腐败与发展

 《中国挑战腐败》

  摘要:腐败癌症将摧毁发展的一切努力(世界银行行长沃尔森,1996),反腐败又是一个全世界性的难题。最近中央提出治国先治党。从严治党的核心是在经济转型、社会转型中有效地防治腐败。本文围绕涉及中国重大的政治经济与社会问题之——腐败进行详细讨论。这包括:介绍腐败的各种定义和含义,对腐败类型的不同归纳和划分;分析腐败所产生的经济后果、社会后果、政治后果,说明为什么腐败会损害经济增长;探讨形成腐败的各种原因;着重介绍国际上防治腐败的主要经验和做法;评价目前中国反腐败采取的主要措施;就如何进一步加强防治腐败的制度建设提出了具体建议。

  90年代以来,腐败成为全世界最为关注的焦点问题,无论是在发达国家还是在发展中国家,无论是在大国还是在小国,无论是在市场经济国家还是在市场经济转型国家或是仍保持独裁专制的国家,腐败已经成为各国政府最大的敌人。腐败无所不有、无所不在。腐败并非什么新的现象,早在两千多年前中外学者就一直在讨论腐败这一永恒的题目,直到最近对腐败的关注程度无论是在国外还是在国内都是空前的。正如人们普遍认为的,世界性的反腐败浪潮仅仅是一个开始,已采取的措施也是初步的,全面而严格地制定和实施有关反腐败的政策措施还任重而道远。(Elliott,1997)

  腐败问题无论在哪个国家都是十分复杂和极其敏感的政治问题和社会现象。它挥霍政府的财政收入,破坏政府的合法性,阻碍私人投资和外国直接投资,最终影响经济增长。腐败根深蒂固、难以治愈,具有污染性。(GeraldE.Caiden,引自王沪宁编,1990)在经济转型国家,腐败的危害最大,被视为最大的社会污染,也被视为最大的社会挑战。"腐败"一词在英语中的基本含义在字面上是"分裂成许多碎片"。这就是一个腐败国家的命运。我们一直认为,腐败最有可能葬送迄今为止中国改革开放所取得的一切成果,中断中国经济起飞,延误中国现代化进程。(胡鞍钢、康晓光,1994)

  一、腐败的定义和类型

  1.腐败的定义和含义

  国际货币基金组织将腐败定义为:"腐败是滥用公共权力以谋取私人的利益。"一个更为广义的定义是:"腐败乃是通过关系而有意识地不遵从,以图从该行为中为个人或相关的个体谋取利益。"(Tanzi,1995)

  从这一定义出发,私人部门的活动中也会存在腐败的现象,特别是在一些大型私营企业里。有时候,公共权力滥用所产生的收益也不一定归于个人,而流向个体所属的政党、阶级、部落、集团、朋友和家庭。这里有两类腐败效应:一类是直接效应,官员滥用公共权力谋取了个人权利;另一类是间接效应,其相关利益者谋取了私利,而损害了公共利益,即至少部分地降低或损害了对所有公民有利的共同利益。

  国际透明组织对腐败含义的解释是:"公共部门中官员的行为,不论是从事政治事务的官员,还是行政管理的公务员,他们通过错误地使用公众委托给他们的权力,使他们自己或亲近于他们的人不正当地和非法地富裕起来。"(国际透明组织,1995)这一定义更接近于行政管理的腐败,集中于个人行为活动,与广义的政治腐败还有所不同。一个受贿的官员是一个腐化的人,但腐化的人未必一定接受了贿赂。腐败还包括任人惟亲、滥用职权等等。

  迈克尔·约翰逊采用广义的腐败定义,认为腐败是指对公共角色或资源的滥用,或公私部门对政治影响力量的不合法的使用形式。(引自Elliott,1997)这一定义更接近于政治腐败的含义。

  大多数社会科学学者遵循《牛津英语词典》的腐败定义,从本质上与公共职位的责任联系起来。戴维·H.白利认为,腐败一词意味着不正当地使用权威以得到个人利惠,这种利惠不一定是金钱。但很多学者倾向于坚持认为"公共利益"的概念对阐述腐败这样的概念不仅是有用的,而且是必不可少的。为个别利益侵犯共同利益的行为是腐败。(引自王沪宁编,1990)

  从经济学看,腐败是一种寻租活动,它是指少数人利用合法或非法手段谋取经济租金的政治活动和经济活动。不过贺卫(1999)认为,腐败不完全等价于寻租。两者之间有一个交集。腐败和寻租的行为主体都是握有公共权力者,但腐败者皆为当权者,而寻租者中有权者、有钱者、有关系者兼而有之;所有无权者的寻租不在腐败之列;所有合法的寻租(如游说话动等)也都不在腐败之列。

  2.腐败的类型

  腐败以不可胜数的形态、方法和规模出现。人们不仅对腐败的定义各不相同,而且对腐败类型的归纳和划分也不尽相同。这里简要介绍几位国际腐败问题专家对腐败的分类。

  VitoTed(1999)将腐败归纳为6种:

  ——官僚主义的或政府性腐败。

  ——降低成本或增进收益的腐败。

  ——胁迫性或串谋性腐败。

  ——集中型或分散型腐败。

  ——可预见性或随机腐败。

  ——涉及现金或不涉及现金的腐败。

  美国耶鲁大学的SusanRose-Acherman(1998)将腐败分为4类:

  ——偷窃式统治,指政府领导人使其政治系统组织化,以便使寻租可能最大化,并能依据个人利益重新分配这些租金。

  ——双边垄断,指统治者同黑手党(或黑社会)形成一种联盟,由后者为其提供保护性服务。在这种情况下,政治同黑手党共同分享保护商业,甚至还共同分享同样的"客户"。

  ——黑手党统治,这类国家实质上已丧失实际统治权,官员主要致力于受贿,以受贿为生。

  ——竞争性受贿,这意味着在普通公民和企业内部存在大量腐败官员,一些官员的腐败在鼓励另一些官员去收受贿赂,导致腐败呈螺旋形上升趋势。

  国际透明组织(1995)从行贿的角度归纳了4种类型:

