中国公立大学预算软约束的解释及对策建议

  原载《清华大学教育研究》2005年第5期

  「作者简介」钟洪,中南大学商学院管理学博士生;朱学红,研究员,中南大学管理学博士生。(湖南长沙410083)

  「内容提要」大学预算软约束是造成大学资源利用效率低下的重要原因。本文从外生性和内生性的角度分析了大学预算软约束的成因,并在此基础上提出了合理可行的对策建议。

  「关键词」预算软约束/外生性/内生性/对策建议

  一、关于预算软约束

  预算软约束(SBC )是匈牙利经济学家科尔奈在分析社会主义国有企业的行为时首先提出的概念。20世纪70年代,匈牙利期望借用市场来达到其经济改革的目标。在改革过程中,科尔奈发现,社会主义经济中的国有企业一旦发生亏损或面临破产时,国家或政府通常都要通过追加投资、减税或提供其他形式的救助补贴的方法,使之不被市场所淘汰或清算,而国有企业的经营者通常也会预期得到国家的财政支持。这种现象科尔奈称之为“预算软约束”(注:科尔奈。短缺经济学[M].北京:北京经济科学出版社,1986.)。不难发现,形成预算软约束需要两个主体,一个是预算约束体,另一个是预算的支持体。一般地,资金的提供者为支持体,资金的受用者为预算约束体。预算软约束的实质是指,向企业提供资金的国家或政府,未能坚持最初的合约,致使企业的资金运用超过了其当期收益的范围,但企业没有被清算,而是在国家或政府的帮助下得以继续生存。

  在之后的经济学文献中,不断有学者通过新的经济学理论和方法的引入,进一步分析和研究了预算软约束的成因,并发现预算软约束现象不仅出现于国有企业等营利性组织中,在大学等非营利性组织中也大量存在。唯一不同的是高等教育领域内的预算约束体变成了大学。本文旨在解释为什么大学预算的约束也会软化。

  二、外生性解释

  1.父爱情结。中央计划经济体制下,国家和大学之间存在着长期隐含合约关系,即国家有责任维持大学的长期生存,而大学对国家则负有服从一切指令性的义务。这种隐含式合约关系实际上就是一种指令—服从的关系,而不是平等的合约关系,类似于一个大的科层制企业组织,单个部门只是作为一个成本或利润中心服从整体的目标和计划,这在客观上就造成了预算软约束的问题。另外,在这种隐性合约中,国家作为合约方不能“退出”,从而不能中止合约关系(张军,1994),国家将为合约承担无限责任,直接表现为大量的大学不按实际大幅扩张,办学效率极其低下,而国家却只能以高额财政拨款为代价来维持这些低效大学的生存。按照科尔奈的观点,国家或政府同大学之间的经济关系可以用父母和子女之间的经济关系来类比,父爱情结是造成预算软约束的最直接原因(Kornai,1980)。大学遇到财务困难,国家或政府将用各种手段和方法帮助大学脱困,并使其得到发展,国家之所以这样做的原因是国家不愿意承担由于大学被清算而带来的一系列后果。另外,政府官员是由人民选举出来代表他们行使国家权力的,而政府官员除了有经济目标之外还有非经济目标,例如,他们期望通过增加就业率和保持稳定等来使自己的政治基础更为巩固和雄厚,因此,当政府官员可以对大学进行直接控制或可以有效地与大学进行谈判时,大学原有的发展能力就可能由于要适应政府官员的非经济性目的的需要而大打折扣了,而作为回报,政府官员会通过预算软约束,譬如向这些大学提供补贴等形式,来补偿大学的损失。

