试论1949年以来农业剩余及其分配制度的变化

  「内容提要」在经济落后、以传统农业为主的基础上建立起来的中华人民共和国,是一个政府主导型的后发国家,当政府不能将工业化所需要的“资本原始积累”主要寄托于外部世界时,农业剩余就成为工业化资金的重要源泉之一,因此国家参与对农业剩余的分配,就成为实现工业化的重要措施之一。但是,政府从农民那里“拿多少”和“怎样拿”,则是有高下之分的,对农业甚至整个国民经济的发展影响却是大不一样的。1949年以来中国农业的曲折发展,在很大程度上是受国家与农民的这种分配关系所制约的。

  「关键词」农业剩余/统购统销/定额提取

  一、问题的提出和农业剩余的界定

  从世界工业化的历史看,各国工业化起步时期的资金来源,主要有两个方面,一是外部来源,或通过海外扩张(贸易或侵略)来获取资源和市场,或借助外国资本(直接投资和间接投资);二是国内传统产业的资源流向新兴工业。而中华人民共和国在1949年建立以后的相当长的时间里,作为一个经济落后的社会主义大国,受国际环境的影响,很难从国外获取大量资源和市场,不得不将积累工业化资金的目光放在国内,而作为人口众多、规模较大的农业自然就成为中国工业化资金的重要来源。因此,关于建国以来中国农民为中国工业化的贡献多少就成为人们关注的问题,无论国家是通过税收的直接形式,还是通过“剪刀差”的间接形式,但是总量到底有多少,这些提取方式和数量,除了对国家的工业化,还对农业、农村经济和农民生活造成了什么影响,还是一个需要认真、细致研究的问题,其中首先就要研究农业本身的效益和农民从事农业所获得的剩余,并且关注这些剩余到底应该怎样分配和实际是怎样分配的。

  关于农业剩余,一般认为“农业剩余是指农业的总产量在扣除农民在生产和生活中对农产品总消费之后的剩余部分。”[1]但是从剩余所有者的角度来看有两个概念:一是自愿前提下的剩余,即农民根据自己的消费水平,自愿消费自己生产的农副产品后的剩余;姑且称之为绝对剩余;二是强迫前提下的剩余:如高额地租提取的剩余,按照国家“三定”标准统购后的剩余。此时的农民对农产品的消费,自然维持在很低的水平,甚至不能温饱,姑且称之为相对剩余。

  据国家统计局农调总队统计,1954-1978年间,农村人均日摄取热量由1985千卡上升到2215千卡,脂肪由26·3克上升到31克,蛋白质由51克上升到57·6克,但是与人体营养素的需要量相比,分别低7%、52%和23%.[2]由此可见,这个期间农民所提供的剩余农产品,实际上只是一种相对剩余,是勒紧肚子的剩余。

  这还可以从农民的生活水平看出来。联合国粮农组织(FAO )根据恩格尔定律划分贫困与富裕的档次是:59%以上为绝对贫困,50-59%为勉强度日,40-50%为小康,30-40%为富裕,30%以下为最富裕。中国修订此标准为:59%以上为贫困,50—59%为温饱,40-50%为小康,30-40%为富裕,30以下为最富裕。[3]从1954年到1978年,恩格尔系数始终在60—69%之间徘徊,1978年为67·7%,仅比1954年低0·9个百分点。[4]

  从投入和产出的角度,及从生产经营的角度来看,也有两个概念,即一是完全扣除生产成本(包括劳动成本)的剩余(或者可以称其为利润),这里姑且称之为“经营性剩余”;二是没有扣除劳动成本的剩余,这不仅是我们在估算过去小农经济净收入时普遍采用的方法,即将劳动者的劳动成本忽略不记,而且时至今日,仍然是我国统计部门计算农民净收入时采取的方法。对于这种没有扣除劳动成本的农业剩余,这里姑且称之为“非经营性剩余”。