  ——行贿是为了获得紧缺的利益或避免付出代价。

  ——行贿并非是为了紧缺的利益(或避免付出代价),而是要在那些可由政府官员酌情决定的事情上捞到好处。

  ——行贿不是为了获得某个具体的公共利益本身,而是为了得到服务,借助这种服务就可以获得那种利益,如加快速度或得到内部消费。

  ——行贿是为了不让别人分享利益或是为了给别人造成损失。

  世界银行的CherylW.Gra和DanielKaufmann(1998)从公共权力被私用,特别是行贿的角度归纳了5种类型的腐败:

  ——政府合同:贿赂能够影响私人团体提供公共货物和服务的选择以及这些供货合同的确切条件。它还能够影响项目执行期间转包合同的条件。

  ——政府收益:贿赂能够影响货币收益(指逃税、补贴、养老金和失业保障金等)和实物收益的分配(指进特权学校、医疗、保险、房地产或是取得正在私有化的企业中的股份)。

  ——公共收入:贿赂可以被用来减少政府从私人团体征税或其他费用的数量。

  ——节省时间及避免监管:贿赂可以加速政府批准从事合法活动的过程。

  ——影响立法和监管过程的结果:贿赂可以改革立法和监管过程的结果,其方式是使政府或者不能制止违法活动(比如毒品交易或污染),或者在法庭审理案件中或其他法律事务进程中不公平地对待各方当事人。

  迈克尔·约翰逊(引自Elliott,1997)根据政治和经济机会的不均等性将腐败现象划分为4种类型:

  ——利益集团竞争型腐败:利益集团凭借各种经济资源(竞选捐款、其他的各种礼物、公然的贿赂)来寻求其对社会的影响,如美国、英国、德国等。

  ——精英统治型腐败:他们控制着经济机会以此获利,操纵着政治机会(有价值的稀缺商品)以获得更多的经济报答。在某些国家中,政治人物。官僚以及整个政府机构都在进行经商活动或成为企业的合伙者,如日本、韩国等。

  ——半施舍型腐败(黑手党):精英们不仅政治的参与性较大,而且还可在激烈竞争和相对稀少的经济机会中寻求权力。掌握权力的不仅有政治组织,而且还有更为邪恶的集团,如意大利和俄罗斯的"黑手党",哥伦比亚的贩毒集团,也包括中国各地的'走私集团"与海关官员的内外勾结。

  ——施舍机器型腐败:利用施舍组织控制政治竞争,控制政府,攫取经济利益。

  第二种和第三种腐败常处于控制之外,同时为黑手党利益和政治精英服务,威胁到政治的稳定,导致道德衰败、社会不满、政治分离。

  Elliott(1997)把腐败分为3类:

  ——小腐败:也称下层腐败,主要发生于私人部门与非选举的政府公务员,特别是低层次的行政官僚,通常涉及税收。规章、申请执照、政府税利分配等。

  ——大腐败:也称高层腐败,主要发生于政府最高层,在政治领袖、官僚以及私人部门之间产生大的腐败行为,如重大政府工程,高额政府采购,出让特许经营权,关于补贴的政府决策,将巨额财政收益转给私人企业。

  ——影响介入型腐败:主要发生在被选举官员、非选举公务员与私营部门之间,后者提供贿赂,前两者"分享贿赂"。

  

  人们发现,在不发达国家中到底高层腐败有多少是真实的,有多少是传言的,局外人谁也无法断定,但是它们成为公共舆论的焦点,同时下层腐败更加显而易见,在资金总量上可能比高层腐败有过之而无不及。(引自王沪宁编,1990)

  ArnoldJ.Heidenheimer(引自王沪宁编,1990)是按人们对腐败行为的容忍程度把腐败分为3类:

  ——黑色腐败:共同体的大部分上层人物和大众都一致谴责的一项行为,希望在原则的基础上对之予以惩罚,如向公共官员赠送礼品或裙带关系。

  ——灰色腐败:有些人、尤其是上层阶级希望惩罚某项行为,其他人不希望,大众则可能是模棱两可的。

  ——白色腐败:上层和大众的多数人可能都不积极支持惩罚的腐败行为,他们认为这是可以容忍的。

  无论哪一种类型的腐败都会造成消极的外部效应;少量的大腐败可能比少量的小腐败对经济的损害更大,但是大量的小腐败仍然有很大的危险;要是没有高层领导的纵容,普遍的小腐败是不能存在的;最危险的是各阶层同时出现普遍的腐败,并成为难以控制的社会现象。

  二、腐败的严重后果

  为什么人们把更多的注意力关注于腐败问题上呢?因为腐败造成各种严重的经济后果、社会后果和政治后果。

  美国国际经济研究所所长C.弗雷德·伯格斯坦(1997)认为,只要腐败盛行,就必然会阻碍投资,影响经济发展甚至破坏政治的合法性。相对普遍的腐败也可能逐步地失去控制,并且当人们把腐败与自由化政策相联系时,这些政策将失去支持并逐步引起动乱。

  VitoTanzi(1999)通过研究发现,腐败对各国经济增长都有负面影响,这主要表现在以下几个方面:

  ——腐败降低了投资并进而降低了增长率(Mauro,1995)。这种投资的降低被认为是由腐败所引致,而增长率的下降则是投资下降的一个直接后果。换言之,其分析假定是将生产函数中的增长率视为是投资的函数。

  ——腐败降低了对教育和健康领域的支出水平。因为,这些领域不太容易让那些掌管预算决策的官僚从事腐败行为(Mauro,1997)。

  ——腐败降低了公共投资。因为,公共投资项目可以很便利地为那些试图获取贿赂的官员提供可乘之机(TanziandDayoodi,1997)。此外,腐败也容易使产业投资政策发生扭曲(AdesandDiTella,1997)。