  2.信息不对称与产品不易度量特性。承担着教学、科研以及社会服务三项职能的大学主要为社会提供公共物品和准公共物品,但是由于公共物品和准公共物品的交易没有价格信号的作用,外部性和信息不对称的特点突出,市场不能对大学的整体运行形成有效的约束,并且大学所提供的公共产品和准公共产品的质量具有难计量的特性,教育服务的质量、教学水平的高低以及科学研究的价值不像面包的质量那样容易确定,这就造成在衡量大学提供的产品质量方面,还没有一个合适的科学标准,也不可能有这么一个标准,因此我们难以确定大学领域的投入和产出关系。譬如,大学中的多数原创性的研究结论具有事前的不可预测性,如果能够预期的话,其创新程度一定大打折扣,这必然造成事前无法准确确定研究项目的预算,故其研究者可以以此为借口要求追加经费;或者,由于研究目标的模糊性,研究者也可以在不能进一步得到经费情况下,降低研究目标,降低研究质量(曹淑江,2004)。另一方面,大学和学生以及社会之间存在着很大程度的信息不对称。由于教学和科研活动都是专业性很强的工作,学生、家长和社会都不具备相应的专业判断能力,难以准确掌握相应的信息,即便知道了一些相关信息也对做出正确判断毫无益助,社会、政府和学生以及家长无法对大学的行为进行有效监督,使大学失去了约束。这是造成大学预算软约束的另一原因。

  3.代理问题。代理理论启示我们,导致大学预算软约束的重要原因是:对作为代理人的大学管理者的激励与监督、约束机制不健全;最终表现为预算的软约束,甚至演变为持续的大学财政危机。

  对大学管理者行为的激励与监督、约束机制是否健全,是制约政府对大学投资的效率的关键所在。研究发现,在中国公立大学传统的管理体制中,管理者的激励与监督、约束机制往往因为其业绩评价标准的模糊性和行政干预的不可避免性而被削弱。一方面,从激励机制来看,由于教育经费使用效率的最大化不是工作的唯一目标(甚至是可有可无的目标),许多与公共利益相关的非经济目标又不容易量化和精确测定,加之大学的投资效率的状况不是管理者能力和努力的真实反映,而经常受到国家政策和行政干预的强烈影响,所以,对大学投资效率的准确评估和有效激励便存在相当难度。另一方面,从监督和约束机制看,由于“信息不对称”,大学管理者和决策者不可能受到有效监督;又由于大学预算的审批权都保留在政府主管部门手中,而大学管理者通常是由政府委派而不是择优选聘等缘故,所以大学管理者不可能、也无须独自承担预算软化的终极责任。公立高校所涉及的委托代理关系中既存在代理人没有履行好代理责任的问题,又存在委托人不成其为委托人的问题。在这种制度安排下,政府和大学双方都只能对预算的软约束采取忍耐和宽容的态度,政府对大学进行的投资低效率因为预算软化且不能及时得到治理和纠正,就必然持续扩大和蔓延下去。

  三、内生性解释

  Dewatipont和Maskin在科尔奈之后借鉴了其他学者的研究成果,认为在政治性等非经济因素之外,预算软约束的发生可能与经济因素有关,并把其归因为时间不一致性问题,即对一个未完成的无效率的投资活动或项目追加投资,其边际收益有可能会比活动或项目清算产生的边际成本大。虽然科尔奈意识到制度因素对预算软约束有着重要的影响,但他始终将制度因素作为外生变量。(注:Dewatripont and Maskin,Eric.Credit and Efficiency inCentralized and Decentralized Economies[M].Mimeo.Harvard University.1990.)D-M模型的创新点就在于将预算软约束问题与中央集权体制下的投资体制所包含的信息结构和激励机制联系起来,认为预算软约束是集权体制内生的,在这种体制下,即使不存在科尔奈意义上的政治性因素,预算软约束也会由于信息的不对称而存在。虽然D-M 模型将支持体和约束体特定化为政府和国有企业,但在我们充分理解了这个模型的思想之后,我们可以发现,这个模型可以扩展到约束体是包括大学在内的非营利性机构的情况。