  因此,当我们分析建国以来的农业剩余,特别是改革开放以来的农业剩余时,就不得不注意区分这两种剩余,从而才能发现农业剩余变化与经济增长的关系。

  二、1949年以来农业剩余变化的几个阶段

  1、关于农业合作化前农业剩余的认识。1949年以前的中国农业,经过几千年的发展,无论从农业技术、单产还是区域发展,确实达到了农业文明的高峰,只是由于相对于人口来说土地资源的稀缺,使得农业人口大量富余,因此农业机械改良和农民人均收入增加受到劳动力剩余瓶颈的严重阻碍。实际上,到1949年中华人民共和国成立时,即使经过土地改革,小农经济的进一步发展也会受到资源的压迫,从纯农业收入来看,很难有较大的增长,从建国初期农民的人均收入看,不少农民处于恰亚诺夫所提出的小农经济的“负收入”问题,即不仅不计算自己的劳动成本;农民还要靠家庭副业来弥补收支平衡。因此,在这个阶段,即1949年至1956年合作化前,传统农业文明时期的“什一税”已经接近极限,因此1952年当朝鲜战争局势稳定下来后,政府就不得不减轻农民负担(正税和附加),将农业税占正产的比重由1951年的14·5%降至1952年的12·2%.[5]当时农业的剩余,还可以从当时农民的生活水平看出:1949年全国农民每人平均消费粮食只有370斤(毛粮),1952年达到444斤;1951年粮食的商品率为28·2%,1952年降为25·7%.[6]这说明1949年农民是吃不饱的,此时的农业剩余只是相对剩余,而随着农业的恢复,农民必然要增加对农产品的消费,即自行解决温饱问题,因此在一定时期内,农民通过市场提供的剩余总量会增加,但比重可能还会下降。

  但是,对于要加速工业化、特别是优先快速发展重工业的政府来说,国家提取的这些农业剩余又是不够的,由此导致了“统购统销”的出台。

  2、在传统计划经济下,农业剩余很有限;农民的温饱问题一直没有解决。由于农业人口多而土地少,农业剩余有限;同时,农民从事非农产业的路子因为与国家“争资源”、“争市场”而受到严厉限制,农民进城从事产业转移也因为城市存在大量富余劳动力受到严厉限制,农民不得不全部集中于农业,从事收益极低的几乎单一的种植业。由于农民的生产剩余总量非常少,政府为缩小工业化需求与农产品供给的缺口,就尽可能多地向农民索取剩余,因此尽管1956年以后党和政府不断地强调农业的重要和保护农民的利益,但始终很难落到实处,根本的原因,就是在农产品短缺的条件下,国家首先要保证城市和工业的基本供给,保证“进口替代”所需要的农产品出口换汇。

  1978年,全国农业人口平均每人分得口粮442斤。1978年棉花、油料、糖料、烟叶、麻类、茶叶、猪肉、水产品八种大宗农产品的国家收购总值为190多亿元,商品粮食总值133·6亿元,其他农副产品商品总值230亿元,总共为555亿元。这就是说,每个农业人口,只能够提供价值大约70元的剩余农副产品。[7]

  这个阶段,农业结构的转变非常缓慢,1952~1978年,种植业占农业总产值的比重,仅下降了6·9个百分点,畜牧业比重仅上升了3个百分点,渔业仅上升了1·3个百分点,在种植业中,又是以粮、棉、油料等大宗农作物为主,这种比较单一的、低水平的农业结构,自然限制了农业剩余的增加。

  3、转轨时期第一阶段(1978-1991)的农业剩余变化。需要说明的是:这个时期农民收入的大幅度增加和城乡收入差距的缩小,在1985年以前,主要是依靠农业的迅速发展和农产品提价;而在1985年以后,则主要是建立在城乡壁垒条件下农村非农产业发展的基础上的(即农村工业化的收益归农民所有)。此外,在这个阶段,国家鉴于过去对农民挖得太苦,调整了对农民的政策,农业发展很快,但是国家对农业剩余的汲取不仅没有增加,反而有所降低,例如大幅度提高农产品收购价,稳定甚至减少粮食征购数量(依靠进口弥补)等,因此农民手中的绝对剩余明显增加。

  中共三中全会以后农村迅速推行的联产承包责任制,调动了农民的生产积极性,加上农产品大幅度提价和开放自由市场,农业呈现出前所未有的增长速度,结构改善,剩余大幅度增加。1979~1984年,粮食在播种面积逐年减少的情况下,年均增长幅度达到5%,而棉花和油料的总产量,年均增长速度则分别达到19·3%和14·7%.1985年以后,面对粮食产量跃过4亿吨的大关,出现“卖粮难”,政府鼓励农民调整产业结构,放开了多数畜产品的价格和市场。与此同时,随着农业边际效益在1984年达到顶点后,随着体制的松动和日用品的短缺,农民将很大资源投入到乡镇企业方面,农业剩余相对稳定在80年代中期的水平上。

