卅六 实施方略之五:强化决策执行机制

 《未来中国的选择》

决策执行机制在社会发展中的重要作用,我们在前面的理论分析中已经做了阐述。我们还指出,决策执行机制被破坏还是社会运行变异的主要特征。

一般来讲,在一定客观条件已经具备的前提下,要干好一件事,做好一项工作,往往需要两方面的努力:一个是要根据现实条件,确定应该怎样去干,也就是说,要解决方针、政策和办法等决策问题;另一个就是要根据既定的方针、政策和办法,去行动、去实施,也就是说,要解决落实问题。没有方针政策,盲目去干不行;有了方针政策,不去落实不去干也不行。那么现在,我们是缺方针政策呢,还是缺抓落实呢?读者们可以结合自己单位的具体情况,去想一想这个问题,答案是不难找到的。我们看到,当前,在我国社会中有法不依、有章不循、有令不行、有禁不止、各行其是、我行我素的现象,在很多地方的确存在,而且,有的还很严重;不少方针政策落实得不够,有些甚至落实得很不够(对此,我们在前面的形势分析中已经有所阐述)。如果说,十年内乱期间一些工作做不好,是因为当时有很多规章制度遭到破坏,那么,现在规章制度健全了,做不好工作的主要原因就只能在于:决策执行机制弱化,既定的方针政策得不到有效地贯彻落实。我们注意到,转变作风、狠抓落实、力戒形式主义,这是近年来中央领导反复强调的。试想,这样大一个国家,如果没有强有力的决策执行机制,没有统一的行动,会出现一种什么样的局面呢?可以这样讲,如何强化决策执行机制、使全部决策都能得到有效地贯彻落实,在目前已经上升到矛盾的主要方面;这个问题解决得好不好,将是制约我们发展的一个最为关键的因素!

如何强化决策执行机制呢?主要应从以下几个方面入手:

一是提高决策制定者及决策推行者自身的遵纪守法意识,从干部自身做起。要想造就全社会遵纪守法的良好风气,使既定决策能得到有效地贯彻落实,最首要的就是,决策制定者和推行者率先应当遵守他们自己制定和推行的各项决策。古人早就说,“其身正,不令自行;其身不正,有令不行”。如果当官的自己首先违法乱纪,又如何要求下面的平头百姓遵纪守法呢。“只许州官放火,不许百姓点灯”,那是对封建社会里官员不能自我约束、却总想管制别人的生动写照,不应出现在我们新生的社会主义制度里。然而,我们却遗憾地看到,在我们这个把为人民谋幸福作为宗旨、社会官员以人民公仆标榜的新社会里,照样存在一些令人发指、令人难以容忍的官员不能自我约束、或法规不能约束官员的现象;更为甚者,因为手中握有人民给他们的权力,反而有了违法乱纪的优势,可以做很多一些普通人想做却无力去做的违法乱纪的事情;自己男盗女娼、却欲人正襟岸然,自封为人民利益的代表、实际却是硕鼠一个。公仆蜕变为“公主”。这是绝对不能容忍的!如果我们的社会主义制度容忍这种现象的存在、或是不能及时有力地克服这种现象,那我们还叫什么社会主义,又如何建立统一的价值认同机制呢,众多华丽的说教不就非但没有什么说服力、反而成了莫大的讽刺了吗!我们看到报端有这样一则消息,叫做韩国反腐倡廉见成效。说的是韩国总统金泳三发动了大规模的反腐倡廉运动,对韩国社会产生了深刻的影响,富裕阶层和高级官员纷纷改变了过去那种大讲排场、挥金如土的奢侈的生活方式。他自己身体力行:不在总统府摆豪华宴会,自己饮食从简,改吃面条或米饭加肉汤;五年任期内不打高尔夫球,不接受任何政治赞助金,公布自己的财产及来源(93年7月1日《法制日报》)。我们想,资本主义国家尚能有如此作为(当然,也许是哗众取宠),资本主义之统治者尚能做到正己而后求人,而且能够取得良好的效果,在人民的社会主义国家里,那些代表人民利益的各级官员们为什么就做不到这一点呢?我们完全应当比他们做得更好,而且,我们的老一辈革命家也已经给我们做了榜样。可以这样讲,决策执行机制能否得到改善、社会能否良性运行,关键还在于体制运行者能够按照完善体制的要求,起到表率和样板作用;若不然,无论如何崇高的宣传鼓动,都只能是空话一片,废话一堆。

要达成这样的目标,依靠干部的自我约束固然是做法之一(过去我们主要就是这样做的),但在现今条件下(正如我们在上一章指出的那样),如果国家机构中没有有效的监督,那么,要求各级干部靠大公无私、克己奉公的高级思想来实现政体良性运行的政治鼓动将是多么地苍白无力!所以,必须强化社会监督机制、考核评价机制和纠偏机制,用以及时发现、打击官员的任何非法行为,造成强大的外在约束力。对此,我们后面还要分析。

二是改革决策执行机制,减少决策形成机构的层次和数量,强化决策执行机构的数量和质量。一个大国,过于集权固然有其弊端,但过于分权、各级都有自己的小圈子、都有自己的小算盘,为了局部利益去损害整体利益,则是寻求高速发展、寻求实现社会机制“拉动”功能的大敌。正如我们在分析决策形成机制时所指出的那样,要调整现有政府机构的职能,强化中央政府的决策权和基层的行为自主权;各级中层政府机构的主要职能在于执行上一级政府的各项决策。这样,公权数量减少,而维护公权的机构却增加了,这不仅有利于保障公权的有效行使,保证决策执行机制的畅通,还可造成有利于遏制腐败的环境条件。人们也许会怀疑,诺大一个中国,决策权过于集中后,决策层是否有足够的精力来做出正确决策呢?其实,这种怀疑是多余的。在一个现代社会中,决策的正确与否固然十分重要,但真正耗费精力的还在于执行已定的决策。试看,为了保证决策的贯彻执行,我们设置了多少机构、动用了多少人员;而很多事情出问题,却还是在于这些政策贯彻不力。比如打击假冒伪劣,决策已经做出,相应的打假措施也纷纷出台,可依然控制不住假冒伪劣的横行。由此可见,从某种意义上讲,决策的执行比决策的形成甚至更有意义,而中间级政府在决策执行过程中则更有重要作用。所以,在调整各级政府职能时,强化中间级政府的决策执行功能是社会发展的必需。

三是完善与决策执行机制配套的社会环境。以往,我们的很多决策之所以未能有效地贯彻落实,很重要的一个原因即在于:我们只是很多次地提出和强调了很多的要求(老是“三令五申”),却没有详细地规定出为达此要求而应当采取的相应配套措施和政策,没有明确为达此要求而应当如何行动;也就是说,只有目标要求,没有行动方略。如果社会具备有效的价值认同机制,社会成员有自觉执行各种社会决策的强烈愿望,那么,他们在执行决策的过程中,自然会主动地创造出相应的办法和措施(我国五六十年代就基本是这个样子)。然而,必须看到,目前我们的社会正好缺乏这样有效的价值认同机制。在这样的前提条件下,作为决策成果的表达形式,就必须包括目标要求和实施方略这两方面内容。这就要求,任何决策的做出,都必须对决策执行的有关方面,同时提出明确的要求。辅佐以强有力的社会考核评价机制、监督机制和纠偏机制,用以发现并严厉打击各种执行决策不力的社会行为,这样,一个有利于决策执行的社会环境就形成了。

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14 - 来自《灵山》

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