  在D-M 模型中,作为约束体的大学有着许多需要政府投资的项目,其中既有好项目也有坏项目,好的项目可以在当期完成,而坏的项目则需要两期完工。比较大学和政府之间的关系,大学管理者从最开始的那一刻起就知道项目的可行性程度,可是作为投资主体的政府只能在第一期投资结束后才有可能获得该项目的可行性信息,在这个时候,逆向选择便获得了空间。在信息不对称的条件下,拥有好项目的大学管理者会如实地申报自己的项目是个好项目,而拥有坏项目的大学管理者为了争取到投资,往往会把自己的项目往好方向报,因此一个可行性程度不高的项目完全有可能获得投资,因为投资主体很难把它从所有项目中分辨出来。我们假设项目每一期投资要耗费一个单位的资本,政府从完成的坏项目的投资中将会获得回报Ag;大学管理者从政府投资中获得的私人收益在项目完成时为Ai1,项目不能完成时私人收益为Ai2,且Ai1要大于Ai2.作为唯一投资主体的政府在发现该项目是个可行性不高的项目时,将面临两种选择,即停止投资或继续投资。如果选择停止投资,政府将获得清算收益-1,而大学管理者得收益为Ai2,若政府选择对大学继续投资第2个单位的资金,待项目完成时,政府所得收益为Ag,而大学管理者所得收益将是Ai1.所以当该项目第一期投资结束后,大学管理者有着强烈的动机要求政府继续对其进行投资;而政府作为国家和人民的代表,所追求的是社会福利最大化,所以政府在是否给予这个坏项目继续投资时要考虑的是Ag+Ai1>-1+Ai2否。该式子的经济含义是,若该式成立,政府就有继续投资的强烈动机,因为再投资是有利可图的,这种情况称之为事后有效。显然作为社会福利最大化的追求者,政府将会对坏项目进行再投资,因为政府在后期阶段开始时,已经不会再考虑它在前期所投下的那一个单位资金了,先期投资已经转化为沉没成本了,它所要考虑的是第2个单位的资金和收益的比较。

  四、对策建议

  1.分权化改革。根据钱颖一等的研究,中央政府对地方政府的财政分权和非国有资本在不同地区的流动将有效地硬化地方政府对其辖地范围内的单位的预算约束,因为预算软约束具有很强的外部性,若财力有限的地方政府也以父爱情结来对待处于困境中的组织将会严重影响当地的基础建设,导致该地区的投资环境质量下降,从而增加了地方政府软化预算约束的机会成本。根据Oates 分权定律,在具备相当财政能力的地方,高等教育由地方提供将比由中央提供更为有效率。因此,在中央不断加大对地方政府在投资管理权限的分权力度的同时,尽量减少由中央直接控制管理的大学数量,或改为地方管理,或中央与地方共建,这样既能硬化大学预算,提高投资效率,又能促使大学更好地为所在地区服务。

  2.培育多元的投资主体。黄海洲和许成钢认为,多个投资者参与投资将有助于硬化项目的预算约束。当政府作为大学唯一的投资主体时,政府实际上就是大学的举办者,成了大学的产权主体,由于父爱情结,所以在大学陷入财政危机时也有可能加以援手,使之脱困;政府作为国家和人民的代表,追求的是社会总福利的最大化,所以政府即使发现大学进行的项目可行性程度不高时也会继续投资。但当政府不再是大学唯一的投资主体时,情况就发生了变化:投资主体的多元化带来了产权主体的多元化。具有基本理性的其他产权主体在大学陷入财政危机之时选择的可能是退出或其他,而不是财政支持。多个投资主体获得了不同的项目信息,产生了利益上的冲突,这就会形成一种新的项目甄别机制,该机制严格地筛选申报项目,对于可行性程度不高的项目坚决反对,即便该项目是事后有效的。因此培育多元的投资主体对于治理由政府主导型投资体制所产生的大学预算软约束从而提高投资体制的效率具有重大意义。

  此外,明确大学和政府的权责、确立大学独立法人地位以及形成多中心的大学治理结构等也将对大学改变预算约束软化状况起到重大作用。

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