  4、转轨时期第二阶段(1992-2002)的农业剩余。绝对剩余增加有限阶段(随着改革深入和市场化,城乡壁垒突破,资源遂向城市流动,农民则成为打工者,工业化的收益大部分为城市所得,因此城乡收入差距拉大);

  90年代中期以后,我国农业发展出现了一些新的变化,主要表现就是农产品市场与全国一样,出现了买方市场,由于农产品需求弹性小和小生产者的在市场中的弱势地位,农产品出现了全面的“卖难”,农产品价格持续走低,农业效益下滑。2002年,农民收入连续4年下滑的局面终于被遏制住,但是,据有关专家分析,这几年的农业总产值增长和农民收入增加的数字,实际掩盖了三个问题:一是农民打工的劳务收入增长比重提高,如果剔除这部分,农业收入是负增长;二是农业中养殖业是增收的,如果剔除这部分,种植业是负增长;三是高收入地区的农民收入是增长的,如果剔除这部分非农产业占很大比重的地区,以农业为主的低收入地区的农民收入是几乎没有增长的。[8]

  三、农业剩余分配制度的变化

  1、1949年以前的分配(以私有产权和国家政权强制为基础的分配)。

  在中国封建社会,农民对国家的负担(包括田赋和劳役)多在5%——10%之间徘徊,一般王朝初期,由于经济残破,都采取轻徭薄赋的政策,例如西汉初年实行“十五税一”政策,明朝初年的田赋约占产量的3·45%;当然还有劳役;清朝实行“摊丁入地”后,田赋只占农业产出的5%.但是到了王朝的中后期,由于经济发展和皇室官吏的奢侈腐败,国家通过正税以外的各种名目提高对农业剩余的提取,但随之统治危机也爆发。

  在封建社会,在正常情况下(没有战争)国家提取不多,但是仍然能够维持强大的国家机器和统治,并且广大农民并没有因此而富足,根本原因是在国家和农民之间,还存在着一个庞大的阶层——地主。这个庞大的地主阶层,既作为各级官吏加入县以上(包括县)政府各部门;同时又承担起县以下的乡村统治和管理。国家无需为县以下的管理者支付薪金。

  一般来说,地主通过占有土地和其它生产资料,将其土地产量的50%左右(其中包括田赋)提走,从当时的农业生产水平来看,实际上就是这些土地产量(扣除种子、肥料、工具折旧和人工)的全部剩余。这部分有多少呢,据张仲礼估计,19世纪80年代地主乡绅的年收入达到67500万两白银,相当于1855年朝廷财政收入(7708万两)的8·8倍,1911年朝廷收入(30191万两)的2·2倍。[9]到土地改革前,据推算,就农业来说,地主通过占有土地而获得的收入约为佃农田地收入的一半左右。

  在封建社会,各级官吏同时就是地主,甚至皇帝就是最大的地主,他们除了通过税收提取农业的剩余外,还通过地租和经营提取农业剩余。就农村基层政权的管理者来说,在土地改革前,其对农业剩余的提取,仍然主要是通过地租或雇工来实现的。

  在中国封建社会,经过长期的发展和选择,就农业生产来说,随着劳动力无限供给的条件下,当土地占有达到一定规模后,今天的研究普遍认为租佃制的好处不仅超过了农奴制,也超过了经营地主,而在租佃制中,定额制又超过了分成制。因为定额制不仅减少了地主的监督成本和对风险的承担,也能够调动佃农尽可能地增加产出,因为增加的部分将归自己所有。因此,经济越发达、土地单位产出越高的地方,租佃制也越发达。但是这种土地所有者利用劳动力无限供给的条件,尽可能地盘剥农民,甚至侵犯了农民简单再生产所需要消费。

