我国农村普遍发生高利借贷的问题、情况与政策建议报告摘要

  中国人民银行货币政策委员会委托课题“农户信用与民间借贷”研究报告

  我国金融部门的商业化改革无可厚非。但商业化的金融不可能与小农经济相对应、必然退出无利可图的农业信用领域,这是高利贷有占领农村金融市场的前提。解决农村高利贷问题的唯一办法是发育社区合作信用。

  以上,是我们在1997年以来连续3年提出的关于农村民间借贷问题的课题建议书中,反复强调的研究假设,并且在本调查中完全得到了验证。

  一、问题

  近年来农业效益、农村就业和农民的收入、投入等在1997年以后连续4年增长乏力,长期累积的农村经济与国民经济不协调的矛盾正在释放并且复杂化:

  1、农业生产成本大约年平均增长10%,“服务”成本增长超过9%。尽管国家制定了粮食保护价收购的政策,但农产品价格指数增长却连续出现负值,导致农业劳动力和资金的投入产出比自1997年以来也连续下降为负值。可见,国家价格政策隐含的收入补贴对9亿庞大农村人口而言,不仅填补农业内外部的收益差别的作用有限而短暂,而且连带造成农业失去竞争力。

  2、乡镇企业得到的投资1997年以来连续下降到占信贷总额的5%;企业受融资困难影响大量停产或倒闭,加上私有化改制的影响,职工人数1998-99年减少大约1000万。不再承担“以工补农”、乡村社会保障和其他公共品开支等国家不可能承担的义务。这种“离农倾向”,也连带导致农民收入下降、地方债务增加和资金形势恶化。

  3、基层政府和乡村组织由于开支不断增加,遂以各种名义举债,调查表明,乡村负债总额已经达到3840多亿,最多的乡级负债近3900万元,村级负债近200万元(参见附件材料)。导致一些地方强迫借贷或强行拉走农民生产生活资料来强制农民交纳各种税费,有现金的单位和个人借机发放高利贷,摊派到村组,最终把乡村组织负债转化为农民负债。农村人口的2/3在平均收入之下,贫富差别越来越严重,安定团结的局面难以维持。

  4、在上述问题制约下,分散的小农经济条件下兼业化的细小农业基本上没有融资条件。正是在这个时期,银行商业化改革实现了“防范金融风险”目标,也就必然退出投入产出为负值的不经济的农业信用领域,成为农村最短缺的资金长期净流出的主渠道。并且,农村资金要素的极度稀缺又必然导致民间高利息借贷的普遍发生。   

  二、观点

  1、障碍中国农村经济发展的主要问题是资本高度稀缺。分散农户自给半自给的简单再生产,本来就有规模小、周期长、风险大、因而商业化的正规金融难以进入的特点,所以历史上小农经济才天然、长期地与民间借贷相结合。

  当前的农业”资金供给与“农户”需求目标不完全一致,国有商业银行无论是否进行市场化改造,都难以与存在上述问题的传统小农经济条件下的农业生产相适应,使资金要素越来越成为过度稀缺要素,其稀缺性所决定的要素价格随之越高。从事农村借贷的风险收益也就越大。

  2、正规金融的退出导致民间借贷迅速分蘖。尽管出现相当部分高息借贷,也仍然是农户间一种降低交易费用、减少不确定性、以及在一定程度上化解风险的理性行为。

  但是,由于放贷人不是纯农户,资金也非来自农业经营,贷出资金的收益也不是用于农业。同样,农户所借的资金也不是主要用于生产,更不是用于“农业(种植业)”生产。因此,民间借贷积极作用在于防止小农户的简单再生产链条“断裂”;但同时其副作用也是必然的。

  历史的经验值得注意:旧中国工业化资本原始积累阶段曾经是一个高利贷,尤其是恶性高利贷盛行的历史时期,同时也是一个恶性高利贷摧毁农业社会的历史时期(参见分报告)。

  有鉴于此,我们需要研究农村发生的无息、低息、高息和高利贷(恶性的高息借贷)等民间借贷情况。同时进行历史的和国际经验的比较研究(见分报告)。由于农村高利贷有些与地方权利结合,有些与地方恶势力结合,这种现象已经不是经济问题了。所以,我们除了提供农户信用一般情况之外,将重点考察农村居民之间发生的高息货币借贷现象,尤其关注高利贷及其相关问题。   

  三、情况

  本调查分布在东、中、西15个省份24个市县的41个村落。调查到借贷案例57起;放贷案例27起。对调查资料作统计处理后的发现是:除了有两个地方存在不计利息的民间借贷外,其余地区均有高利息民间借贷存在。如果按照调查地点计算,民间借贷的发生率高达95%,高利息的民间借贷发生率达到了85%。

