了60年代 后期美国人的参与比例。

  西欧人除了比较高的投票率,甚至还不如美国人活跃。 
表10.1美国的政治参与
参与的类型成年人的抽样结果%
1.经常对总统选举投票72
2.经常在地方选举中投票47
3.至少在一个有关共同问题的组织内积极活动32
4.始终试图同他人一道解决某些共同问题30
5.尝试说服他人象自己一样投票28
6.在一次选举中始终积极为一个党或竞选人工作26
7.始终就一个争论或问题同某个地方政府官员接触20
8.在最近三年中至少参加了一次政治性会议或集会19
9.就某个争论或问题接触过州或国家、政府的某个官员18
10.组成了一个集团或组织来尝试解决某个地区共同体问题14
11.在一次选举运动中捐钱给一个政党或候选人13
12.目前是一个政治俱乐部或组织的成员 8

  领导人之间的相互调整

  我们在前面一章中已经见到,领导人之间的相互调整,即 使在一个高度权威化的制度中也是不可避免的。我们已经看 到,私有财产、权力分离、监察和平衡以及有时还有联邦制 度这样一些宪政的创造,更使它得以扩展。在多头政治中新 的相互调整的形式进一步使政治过程复杂化。权威被进一步 分离。普通公民现在也分享权威——通过投票选择和撤换官 员。当选的官员现在同官僚制的官员分享权威。前者不是简 单地对后者进行在等级制的对应部分监督管理,而是发展出 一套间歇性的特殊控制,例如国会或议院对行政机构的调查。

  领袖—公民的位置变换为了自身的利益,激发出越来越 多的相互调整。各种领导人为了赢得议员和选民的投票,不 断投身形成联盟的活动中。利益集团的领导人在他们之间以 及在他们与其他政党集团之间寻找共同的东西。在利益集团、 国会、行政当局、执行机构的领导人之间形成了联盟。这是 一个相互和解调停的巨大过程,目的在于争取选票,把一些 较小集团的选票集中在一个更大的集团中,以及——对有些 领导人来说——通过转让选票获得影响。

  虽然有多头政治的平等主义的规范,这些制度中的多数 仍然是相当不平等的。可以排出我们已提到过的争权斗争的 两个特征,作为明显的、虽然不是绝对的和负有责任的因素。 其一,权威总是被赋予了一种扩展使用的不可避免性,不论 宪法传统和当代的再设计如何规定它。结果,权威和其他权 力的实际配置从未符合这一设计中可能设想的无论什么样的 平等主义。比如,一个在职的国会议员,可以运用他的权威, 集中他的挑战者无法征集的竞选人力和资金。其二,多头政 治的参与者们在财富上仍然很不平等。有些人可以雇用后援 组织;另一些人则不能。有些人可以买下公共关系顾问、广 播节目时间、报纸版面和其他公共讲坛;另一些人则不能。

  “多元论天空的elaw(双关词,意即短暂的风暴或缺陷——译 注)是,天空合唱团使用强高音区的声调歌唱。”当一个公共 官员通过对任意授与官职的权力、公共合同或其他预算开支 的控制,可以扩展他的权威,把公共财富用于他的政治目的 时,上述两种不平等彼此得到了加强。存在于多头政治中的 不过是这样一种共同现象。

  多元主义的相互调整的其他缺陷也得到广泛承认。参 与相互调整的公共和私人集团的激增,带来了对公共政策有 影响的一系列广泛的利益和考虑;与此同时,同一个过程则 趋于以无组织的力量为代价,让有组织的力量获得好处:工 会牺牲非会员的利益获得好处,有组织的农业牺牲较弱小的 无组织的农民获得好处,生产者集团牺牲消费者获得好处。每 一个有组织的利益都至少以“处在每个自然的经济集团底层 的没有代表的数百万人”为代价而获取某种好处。

  多元主义的另一个弱点在于,领导人为之说话和办事的 那些无庇护的人们,在他们的组织内常常是不积极的。商业 组织,工会,汽车协会,保守集团,退伍军人组织以及类似 的机构总是缺少有效的内部的多头政治的控制。它们的领导 人经常利用而不是服务于成员们。也许对多头政治的控制 来说,更有害的是把存在于管理多头政治的规则和规范中的 集团与个人普遍混淆起来。集团间的平等被当成一个标准:例 如,要求在管理、雇员、公众参加确定工资的董事会或“平 衡”食品和药材管理的商业与消费者之间关系的问题上,都 有同等的代表。各个集团在成员数量上是极不相同的,集团 的平等权利意味着对于个人来说的最严重的权利的不平等。 后面各章将讨论其中一些缺陷。

  最后,多头政治的相互调整的特点,仅仅是改善了而非 取代了前面各章描述的争权斗争的比较严酷的相互调整。由 于这类相互调整是靠经常求助于恐吓、强制、暴力、甚至偶 然的暗杀才得以维持,多头政治的规则对它的提炼加工,仍 远没有使政府成为理想的状态。

  首要的和次要的多数

  关于多头政治,最后还有一个主要问题。多头政治显然 不是一个多数规则(majority rule)的制度。有些类别的多 数可以说成是适合这一规则的,但另一些类别的多数并非如 此。

  多数的构造在一个假设简化了的两党制中最明显,它抓 住了现实制度的主要特征。在这一制度下,政党变成了政治 领袖们的联盟——在有些多头政治中比较松散,在另一些多 头政治中比较紧密和稳固——他们想通过合作赢得选举。为 达到这一目的,两党的领袖们都被激励着去保证党推举的候 选人奉行多数选民喜爱的政策。(例如,在美国,无论是政党 还是几乎所有的候选人,都对私人创业精神、多数环境下的 安宁、高水平的就业和公共教育等问题作了承诺。)

  虽然两个政党通常都对它——即首要的多数(the  grand majority)——作了承诺,它们却会在一些问题上分 道扬镳,对此多数人是不会清醒觉察的:例如所得税改革,工 会的管理,外国援助,枪支管制,能源政策,国防预算以及 堕胎等等的争论。由于不了解什么对选民们最有吸引力,每 个政党及其候选人都趋于采用一种被什么对选民们最有吸引 力的估计所大大修正过的传统位置和党的意识形态。(不过, 他们有时即使面对绝大多数人的反对意见也坚持传统和意识 形态,例如保守的共和党人在美国经常做的那样。)每个党还 试图使自己有别于其他政党,然后试图说服尚未定夺的选民 按照它提议的方向作出决断。结果,在这些次要问题上,两 个政党将会不同。并且,有可能双方都不会地成功发现多数 人究竟需要什么。

  不仅如此,由于各个党及其候选人都是使用一张容纳各 种次要问题的讲台进入选举过程的,任何选民都可以认可每 个政党讲台上的某些论点和拒绝其他论点。所以,不可避免 的是,他投的任何选票都是对一个在许多问题上的立场并不 代表他的候选人或政党的赞同。

  多数规则的后果是,多数人的决断仅仅在下述争论上才 起到正常的支配作用,即存在一种不会弄错的、长久有效的 多数人的见解——即首要的多数意见,对此,两党都作出了 承诺。次要多数(the secondary majority)是指,尽管多 数人愿意在某个次要决断上采用某个立场,他们却不能起到 必然的支配作用。

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第02章 湘军十二载 - 来自《彭德怀传》

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2-3 美国的出版自由 - 来自《论美国的民主(上卷)》

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