  这也是造成近代以来农村衰落和动荡的主要原因之一。

  国家和地主按这种比例提取是很可怕的,必然影响到农业的发展,但中国农业经济长期发展还有一个因素,就是大量自耕农的存在,这个阶层依靠农民战争和“分家析产”,虽然在一个朝代里处于不断减少的趋势,但是仍然能够维持一定的比例,当这种比例下降到一定限度后,大多数农民活不下去时,就会导致农民起义,当然,也有因为国家对剩余的提取超过了人民可以承受的程度,同样会爆发人民起义,如秦朝和隋朝。因此,在封建社会,国家、地主、农民对农业剩余的分配格局,是经济发展和社会稳定的主要经济因素。它的最终调节机制是农民战争和改朝换代。

  2、1953年以前的定额提取。

  1952年完成土地改革以后,中国大陆农村首次出现了一个没有地主的自耕农社会。原来由国家、地主和农民三者瓜分的农业剩余,变成了由国家和农民两者瓜分。

  从1949年中华人民共和国成立到1953年实行粮食统购统销前,尽管其间财政困难和爆发了抗美援朝战争,农业正税及其附加达到了农业收入的20%左右。例如1953年1月全国财经会议针对农业税征收中出现的“畸轻畸重”问题,规定老解放区的农业税大体固定在农业主要作物产量的20%(华北为18·66%,东北为19·66%,山东为21%),新解放区大体固定在15%.这种国家提取的农业剩余的比重,应该说是自封建社会以来所没有的高,但是由于取消了地主这个阶层,剩余的部分全部落入了生产者——农民的手中,因此不仅农民能够接受,农民的生产积极性很高,而且农民的收入仍然大幅度提高。

  但是,在当时经济发展水平下,上述定额提取对政府来说却存在以下两个问题:

  一是中央要把这部分收入拿走发展工业,使得地方,特别是农村基层政府财政入不敷出。

  1950年12月7日,中南区财委向中央反映:“目前地方财政最感困难者,为县与市两级。

  计县开支包括乡村经费,卫生教育、民兵、抚恤救济、会议经费、干部补助等开支甚大。公粮二成附加相差太远“[10]

  1951年7月1日,政务院发布《关于进一步整理地方财政与平衡收支的决定(草案)》,将乡村政府的办公费、干部补助和训练费、会议费、民兵费列入地方财政开支。

  地方财政开支不足,于是层层下挤,省挤县,县就挤区乡。

  1952年实行“包、禁、筹”,由中央按统收统支原则,直接将部分支出纳入国家预算。

  1952年11月的《中共中央关于农业税收问题的指示》重申执行“查田定产、依率计征,依法减免、决不附加”,但是又开了小口子。

  按规定,乡村一级不是独立的财政,由省统收统支。但是用于省不能拨付足够的给县以及乡村经费,因此乡村政府的大部分经费须自筹,据1952年对全国16个省的调查,乡村政府财政收入中来自上级的拨款仅占其总收入的三分之一左右。

  二是农民增加对剩余的消费而不肯提供给城市。对小农经济来说,如果没有外部的强制,其产品首先是满足自己的需要,“吃饱饭”自然是人的第一需要(如果说“穿暖”还可以凑合,吃饱却不能凑合,挨饿的滋味是不好受的),对土地改革后的农民来说,只有剩余粮食(扣除预留抵抗天灾人祸部分)才需要用来交换,而50年代初期,对农民来说,似乎还没有达到这种绝对剩余水平。

  据统计,1949年,农村人均消费粮食370斤,到1952年,则达到440斤,平均每个人增加70斤。当然,即使是440斤毛粮(还要包括牲畜消费),对农民来说也是很低的,甚至说不能吃饱(因缺乏其他副食)。据姚依林回忆,他60年代在农村微服调查时,他问道:“请教你,怎么就能吃饱?”“连人吃带喂牲口,大口小口合一块算,一人一年得有7百斤谷子!