  ——腐败降低了一国的公共投资以及基础设施的生产效率(TanziandDavoodi,1997)。

  ——腐败降低了税收收入(这主要源于它对税收管理和关税所带来的影响)并进而降低了政府必要的公共支出的能力(TanziandDavoodi,1997)。

  ——腐败降低了外国直接投资(FDI)。因为,腐败具有一种类似于税收的作用(Wei,1997a)。腐败的水平越是不可预见,则它对外国直接投资的影响就越大。此时,腐败的作用就类似于一种不可预见的随机性税收(Wei,1997b)。于是,腐败及其不可预见的增加将相当于增加对企业的税收。

  VitoTanzi还认为,腐败扭曲了市场以及资源的配置并进而降低了经济效率和增长。其原因如下:

  ——腐败降低了政府实施必要的管制和监察以矫正市场失灵的能力。

  ——腐败扭曲了激励机制。

  ——腐败实际上是一种带有高福利成本的武断性的税收。

  ——腐败大大降低或扭曲了政府在契约实施和产权保护方面的基本功能。

  ——腐败会降低市场经济甚至民主的合法性。

  ——腐败可能会增加贫困,因为它降低了穷人获取收入的潜力。

  保罗·默罗(引自Elliott,1997)对国际横断面数据的实证分析表明,腐败阻碍投资和增长,并且还影响政府的支出结构,减少公共开支用于教育的比例。公共教育开支的减少降低了人力资本的形成,从而影响了一国经济潜在增长能力,并加剧收入的不平等。

  国际透明组织(1995)研究表明,腐败使人民大众的福利整体下降,表现为:不能实现政府所要求的目标;破坏了私人投资和运作的经济环境;管理费用上升,同样的服务必须付出额外的费用;缩减用于公用目的的资金支出,对管理机构产生腐蚀作用;降低政府威信;丧失政府的合法性;造成生产过程的巨大损失等。

  SusanRose-Ackerman(1997)详细分析了腐败所造成的经济影响:一是管制项目成为腐败官员个人发财致富的手段。在印度尼西亚,小企业主所支付的只有全民占其全年总收入的5%-20%。二是税收大量流失。冈比亚90年代早期仅海关税和所得税两项流失就相当于GDP比重的8%-9%,该国只有40%的中小企业纳税;赞比亚、坦桑尼亚和马里的税收豁免,合法与非法的免税使国家税收缺口高达50%;仅豁免关税一项,就使莫桑比克1995年实际征收的关税只相当于应缴税额的49%;菲律宾约有63%的进口商根本不缴关税。三是产生大量非法企业和有组织犯罪。如意大利南部、东欧和前苏联转型国家、拉美和亚洲一些国家,犯罪集团利用非法经营的利润与政府官员串通一气,并投资于合法生意,或者用于争取政府合同。四是制造公共投资的高层腐败。因为资金数额巨大的腐败最容易滋生的领域是公共投资领域。如印度的一个灌溉区由政府提供的大约20%-50%资金都在腐败和滥用中浪费掉了;泰国在1960-1990年的若干基础设施建设项目、建筑总项目有大约20%-40%的资金被用于腐败;在巴西的公共项目合同总额中用于腐败活动支出的比例曾达到30%-50%(引自Elliott,1997)。巴拉圭所签订的国际建筑承包合同用于腐败交易的约占10%-20%;即使在发达工业化国家也经常出现高额贿赂行为,如德国法兰克福机场2号终点站的25亿德国马克招标,腐败交易使工程价抬高了20%-30%(SusanRose-Ackerman,1999)。腐败统治者总是钟情于资本密集型的公共项目和公共投资,建立那些对经济发展毫无用处的"白象"(意指徒劳无功)工程。

  腐败还引起资金外逃。为了隐匿非法财富以逃避检查或被没收,政局越不稳定,腐败的赃款就越有可能藏匿于海外。从1992年到1996年,估计俄罗斯向海外流失资金达600亿美元。

  美国著名经济学家、马里兰大学经济学教授曼库尔·奥尔森(MancurOlson,1982;引自中文版,1999)曾专门对不同时期各国经济发展状况进行了长期考察和研究。他发现许多国家的经济长期受到分利集团的阻碍和危害。如以自由贸易著称的英国,在获得一个多世纪的长足发展之后,现在开始衰落下来,其原因在于不断滋生起来的分利集团对经济增长起阻碍作用。他还进一步分析了这些分利集团为什么会阻碍经济增长。主要是由于这些特殊利益集团具有排他性,它们阻碍了技术进步、资源的流动与合理配置;它们降低了生产经营活动的报酬,而提高利用法律、政治与官僚主义进行讨价还价等活动的报酬;它们提高了社会交易成本而降低了社会经济效益。他认为,希望采取集体行动以增加其收入的分利集团不会关心社会总收益下降或公共损失,因而分利集团的活动不是增加社会总收入,而是减少社会总收入,与其说它们是"分蛋糕",不如说它们是有破坏性后果的"抢瓷器"。

  三、腐败的各种成因

  1.腐败的直接原因和间接原因

  引起腐败的原因是十分复杂的,以至于人们很难进行简单的概括。这里介绍几种比较重要的观点:

  VitoTanzi(1999)认为,腐败的直接原因是:

  ——管制和授权。如许可证、执照、护照、驾驶照、特定的文件凭证或授权、不透明的管制,导致市民与政府官僚主义之间打交道要付出过多的交易成本和时间。

  ——税收。腐败在税收和关税管理中始终是一个主要问题。包括管理程序缺乏透明度,内部监管不严,管理者具有任意处置权,对管理者的腐败行为处罚很轻等。

  ——支出决策。这是导致高频率腐败行为的重要领域,如一些高层官员拥有公共投资项目的决策权,政府采购执行程序不透明,设置大量的预算外账户。

  ——以大大低于市场价格提供商品和服务。如电力、供水、公共住房及分配、教育、公共卫生、公共土地、其他补助金等。

  ——其他形式的任意处置决策权。这涉及税收、土地、投资特许、自然资源开发、国有企业私有化、特定的进出口权、国内市场的垄断权等。

  ——为政党非法融资。

  VitoTanzi还分析了腐败的间接成因,这包括:

  ——官僚体系的质量。如公务员录用、提升不按其成绩来评判的国家,腐败的程度就越高。

  ——公共部门工资水平过低,贿赂可以成为低工资的一种补偿。研究还表明,虽然高工资可以降低腐败行为,但却无法消除某些官员的贪婪,对他们而言,高工资可能还会导致对更高数额贿赂的要求。

  ——惩罚机制是决定违法犯罪行为发生概率的重要因素(GaryBecker,1968)。在其他条件不变的情况下,增加惩罚将会降低腐败行为。而大多数国家还缺乏相应对腐败进行有效惩罚的法律和管理措施。

  ——缺乏有效的内部制度。即缺乏诚实而有效率的监督者、良好的审计部门、设计良好而明晰的法规、独立于各类政治力量的司法部门。

  ——规章、法律和管理过程缺乏透明度,内容合糊不清,相关文件不能向公众公开,公共建设项目缺乏公开竞争。

  ——高层领导人不能作出表率,或者直接参与腐败行为,或者容忍其家属的腐败行为。

  世界银行报告(1997)也曾经分析过腐败产生的根源。报告认为,腐败问题出现在公共部门和私人部门的交合处。如果政策和管理体制的扭曲为腐败提供了活动范围,而且约束体制软弱无力,腐败就会泛滥。国内外的私人利益通过非法手段施加自己的影响,以便利用腐败和寻租的机会;而在缺乏可信的约束机制时,公共机构就会屈从于这些或那些腐败的根源。

  腐败的一个必要条件是,公共部门官员有能自由支配的好处和惩罚他人的权力。腐败与"设租"和"寻租"有关。在这里,"租"可以定义为:由于政府的人为控制,稀缺资源供应价格低于能够反映其稀缺性的市场均衡价格,造成稀缺资源的供应缺口;市场均衡价格与人为确定的低价之间的差额如果没有被用于政策设定的国家整体发展目标,即成为"租";这种"租'油政府官员控制分配,在缺乏公开透明操作程序的时候,往往成为稀缺资源需求者与这些政府官员私下授受的对象,由双方分享这些差额。

  腐败的大部分活动基本上是各类交易活动:经济财富与政治权力的经济政治交易、经济利益与经济利益的经济交易。政治利益与政治利益的政治交易。交易的网络越发达,交易的关系越复杂,交易的途径越多样,交易的活动越难以确定为腐败活动。这些交易不是公开交易,而是私下交易,不是正规交易,而是非正规交易,不是公共利益的交易,而是私人利益的交易,因而这些交易不仅不能增强社会交易量,反而损害了公共利益。

  JamesC.Scott(1972;引自王沪宁编,1990)集中分析了新兴国家的腐败压力,主要是来自怂恿腐败的机构性因素,最为主要的是政府在物质服务和就业资源等方面具有极大的重要性。获取公职职位的潜在收益是巨大的,公共部门是构成地位、财富、声望和权势的最主要的资源。腐败现象在一些公共部门大为泛滥,如海关、公共工程、政府采购和建设、货物税收机构、贷款部门、外汇管制机关等。在这些部门,国家分配着宝贵的特权,经手大量的钱财,任务的性质给这些主管部门以广泛的任意处置权。由于潜在竞争力量相对微弱,意味着行政机构是完全不受限制的,仅仅对自己负责,因此可以推行一种自我扩张权力的政策。

  WayneSandholtzandWm.Koetzle(1998)从定量的角度计算了50个国家横截面数据,分析了社会经济变量对腐败程度的影响。他们的研究结果表明,个人经济自由程度与腐败呈负相关关系,因为个人经济自由是国家控制的反函数,而国家对经济控制的程度则与腐败呈正相关关系;民主化水平和价值观程度与腐败水平呈负相关关系,这包括更大程度的透明度有利于反腐败;一国或地区与国际经济一体化的程度也与腐败呈负相关关系。这表明政治经济结构直接影响腐败的程度。

  2.转型社会的腐败原因

  腐败现象的产生与泛滥往往与社会转型有关。一系列的政治变化,使以往正常的社会政治制度和秩序受到冲击与破坏,不仅使原来隐蔽的腐败现象显现出来,而且迅速地传播与蔓延。柏特里克等(引自Elliott,1997)认为,在市场转型国家,集权控制的消除,地方化(分权化)、私有化和经济的对外开放在短期内极大地提高了腐败的可能性。如俄罗斯,腐败十分猖獗,从转型一开始,民主可能意味着腐败自上而下转移,以前只要向中央一级官员行贿,现在则转向省和地方一级官员。在转型阶段,政治官员寻租机会和行为是多种多样的,趁私有化之机实施各种违法行为,以低价出售公有财产以获取贿赂,或通过他们的家族或朋友而迅速成为大亨。计划部门控制的价格产生扭曲,并为官员行贿受贿、滥用职权提供大量机会。

  近年来,众多学者关注转型经济出现的一个重大问题是,随着市场自由化和私有化的进程,腐败明显加剧。世界银行的DanielKaufmann(1999)认为,这并不是经济改革的必然结果。但是,半生不熟、设计粗略、执行不完全的市场改革可能的确会促进腐败。腐败加剧并不是市场改革本身造成的,而是没有很好推行改革的结果。当经济改革不足时,垄断结构反倒把腐败分子的利益保护起来,进而助长腐败,形成恶性循环。他认为腐败常常与如下任意处置权有关:

  ——颁发许可证、特许证、进口配额、护照、海关和过境文件、银行特许。

  ——进行价格控制。

  ——妨碍新企业和投资者进入市场,向某些企业提供垄断权。

  ——政府采购合同决定权。

  ——给予补贴、软信贷、税收减免。

  ——强行控制外汇,导致多重汇率。

  ——基础设施投资决定权。

  ——设定秘密预算账户。①

  ①在中国表现为各级政府的预算外账户。

  经济转型国家不同程度地经历了经济自由化,包括放开价格控制,降低企业进入市场的限制,即市场准人,与此同时地下经济迅速发展,许多私人企业为了躲避繁琐的规章制度和高额税负而转入"地下",成为非正规经济,或"逃生经济"和"非法经济",且在经济总量中的比重显著增加。据世界银行估计(1996),东欧国家平均为22%,独联体国家高达37%。这就减少了政府税收,促使资本外逃,滋生贪污腐败,损害了正规私营企业和正规市场。