  1、利率

  把调查资料按照实际发生的利率分组计算,民间借贷中月息低于1.5分的借贷,占了近36.4%。其余为高利率的贷款,占63.6%。高利息借贷分别为:月息1.5-2分的占了20.5%;2-4分的占了18.2%强;超过4分的也占了近25%。假定2分以下的还可以容忍,那么高利借贷比重已经达到约57%。

  另外从我们对放贷人的调查看,无息和低息贷款仅占不到1/4;而2-4分的高息和大于4分超高利息比重近3/4。

  2、用途

  调查表明,有21%的借贷不知用于何处;如果仅计算我们已经调查清楚的借贷用途(45起),则比重依次为:小额的生活所需借贷33.3%,应急之需28.9%,非农业生产26.6%,农业生产借贷仅11%。说明民间借贷多发生在生活需求上。

  需要引起注意的是,这个情况与解放前相似(参见分报告)。

  3、还款

  从担保抵押的情况看民间借贷问题也很复杂,不规范的借贷占71.4%,这可以佐证还款比例低的情况。在已知的56起借贷中,能够按期归还的15起,仅占26.8%,延期的占58.9%。其中,延期归还不加息的占了9起,延期归还也不加息但要借贷人到放贷人家里无偿帮工的也是9起。这使有的借款农民几乎成了放贷户不领工资的“长工”。

  4、放贷人

  放贷户成份和资金来源复杂。一般是农村中的有钱人和干部亲属,也有少数离退休干部和有国外亲属的人。还有经营农用生产资料的公司(利息甚至高到4分/月)。

  很多村干部作了民间借贷的担保人,有人甚至因此背上债务;也有的村委会直接向借贷户提供高于银行利息的贷款资金。

  调查表明,并非所有的村级组织参与民间借贷的作用都是负面的。一方面民间借贷已经与基层权利结合。另一方面,也有的村集体向家庭困难户提供不记息、救济性的资金;有的村互助储金会以一定比例的利润资助困难户。

  5、其他问题

  民间借贷尤其是高利借贷与赌博等丑恶现象相关,诱发了一系列的民间纠纷:共有6处因为民间借贷发生纠纷或者请“他人”讨债,其中3处发生斗殴,有1处斗殴致伤。  

  四、建议

  除中国大陆之外的其他东亚小农经济社会,都已经在政府大力扶持和免税政策的保护下,全面建立了服务于小农经济的社区合作金融和保险体系。

  由于正规金融不适应贫苦社区是个世界性的普遍问题,因此,欧美发达国家和墨西哥、印度、泰国等发展中国家的NGO组织也在发展多种形式的地方信用或社区信用(Alternative Money; Local Credit),如福特基金会在纽约最混乱的哈雷姆区开展Community Credit试验,康耐尔大学所在的传统农业地区推行“ITHACA HOURS”和华盛顿附近的 "TIMES DOLLAR",流行于英国和加拿大的"LETS",以及墨西哥的"TALALOC"等。对此,我们作了专门研究和实地考察(研究分报告另附)。

  如果承认农村民间借贷大规模发生的原因之一是正规金融的退出。那么,民间非高利贷的社区内部的资金融通应该允许存在并且合法化,否则只能造成制度风险向借贷者转嫁,导致权利与金钱结合的恶性高利贷。

  当前农村金融政策研究中迫切要解决的问题,不在于加大对高利贷的打击力度,而在于如何维护和壮大本来就长期存在的社区内部互助性的合作金融,否则就不可能抑制恶性高利贷。

  中国虽然在1997年以后明确了取消农村合作基金会的政策,但在随之而来的农村民间借贷普遍发生的情况下,恰恰是那些社区合作金融组织仍然存在并且能够比较规范发展的地方,既减少了农村资本的净流出,也有效地抑制了民间高利贷;基本实现了在一般市场条件下几乎不可能的农村资金“取之于农,用之于农”。

  本研究表明,乡镇级与村级的农村合作基金会性质根本不同,政府应该整顿关闭的其实是乡镇级的基金会。传统村落内部客观存在的血地缘关系对社区成员是有约束力的,在民间借贷降低交易成本和化解风险等方面,有不可忽视的作用(研究分报告另附)。

  如果以上建议可行,政府不必要求社区合作金融设立准备金,也不必参照商业银行建立的风险防范制度。只要结合村民委员会组织法的实行,在推进村级财务公开的同时,全面开展对农村集体财产的“清财收欠,以欠转贷”,在此基础上形成的资金实行“户有村管,政府监督”,这样,通过重建村社集体积累机制,盘活用好积累资金,就可以把社区合作金融与社区集体财产的紧密关系作为信用基础。并且能够利用社区血缘地缘关系加强借贷资金的风险防范。

  进一步应参考国际通行的合作原则,加快中国合作社法的出台,一揽子解决小农经济条件下通过合作社发展农业外部的金融、保险、加工和流通的规模化经营问题。

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