  老贫农不假思索地说。“[11]因此,对于小农经济来说,在国家定额提取的条件下,随着农业发展和农产品的增加,在没有达到满足农民基本消费(温饱)之前,其商品率不但不会提高,反而会下降,这就是绝对剩余与相对剩余的区别。1951年粮食的商品率为28·2%,1952年粮食产量增加,但是粮食的商品率却下降为25·7%,即可说明这个问题。

  3、1953-1957年的博弈条件下的倒定额提取:“倒定额提取”——国家支配主要剩余体制的形成。

  国家以“统购统销”的形式,在定额提取的基础上,干预农民对剩余的支配和使用,并通过垄断价格和强制收购,将剩余集中到国家手中。

  1953年的基本建设投资比1952年增长75%,工业总产值比1952年增长30%(其中重工业增长37%,轻工业增长27%),对外贸易总额比1952年增长25.2%.工业和基本建设增长过快,必然带动城市人口和工资总额的较快增长,1953年城市人口比1952年增加663万,增长9.3%,非农业居民的消费水平比1952年增长15%.另外,工业的快速增长,也要求农业中的工业原料作物种植面积也相应扩大,导致国家在农村的粮食返销量大幅度增加,1953年比1952年增加1.3倍。此外,经过几年的经济恢复,农民的粮食消费量也增加了,不仅要求吃饱,还希望家有余粮。因此,1953年我国的粮食市场需求量比1952年有很大增长,但是粮食的商品率并没有相应提高。本来,按照1953年的年度计划,与工业发展速度相匹配,农业总产值应比1952年增长6.4%,其中粮食产量增长7.2%.但是由于农业尚未摆脱靠天吃饭和投入不足,上述计划并没有把握实现,实际上,1950年至1952年期间的农业超常增长,是带有恢复性质,50年代世界各国的农业正常年均增长一般都没有超过5%.结果,1953年农业总产值仅比1952年增长3.1%,其中粮食仅比1952年增长1.8%.

  据粮食部报告,1952年7月1日至1953年6月30日,国家共收入粮食547亿斤,支出粮食587亿斤,收支相抵,动用库存40亿斤。1953年小麦受灾,预计减产70亿斤,粮食形势相当严峻。

  正是在这种背景下,国家为了保证预期的工业化速度,为了压低农民消费来为工业化提供剩余,采取了国家控制农业剩余的方法,即采取国家规定农民消费农产品的数量定额,其余都归国家控制的“倒定额提取”办法,这就是1953年秋季开始实行的农副产品“统购统销”。

  统购粮食最初是采取由农民民主评定各农户的粮食产量,根据当地政府规定的留粮标准,计算出农民的自留粮数量,从而核定农户的售粮数量。这种办法在1953和1954年都是在收获后进行,农民事先不知道自己应售粮的数字,生产情绪不稳定(认为多种多拿),也导致干部在征购时因时间短而发生强迫命令等行为,因此从1955年3月起在全国实行粮食“定产、定购、定销”的办法(简称“三定”),即全国以乡为单位,确定全乡每户的常年产量和全乡粮食统购统销数量,并向农民宣布,使农民做到心中有数。

  核定从每户定购的数量,是从农户已经核定的产量中,扣除按省、市、自治区规定的种籽、口粮、饲料用粮,以及交公粮之后所剩余的粮食。实际上,就是除按照政府规定的消费标准留用的粮食外,其余都以税收和征购的方式由国家拿走了。

  “三定”的结果,除西藏、青海、新疆和台湾外,全国其他地区农村共核定粮食产量3547亿斤(原粮),征购1083·3亿斤,其中征收429·7亿斤,统购653·6亿斤,定销208·2亿斤。[12]由此可见,统购统销的结果,是将相对剩余的农副产品控制在国家手中,倒并一定在于提高粮食商品率。

  从1955年到1964年,征购指标都是一年一定;农民心中无底,不利于调动农民生产积极性。1965年10月,中共中央决定实行粮食征购“一定三年”的办法,从1965年开始。省市自治区可在中央分配的基础上,增加5—10%的机动数,用于以丰补歉,保证全国征购任务的完成。

  针对“大跃进”期间农村普遍征收了“过头粮”,导致农村发生大面积饥荒现象,1961年1月15日,中共中央发出《关于目前农产品收购工作中几个政策问题的规定》,提出“先留后购”的政策,即先保证农民按照国家规定的标准留够自己消费的部分,然后再进行收购。

  4、“倒定额提取”条件下的国家与农民之间的博弈。

  合作化加强了对农民剩余的控制,但是监督成本太高,并且这种体制不稳定;人民公社(政社合一)是历史和逻辑的必然,变成“倒定额”制,对于农业剩余农民只拿定额,其余归国家和集体。不仅压抑了农民的积极性,也遭到了农村基层干部的抵制,当然这种抵制不是公开的,而是采取“瞒产”、“私分”的形式。