  在经济转型国家中一个突出的现象是出现大规模的自发私有化危险(世界银行,1996)。这是因为经济转型实际上成为资源由公共部门流向私人部门的一个通道(GuilhenFabre,2000),在这一过程中一定程度的私有化是不可避免的,但同时又遇到两难选择:不分散所有权不能增加竞争和经济业绩,而"不良"私有化又会带来不利的后果。所谓"自发私有化"是指不合法的私有化,在企业尚未私有化之前就对企业资产进行私有化的现象。在这种情况下,国家或集体企业管理人员与政府官员勾结,通过种种方式,使企业资产和利润脱离国家或集体的控制而进入私人的控制之中,给国家或集体留下亏损和债务,并连累银行体系濒于破产。这类似于前文所述的"偷窃式"腐败,经营者主要以改革名义对国家和集体所有的财产进行公开的或隐蔽的占有和掠夺,这既违反效率原则,也违反公平原则。这种不合法的私有化会激起人民的广泛不满。

  经济转型国家在放松政治控制的同时,还出现了大规模的具有黑社会性质的有组织的犯罪。犯罪与政府官员的腐败有着密切的联系,具有一种复杂的互动关系(GuilhenFabre,2000)。

  3.中国腐败的主要原因

  诺贝尔经济学奖得主道格拉斯·诺斯(DouglassNorth)曾经说过,"国家的存在是经济增长的关键,然而国家又是人为经济衰退的根源"(诺斯,1991)。经济发展与正常的社会秩序的维持、国家安全利益与社会公共利益的保障有赖于政府的干预,但同时政府的过度干预又将滋生腐败,这既是社会发展的悻谬,也是政治统治的悖谬。

  无论在世界上哪一个国家,无论实行什么样的体制,腐败具有一个共同的根源,即对权力的滥用。但是,在不同国家或同一国家不同体制条件下或体制转轨的不同阶段上,腐败作为公共权力滥用的具体表现方式又具有不同的特点。因此,深刻地认识中国腐败的根源是解决中国腐败问题的关键。

  第一,共产党在长期执政过程中缺乏有效的权力制约。中国共产党已经成立近80年,其中"打天下"花了28年,"坐天下"也有50多年,后者的时间跨度超过了前者。早在50年代邓小平同志就指出,作为只有七八年执政时间的共产党很容易滋生脱离群众、官僚主义盛行、做官当老爷、贪污腐化的丑恶现象。由于共产党长期执政过程中既缺乏有效权力制衡的外部力量,又缺乏独立的内部监督体系,加之中国封建社会长期形成的文化遗产以及党和国家的民主建设在"文化大革命"中受到严重破坏,我们党始终没有有效地解决在执政条件下的各类腐败问题,这也成为一直困扰着全党和历代领导人的难题。毛泽东的办法就是频繁地开展政治斗争和发动群众,不断地运用非制度、非法律化手段对党内系统的腐败分子和反动派进行周期性的政治清洗。尽管党和政府内的腐败行为受到了强有力的抑制,但是并没有从根本上解决执政党所面临的产生腐败的制度原因,即:党和政府垄断全社会所有的权力,各级主要领导人的执政时间过长,个人权力过大,重要决策过于集中。政府官员拥有大量的随意性审批权、许可权和特权,经手大量的钱物和分配权,更多地触及和插手公民生活的各个方面,形成公共服务供给远远小于需求,在制约乏力情况下,出现腐败黑市。一巳实行市场化改革,黑市非法交易就变成公开合法交易,使涓涓小溪的腐败成为滔天洪流的腐败。

  第二,在经济转型过程中,各类腐败活动异常活跃。改革以来,我国经济生活和社会生活发生了巨大的变化,在不断打破中央集权的计划经济体制、引入市场经济体制的同时,我们也选择了渐进式的、以双轨制为主要特征的改革之路,这引起了一系列根本性的政治变化,以致在转型的初期和中期,腐败异常活跃。这种改革过程可以划分为如下阶段:原轨阶段,这指改革以前的计划经济阶段,国家各级政府控制着全社会绝大部分的资源,按照计划经济的方式配置资源;易轨阶段,是指改革初期在乡村和城市以及不同部门或产业创造新的体制,逐渐摆脱原有的体制;双轨阶段,从80年代中后期开始实行的价格双轨制,这包括商品价格双轨制(主要农产品收购价格、主要工业产品出厂价格、紧缺商品价格)、利率双轨制、汇率双轨制以及其他广义价格的双轨制。这一时期以价格差。利率差、汇率差所形成的三大租金急剧地膨胀,占国民收入的比重相当之高。但随着商品市场、资金市场和汇率市场的改革,这些租金逐渐有所削减,到目前除了资本项目下货币自由兑换被控制之外,其余绝大部分的商品价格已经放开,资金利率市场化目标有可能近期实现;并轨阶段,以加入WTO为特征,中国的市场制度、竞争规则将逐步与WTO的规则进一步接轨,进而进一步建立符合国际惯例、公平竞争的、对各类经济主体实行国民待遇的市场经济体制。这一阶段由国有企业引起寻租性的腐败主要来自那些长期保护、高度垄断、条条专政的行业,如铁路、航空运输、管道运输、海上运输、电力生产和输送、电信服务、高等教育、医疗卫生、石油与石化、烟草等行业,也来自于自成体系、相对封闭、"块块专政"、"大而全、小而全"的地方保护主义。由于中国经济采取了渐进主义方式,转轨必然经历双轨阶段,这一阶段对制度进行安排的是政府官员,同时政府官员也是规则的制定者、执行者、仲裁者和参与者。游戏规则的特征是不公正、不稳定、不透明。这种改革形成制度化的国家机会主义和猖獗的腐败(Sachs,WooandYang,2000)。一方面使得各类寻租活动、地下经济活动异常活跃,公开或隐蔽地贿赂官员、腐蚀干部、进行大规模的"权钱交易";另一方面政府改革相对滞后,特别是地方政府的权力过大,随意性过大,使得创租、寻租、分享各类租金的机会日益增多,腐败异常活跃。因而中国加入WTO面临的最大挑战是对政府的挑战,中国最迫切的改革恰恰是政府自身的改革。

  第三,改革以来,我国政治生活发生的另一大重大变化,就是党或政府内部利益化与利益分化。在现实生活中,随着政治权力、经济权力的不断"下放"、广泛分散,使得党或政府内部形成了大大小小的既得利益集团,他们的主要目标函数包括:本部门或地区权力最大化,包括审批权、项目批准权、垄断权和特许权、进出口经营权、干部提名权、干部任免权等;本部门或地区收入最大化,这包括征税权或收费权,以政府名义或政府批准名义向所有消费者征收多如牛毛的费用(如机场建设费、电话初装费、手机人网费等),或享受税收减免权,这等于变相增加了本部门或本地区的收益,或各类财政补贴,如亏损补贴、价格补贴和政策性补贴,这实际上等于直接获得财政收入;本部门或地区支出最大化,包括争夺更多的财政预算,搞大而无当的标志性工程,老百姓并不受益、向上欺骗的形象工程,这就是为什么各个部门竞相搞各类工程,以期获得更多的公共支出和更大的公共投资的缘故。这如同从国家金库中变相劫掠财富的一种形式,但却是以扩大"公共利益"的名义,被用于小集团。官员个人利益的最大化目标,包括薪金。职务津贴、公共权利、任免权、机构的产出、容易改变事物、容易管理机构等。①"行政级别制"的泛滥,还导致国有事业单位、国有企业行政化和官僚化,各类机构竞相升格升级等。

  ①Niskanen,W.A,Jr,1971.Bureaucracyand Represen tative Government,Chicago:Aldine-Atherton,p.38.

  由于改革和发展是不平衡的,既表现为地区间的不平衡,也表现为同一地区内部各部门的不平衡性。他们彼此之间所获得的实际收入、经济资源、政治权力以及个人和集团利益也是不平衡的,因而一方面相互竞争、相互争夺,另一方面又相互结盟,官官相护、盘根错节,千方百计地影响政府决策甚至最高决策,以获得最高决策者的政治支持。这种情况,往往制造各类政府失效、政策失效和计划失效。

  第四,改革以来中国政治机器运作的收入相当部分来自预算外和制度外收入,使政府和公共机构腐败具有制度化的特点。1978年预算外资金相当于31%的预算收入,到80年代末90年代初几乎与"第一财政预算"相等,被称为"第二预算"。1993年对预算外收支范围作了较大调整,如国有企业更新改造资金、大修资金不再作为预算外资金,1997年预算外资金相当于预算收入的比例下降至1/3。其中行政事业单位各类收入占85.4%。此外还有大量政府性各类基金(也是一种收费)。当一个政府的收入主要来自于非预算收入时,不仅形成政府腐败,而且使这一腐败呈现制度化,并愈演愈烈。80年代以来普遍倡导和"开绿灯"的军队和武警经商、党政机构经商、公共机构(如党校、高校、基础性科研机构、医院等)创收,就是人为地制造了"逼良为娼"的腐败机制。尽管从1998年以来开始整肃,但是后遗症极大,也毁掉了一大批党政干部、教师和科研人员、高级军官。

  JamesC.Scott(1972;引自王沪宁编,1990)认为,腐败模式是与政治体系的特征和社会经济变化的实质及速度相关联的。腐败可以被视作一种非正式的政治体系独立地存在着,并与政治结构的正式特征形成强烈的对比。

  以上都表明,导致腐败的主要根源来自党内和政府内部已经形成的、错综复杂的、拥有各种利益和影响力的各类既得利益集团,其中,相当一部分官员或集团已经蜕变成如同前苏联的官僚特权集团①,他们最大限度地维护和实现自身利益,也成为阻碍改革和反腐败最大的阻力。这是改革以来中国社会结构发生显著变化的重要特征。

  ①关于前苏联官僚特权集团的详细分析可以参见邢广程:《官僚特权集团:苏联模式的政治基础》,2000年8月。

  四、防治腐败的主要措施

  1.国际经验和主要做法

  DanielKaufmann(1999)认为,减少管制,推行贸易自由化和私有化,增强竞争机制,实行适度和统一的税率,将大大减少腐败。他提出如下措施:

  ——充分而全面的经济自由化。

  ——取消对宏观经济的行政管制。

  ——税收政策,无任意裁决权,税率适度、统一,取消免税等。

  ——建立透明、合理的财政收支机制。

  ——改进关税,取消多余部门和机构,进行行政机构改革和法制建设。

  ——改进公务员工资制,提供足够的薪金刺激,严惩读职行为。

  ——加强公务员同私营部门职员间的竞争。

  ——大力发展金融部门,建立独立的中央银行、高度透明的会计标准、规定准备金制度和有效的支付制。

  SusanRose-Ackerman(引自Elliott,1997)认为腐败的范围和程度取决于四个方面的因素:从国家取得多少利益,官员们办事权限的大小,私下交易的风险,行贿受贿双方讨价还价的能力。她提出四方面的防治腐败措施:

  ——提高腐败的风险性和成本,奖励秉公办事的官员。严厉惩治腐败官员,提高公务人员工资,且高于私营部门的平均水平,为守法的退休公务员提供十分丰厚的养老金;建立透明性和竞争性的公务员选举制度;强化内部监督制度,法律不仅要针对受贿人,还要严惩行贿人;以法令保护和奖励检举人,支持新闻自由,鼓励诉讼自由,官员不具有豁免权;对政府官员就要采用胡萝卜(丰厚的利益和工资)加大棒(法律和行政处罚)的政策来抵制腐败。