  1957年,当农村已经建立高级社后,农民出于自己的利益(即短缺条件下的国家收购价格低于市场价格),不少合作社就想方设法将农副产品投向自由市场或深加工出售而不愿意卖给国家,为了杜绝这种现象,国家一方面采取取缔主要农产品自由市场的办法;另一方面采用“社会主义教育运动”的政治高压,来保证国家“倒定额提取”实现。

  1958年以后,则通过建立“政社合一”的人民公社体制(1961年后调整人民公社体制,但是惟独“政社合一”没有取消),来保证“倒定额提取”的实现。所谓“政社合一”,实际上就是将基层政府和公共事务合并到生产组织中,于是,干部和公共开支自然也就从农业剩余中提取,由于农民的收入,是在扣除这些农业税和各级管理机构及公共开支后再分配的,因此就无所谓“负担”和重不重的问题。虽然没有这个问题,但农民剩余索取和使用权被剥夺,自然使农民的对集体关心程度和生产积极性低落。

  为了保证国家的“倒定额提取”制度不至于伤害到农民的最基本生活需求部分,即保证农民可以接受这种制度安排,允许“自留地”和“家庭副业”就成为“限压阀”,成为农民在国家和集体提取剩余后仍然能够生存的补充收入来源。允许农民拥有自留地和从事家庭副业,不仅是农民与国家博弈的结果,还来自“大跃进”时期的沉重教训。对于国家、“政社合一”的集体经济和农民三者来说,自留地和家庭副业具有以下双重作用:

  一是三者“共赢”的作用:第一,它弥补了集体经济的低效率和供给不足,尤其是肉蛋禽等的供给不足;使国家可以继续推行集体经济。第二,填补集体分配与农民最低需求之间的缺口,自留地和家庭副业的收入几乎占农民收入的三分之一甚至更多,使农民对国家提取和集体经济能够容忍。第三,对农民负担起到了一定的抑制作用,改善了农民生活。这一块农民收入基本上在国家和集体提取剩余的视野之外,因此,给农民留下了自己占有和支配剩余的空间。

  因此,它对于统购统销和集体经济得以巩固和延续20多年,有重要作用。

  二是相对于国家和集体来说的负面作用:第一,相比较之下,农民对集体经济的低效看的更清楚;它不仅导致不断产生“家庭经营”的冲动,而且也确实是在集体经济体制内培育了替代集体经济的新生产方式,因此它们对集体经济是一种威胁。第二,它是农村自由市场存在的基础,它所产生的交换和形成的市场价格,对国家牌价和统购统销都产生冲击和威胁。

  自留地变化情况[13]
  

  说明:按照当年农业人口计算,如果扣国营农场人口和从事林、牧、渔业人口,除“大跃进”时期外,人均自留地大约始终保持在0·1亩多点。

  相对来说,自留地这一部分耕地是刚性的,耕地总量的减少,一般不会降低它的绝对数量,同时它反而会随着人口数量的增加而增加,导致所占比重提高。这也说明它对农民家庭的重要性。

  农民家庭收入构成[14]
  

  

  从上表可以看出,农民从集体得到的收入,不足以维持生活,必须要依靠额外的劳动来增加收入,弥补基本生活需要。

  5、改革开放以来的定额提取及其扩张。1978年至1991年的农村经济体制,若从分配的角度看,其所以调动了农民的积极性,是重新实行了“定额提取”。

  1978年以后,从“包产到户”到“大包干”,从生产经营上看,是由集体生产经营回归到家庭经营,农民获得了生产自主权;若从分配的角度,则是从过去的国家和集体“倒定额提取”改为“定额提取”,即按规定“交够国家的,留够集体的,剩下全是自己的”。国家还较大幅度地提高农产品收购价格,在仍然垄断价格的前提下,增加了农民对剩余的“分成”。

  与此同时,国家还对农民留在手里的农副产品交换开了口子,扩大了自由市场。这种分配体制的改变,是80年代上半期农业快速增长、农民收入迅速增加的重要因素。

  但是,这种“定额提取”分配体制在1992年以后却受到来自乡村基层政府的冲击,其表现形式就是农民负担的不断加重。

  农民负担实际水平测度[15]