  ——减少行贿的动机,减少官员手中掌握的利益。取消进出口许可证,取消价格控制,降低关税税率,促进经济竞争。

  ——控制政府官员的办事权限。实行简单的无法变通的税法;开支计划透明化;对难以获得的市政服务收取适当的费用;公开出售水资源的使用权、污染排放权;利用私营市场价格作为衡量政府采购的标准;实行快捷、便利、可靠的申请程序。

  ——多边贷款和企业参与,国际援助贷款机构、借款政府、跨国公司采取联合行动,抵制存在行贿受贿现象的国际商务活动,打击腐败行为。

  JeremyPope(1999)提出需要制定反腐败总战略。这包括政治领导人需要作出明确的反腐败承诺;推出全面的反腐败法规;确定最容易发生腐败的领域;调整公务员和政治领导人的薪金,以充分反映其岗位责任;采取具有足够威慑力的反对腐败的法律和行政手段;政府与市民私营部门、非政府组织(NGO)建立合作关系,共同抵制腐败。他还进一步提出应尽可能地简化政府项目及执行程序,使官员任意处置权最小化,减少政府审批程序;在官僚机构内部消除垄断,引入竞争,提高效率;建立开放、公平的竞争,高度透明化的政府采购体系;公布腐败企业或销售人员的"黑名单";对腐败分子没收其非法所得和资产并处以罚金;鼓励新闻披露腐败现象;增强公民的反腐败意识等等。

  针对经济转型时期的腐败行为,世界银行(1996)提出治理腐败的措施,具体如下:迅速而透明的私有化、经济自由化和反对经济垄断,以缩小腐败范围和重建激励机制;增加政府官员工资,降低行贿的诱惑力,加大革职的代价;简化税收及其法规,明晰产权,减少行贿必要,帮助企业不必求助于行贿而生存;在仍需建立规章制度的地方,政府必须加强监督与完善上诉机制,并尽可能提供替代手段,以削弱官方在授予许可证方面的垄断权;对高层腐败曝光和惩罚,向人们传输游戏规则正在改变的信息。

  为防止经济转型过程中国有资产和集体资产被"自发私有化",世界银行(1996)建议,应公开出售这些资产,鼓励管理人员和职工购买,资产出售之后的收益用于增加政府财政收入,防止政府官员直接介入,鼓励新的国有企业和私人参与竞争。

  2.目前中国反腐败采取的主要措施

  在1993年8月中纪委第二次全会上,江泽民总书记提出反腐败要"标本兼治,综合治理,持之以恒";党的十五大报告明确提出反腐败要"坚持标本兼治,教育是基础,法制是保证,监督是关键。通过深化改革,不断铲除腐败现象滋生蔓延的土壤"。他在中纪委第四次全会上又提出要坚持从制度上确保从严治党方针的贯彻执行,即:关键在于建立一整套便利。管用、有约束力的从严治党的机制(2000年1月14日)。朱镕基总理提出"依法行政,从严治政,建设廉洁、勤政、务实、高效的政府"施政目标(朱镕基,2000年2月17日)。中纪委书记尉健行提出"在严厉惩治腐败分子,坚决遏制腐败现象的同时,加大从源头上预防和治理腐败的力度"(尉健行,1999)。

  近年来,中央及有关部门从中国的实际出发,从源头上采取了一些遏制腐败的重大措施,取得了很大效果,主要包括:

  ——军队、武警部队和政法机关不再从事经商活动工作进展顺利,与所办经营性企业脱钩的目标已经达到;①

  ①据初步统计,军队、武警和政法机关共撤销企业19241户,移交6491户,解除挂靠关系5557户,资产总额994亿元,负债总额728亿元,所有者权益266亿元,在职职工20.7万人。

  ——中央党政机关所属经济实体和管理的直属企业脱钩;①

  ①中共中央党政机关非金融类企业脱钩涉及52个部门、530个企业,资产总额7074亿元,所有者权益4125亿元,在职职工285万人、离退休人员106万人。

  ——制定了《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干规定》等法规,对社会主义市场经济条件下领导干部廉洁从政行为作了明确的规范;

  ——行政性收费罚款实行"收支两条线"管理,推行"单位开票,银行代收,财政统管"的管理办法,做到罚缴分离,票款分离;

  ——实行会计委派制度和总会计师制度,严厉打击财会工作中的假凭证、假账册、假审计行为;

  ——在全国地市级以上城市推行建立有形建筑市场,到1998年,已经有80%的地级市建立了有形建筑业市场,实行公开招标、投标,铁路、公路、水利、邮电、民航、专业建筑工程开始纳入有形建筑市场进行招标,严禁勘探、设计、施工、监理等单位转包工程和违法分包的做法;

  ——在全国实行乡镇政府机关政务公开,上级政府机关派驻乡镇的基层站所的政务公开;

  ——在国有企业、集体企业及公有产权占主导地位的企业,要建立和实行厂务公开制度,凡涉及职工群众切身利益的事项,凡涉及企业的资本运营和改革方案等的重大决策,必须向职工群众或职代会公开;

  ——实行向国有大型企业派驻稽查特派员制度和委派会计师制度,国有大中型企业和重点金融机构设置监事会,由国务院派驻代表对国有资产质量和保值增值状况进行监督;

  ——实行政府公开采购制度,并将采购范围扩大到机关所有的办公用品、办公设备、公共设施建设及相关的服务方面;

  ——社会保障金严格实行"收支两条线"管理,实行社会化发放,防止资金被挤占、挪用,确保社会保障资金专款专用,落实到人;

  ——在农村试行费改税,取消各种乱收费;

  ——加强预算外资金的管理,严格实行"收支两条线",逐步将预算外资金纳入预算内;

  ——改进预算编制方案,试行编制部门(教育部、农业部。科技部、劳动和社会保障部)预算,接受同级人大审议;

  ——省部级以上领导干部的配偶、子女及其配偶,不准在该领导干部管辖的地区及管辖的业务范围内个人经商办企业和在外商独资企业任职;

  ——严禁地方自行制定税收"先征后返"政策,不得随意批准缓税、免税,也不能收过头税,以维护税法的统一性和权威性;

  ——领导干部在通讯工具消费方面实行标准化和货币化,实行话费规定限额、超额自付的管理办法;

  ——在打击走私和骗取出口退税方面采取措施,建立"金关工程",海关、出入境检验、外汇、银行、外经贸、税务等部门联网;

  ——强化税收征管,建立"金税工程",建立"防伪税控系统"、"认证系统"、"交叉稽核系统"和"协查系统",实施全面覆盖;

  ——党政干部实行离任审计制度;

  上述从源头防治腐败的重大举措,已经对抑制腐败产生了初步的成效,但是还需要强制性推行,例如政府采购招标。投标额仅占政府支出的1%(国外至少占20%-30%),许多大型公共工程尚未按公开招标、投标的有关规定进行。

  如果上述重大举措能够在全国范围内有效地实行,将有助于从源头上预防和治理各种腐败。

  3.防止腐败的制度建设和建议

  ——坚持和健全党的民主集中制,必须对各类权力及权力的行使实行权力制衡机制和有效的监督机制。应明文规定党的议事工作程序,凡属重大决策、重要建设项目安排、大金额支出和使用、重要干部任免都必须经过集体的充分论证,内部信息透明,不为个人或少数人专断,不能以任何借口个人决定重大问题。

  ——改革行政审批制度,取消大部分企业设置及项目审批权,而实行登记制、注册制和备案制,需要保留的部分审批权可以通过公开招标、公开拍卖等手段实行;必须审批的应该实行合理分解,部门相互监督、制约,相关主管人员定期轮岗。

  ——县及县级市各类政权机构应实行政务公开,特别是那些与人民利益极其相关的部门优先推行政务公开,让人民群众和人民代表有知情权、监督权、批评权和建议权,如供水与污水处理、垃圾处理与回收、大气污染及防治、生活用电、供气、电信资费、医疗服务、价格信息、成本信息、公共资金投入信息、服务质量承诺信息等,及时予以公布,使信息本地化、社区化。

  ——进一步加强和完善各类企业中工会的监督职能,工会的职能就是依法维护工人的合法地位,还要强调全心全意依靠工人阶级。

  ——充分发挥各级人太监督同级政府的积极作用,公布立法机构议事活动记录,公开报道或现场直播;各级政府应向同级人大定期公布财政预算详细信息;审计机构定期向同级人大报告和公布审计结果;人大代表不定期倾听选区人民呼声和意见;强化人大代表选举的竞争性和透明度。

  ——在所有党政机关、财政拨款事业单位及由政府授权行使收费或罚没职能的事业单位以及其他公共机构实行会计委派制度和会计轮换制度。

  ——建立、健全良好的政府财务管理制度,包括一个财务、预算、资金管理、债务管理的综合财务管理系统,按时进行专业检查,由独立审计师审计,建立一个独立、可靠的数据库,内部使用者数据共享,利用纪律、审计、侦察、内部控制抑制。揭露并帮助确定和识别腐败行为。

  ——强调无论是离任、调任还是退休,都要实行领导人重大错误个人追究制度,包括重大决策失误、重大事故和重大事件等,以切实解决"59岁现象"。

  ——追究领导干部亲属违法违纪事件的个人责任,予以党纪、政纪处分,情节严重者应追究个人法律责任。

  ——保证司法的独立性、执法的权威性和有效性。进一步健全全国各级法制制度和组织机构;强化检察机构独立调查权,对同级最高当局负责;保护、鼓励和奖励揭露行贿及腐败的举报人。

  ——进一步扩大政府采购范围,公开竞标、招标。政府采购的费用来自于纳税人,采购应该是经济的;不需要得到最低的价格,也不需要得到绝对最好的质量,但是却是满足特殊需要的最好的组合(IT,1995),为此政府采购合同规定的决议应该是公平的;招标、投标过程是透明的,公开面向公众,所有的决定应当完整记录下来;采购过程应该是有效率的;采购应当是系统的和可靠的;一旦发现腐败,终止合同;独立检查和审计。

  ——严厉惩罚行贿方和受贿方,罚以数倍行贿额或受贿额,对行贿者的惩罚还应包括立即取消与之签订的采购或承包合同,并在数年时间内禁止获得新合同,并按黑名单予以公开公布。

  ——鼓励新闻媒体对各类腐败事件予以公开曝光和披露,确保新闻自由对滥用权力的公众的制约。

  ——实行党政干部个人收入及家庭财产来源登记制,实行个人储蓄实名制。

  ——严格界定和划分公共消费与私人消费、公共机构与私人机构、营利机构与非营利机构、党政机构与事业机构支出范围、支出标准、报销范围。

  ——大幅度减少名义关税税率,取消各种非关税壁垒,简化进出口手续,鼓励企业和机构进行全国或全球采购,减少中介环节和交易费用。

  ——在少数垄断行业引进竞争机制,开放市场,包括对内和对外开放,披露各类成本指标、价格信息,实行服务与价格听证制度。

  ——加强反腐败的国际合作。腐败是一种全球性现象,其活动与影响超出了现有的国界。1996年12月联合国大会通过决议,号召成员国采取切实措施反对各种形式的腐败。中国作为世界上人口最多的发展中大国,应积极推动全球反腐败运动;严厉打击国际犯罪活动特别是毒品走私和洗黑钱(据《金融周刊》报道,1996年全球有组织犯罪的收入主要来自于毒品走私,估计达1万亿美元);在国际金融和商业交易中严厉打击和制裁贿赂、跨国贿赂;加强对腐败行为调查、起诉、引渡和情报信息的国际合作;建立反腐败信息库和网站,包括举报网站;政府采购鼓励实行国际招标,程序更加透明,保证招标、竞标过程不受贿赂的干扰;对有腐败活动的国际公司的采购合同予以撤销;取消人为优惠国内供应者获得政府采购的做法。

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