  年度|第一产业农民负担(元/人)|第一产业农民实际负担率(%)|农业税名义负担率(%)
  

  值得注意的是,自1990年起,中央就不断地要求减轻农民负担。1990年2月3日国务院发布《关于切实减轻农民负担的通知》,明确规定:除法定税金外,农民合理负担的项目(村提留、乡统筹费、义务工和积累工)及其使用范围,规定了村提留和乡统筹费“一般应控制在上一年人均纯收入的5%以内”。但是如上表所示,上述一系列指示和规定几乎没有发生什么作用,反而是每况愈下。

  四、几点历史启示

  1949年中华人民共和国成立以来,就农业来说,经历了土地改革、合作化、人民公社(两个阶段)、1978年以后的家庭经营。但是就分配制度来说,却主要是如何解决国家、集体(或者说社区)与农民对农业剩余的分配问题,由此导致的政策和制度演变,不仅对农业本身,也对整个工业化产生了重要影响。回顾农业发展和分配制度演变过程,我认为有以下几点历史经验值得注意。

  第一,近代以来,在众多民族国家的工业化初期,无不是以牺牲农民利益为代价的,在英国有“圈地运动”,美国有南方种植园对奴隶的残酷剥削,苏联有余粮征集制。农业剩余流入工业部门的方式,主要有两种类型,一个是在私有化基础上进行的,主要通过地主和资本家的汲取;另一个是在公有制基础上(国家统制经济)进行的,主要通过政府强制手段直接或间接汲取。中国在1949年以后属于后一种类型。从中国的经历看,“倒定额提取制”无异“竭泽而渔”是最不可取的,表面看,它的确最大限度地提取了农业剩余,但是它为了保证这种提取,必然导致国家对农民生产经营活动的干预,对农民的严厉控制(因为农民会以各种各样的方式抵制),从而压抑了农民的积极性和正确的决策,导致了农业经济活动的低效益,结果导致尽管农民消费被压得很低,国家提取农业剩余的总量也并没有增加或增加很慢,这又导致国家进一步加强对农业生产的干预,于是恶性循环,直至不能继续。历史上农业由奴隶制向农奴制、佃农制的转变,已经说明“倒定额提取制”是最没有效率的(劳动力自由流动条件下的雇佣制则不同)。

  第二,农业与其他产业比,从来就是一个弱势产业,即使在传统农业社会里,农业利润也低于工商业,流传着“农不如工,工不如商”。在工业化社会更是如此,因此发达国家基本上都对农业实行保护政策。中国由于农业人口太多,劳动力严重过剩,农业的弱势地位更加突出,如果计算劳动成本(包括闲置部分),农业的边际效益已经成为负值,这自然导致农业资源的持续不断的大量流出。改革开放以来农业劳动力的转移是与资源转移同向的,即在劳动力转移出农业的同时,农业中的资本和土地也在大量转移出去。问题在于,这种转移并没有改善农业人均资源比例和提高效益。因为:一是流出的劳动力在质量上是优秀的;二是流出总量上不仅是有限的,而且多数是暂时的(打工仔和打工妹),青春期过后还会回到农业中就业和养老;三是同时资本和土地也在大量流出。因此,在今天,当我们已经进入工业化中期阶段,将全面建设小康社会作为发展目标,将扩大就业和有效需求作为政府宏观调控的优先目标,国家对农业采取适当的补贴是完全必要的,也是对整个经济发展有好处的。

  第三,目前党和政府三令五申要切实减轻农民负担,并实行了“费改税”试点,应该说是为了规范和减轻基层政府对农业剩余(包括农民其他收入)的提取,但是如果不将教育、治安等公共产品的费用由中央财政统筹,并彻底转变农村基层政府的职能,很难避免所谓的“黄宗羲定律”的重演,仍然会出现“头税轻,二税重,三税是个无底洞”。而最受其害的首先是农业,因为农业生产资料是集体的,农业的收入是容易估算的,农业生产的地点也是不可以转移的。

  总之,1949年以后的相当长的时间里,中国作为一个社会主义大国和受国际环境的影响,很难从国外获取大量资源和市场,不得不将积累工业化资金的目光放在国内,而作为人口众多、规模较大的农业自然就成为中国工业化资金的重要来源。时过境迁,到今天,工业化的两个基本条件都已经发生了根本变化:一是我国工业经过50多年的发展,已经具备了相当强的自我积累能力,人均GDP 已经达到1000美元,第一产业占GDP 的比重2002年仅为14·5%,根据许多国家的经验,已经达到工业反哺农业的阶段,更何况城乡之间的收入呈现出差距过大;二是1978年以来我国已经通过对外开放和参与经济全球化,获得越来越多的国际资源和市场。上述内外两个条件的根本性变化,使得温家宝总理在今年使届人大二次会议上提出的5年内逐步取消农业税,是完全必要的。时过境迁,到今天,工业化的两个基本条件都已经发生了根本变化:一是我国工业经过50多年的发展,已经具备了相当强的自我积累能力,人均GDP 已经达到1000美元,第一产业占GDP 的比重2002年仅为14·5%.[16]根据许多国家的经验,已经达到工业反哺农业的阶段,更何况城乡之间的收入呈现出差距过大;二是1978年以来我国已经通过对外开放和参与经济全球化,获得越来越多的国际资源和市场。上述内外两个条件的根本性变化,使得温家宝总理在今年十届人大二次会议上提出的5年内逐步取消农业税,是完全必要的。

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  主要参考文献:

  1、恰亚诺夫:《农民经济组织》,萧正洪译,中央编译出版社,1996.

  2、财政部《中国农民负担史》编委会:《中国农民负担史》,中国财经出版社,1991.

  3、金观涛、刘青峰:《开放中的变迁》,(香港)中文大学出版社,1993.

  4、张培刚主编:《发展经济学教程》,经济科学出版社,2001.

  5、温锐、游海华:《劳动力的流动与农村社会经济变迁》,中国社会科学出版社,2001.

  6、胡书东:《中国农民负担有多重——农民负担数量及减负办法研究》,《社会科学战线》2003年第1期。

  7、宋洪远等:《改革以来中国农业和农村经济政策的演变》,中国经济出版社,2000.

  8、陶然等:《农民负担、政府管制与财政体制改革》,《经济研究》2003年第4期。

  9、吕新雨:《“民工潮”的问题意识》,《读书》2003年第10期。

  10、温铁军:《“三农”问题的世纪反思》,《读书》2001年第1期。

  11、陆静超:《论农业剩余转移理论的应用价值》,《行政论坛》2002年第9期。

  注释

  [1]陆静超:《论农业剩余转移理论的应用价值》,《行政论坛》2002年第9期。

  [2]国家统计局农调总队编:《中国农村住户调查年鉴(1992)》,第169页,中国统计出版社,1993.

  [3]转引自张新民主编:《中国农村、农业、农民问题研究(农民篇)》,第133页,中国统计出版社,1997.

  [4]转引自张新民主编:《中国农村、农业、农民问题研究(农民篇)》,第133页,中国统计出版社,1997.

  [5]《中国农民负担史》第四卷,第119页,中国财经出版社,1994.

  [6]《中国农民负担史》第四卷,第173页,中国财经出版社,1994.

  [7]中共中央书记处研究室经济组编:《经济问题研究资料(1981)》,第3-4页,中国财政经济出版社,1983.

  [8]辛石:《农业结构调整任重道远——全国农业史志暨农业结构调整研讨会简介》,《中国经济史研究》2003年第4期。

  [9]转引自金观涛、刘青峰:《中国共产党为什么放弃新民主主义?》,《21世纪》1992年10月号。

  [10]《1949-1952中华人民共和国经济档案资料选编·财政卷》,第704页,经济管理出版社,1995.

  [11]姚锦:《姚依林百夕谈》,第155页,中国商业出版社,1998.

  [12]《当代中国的粮食工作》,第88页,当代中国出版社。

  [13]国家统计局:《建国三十年全国农业统计资料》,1980年3月。

  [14]国家统计局:《建国三十年全国农业统计资料》,1980年3月。

  [15]转引自胡书东:《中国农民负担有多重——农民负担数量及减负办法研究》,《社会科学战线》2003年第1期。

  [16]国家统计局:《中国统计摘要(2003)》,中国统计出版社,2003.

  (此文发表于《福建师范大学学报》2004年第3期)

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