中国垄断性行业改革的三线推进战略

  原载《新华文摘》2004年第11期

  一、市场结构改革:引入竞争机制,构筑规模型竞争格局

  1.引入竞争的可行性:自然垄断性变异与公共性变异当代经济理论和实践都已证明:竞争是提高产业整体效率、改善社会整体福利的不可缺少的重要因素。但传统观点认为,由于建设网络供应系统的巨额固定成本及其沉淀性,以及基于网络供应系统的规模经济效应和范围经济效应等技术经济方面的原因,现存的垄断性行业具有完全的、不可动摇的自然垄断性,不可能也不应该引入竞争。同时,传统观点还认为,作为一种公共产品,由于存在消费效用的不可分性、消费的非竞争性及受益的非排他性,垄断性行业无法采用市场化收费的提供方式,使得非公有资本参与投资的收益得不到有效实现,也会形成进入壁垒。

  实践向上述传统观点提出了严峻挑战。随着技术条件的变化、市场容量的扩大及其竞争形式的多样化,以及各种金融创新手段出现后对资本进入壁垒和退出壁垒的克服,垄断性行业某些环节的自然垄断特性开始趋于弱化(笔者将其称为“自然垄断性变异”);与此同时,收入和需求水平的提升及需求弹性的增大、技术和制度的创新(特别是排除性量化技术的发展)使得垄断性行业具有了消费上的拥挤性(竞争性)和可排他性,导致其公共产品属性也在日益弱化,出现了由纯粹公共产品向准公共产品,甚至向私人产品转化的趋势(笔者将其称为“公共性变异”),这使得原来无法实现的收费和收益补偿成为必要和可能,从而在某种程度上部分或全部消除了进入壁垒。这就为垄断性行业引入竞争扫清了理论上和实践上的障碍。

  2.竞争模式的选择:构筑规模型竞争格局

  规模型竞争模式的创建包括两个层面:一是产业层面;二是“亚产业”层面。就产业层面而言,应以规模经济与竞争活力相兼容的有效竞争作为基本原则,对垄断性行业中残存的自然垄断性业务领域(主要是指某些固定网络性操作业务,如电力产业中的线路等输(配)送网络业务,电信产业中的有线通信网络业务特别是本地环路服务,铁路产业中的铁轨网络业务等,以及某些“瓶颈”环节,如车站、机场等)和已经变异成为非自然垄断性的业务领域(如电信业的长话、移动和增值业务,电力行业的电力生产和供应业务,铁路和民航部门的客货运输服务等),区分实行不同的产业组织模式。对于自然垄断性业务领域,一般只能仍维持独家垄断的格局,但应作为政府规制的重点,设计模拟竞争机制或含有利润刺激的激励性规制机制,以刺激企业提高效率;而在大量非自然垄断性业务领域,则完全可以打破独家垄断格局,通过适度的分拆和放宽市场准入,形成竞争性寡占的市场结构或者竞争主体再多一些的垄断竞争型市场结构,然后通过充分的市场竞争和企业间的市场化合并推动产业的集中,走向更大规模和更高水平的竞争,实现垄断—分拆—竞争—再整合的过程,以此增强产业的国际竞争力。

  就“亚产业”层面而言,主要是要突破传统单一大规模组织模式的弊端,同时提高市场的组织化程度,尽力克服纯粹企业科层形式较高的内部组织成本和纯粹市场形式较高的外部交易成本,在努力保持和发挥大企业固有规模优势的同时,又注意引入具有灵活性和竞争性优势的中小企业。通过企业集团、企业系列以及虚拟化网络等组织形式,将众多中小企业有效地组织起来,按照专业化分工和资源共享的原则纳入大企业的协作范围之内,在价值链的关键环节上展开合作,由此形成以大企业为轴心的大中小企业之间分层竞争、跨层协作的规模型竞争优势。

  为了实现规模型竞争,对垄断性行业原有的“大一统”的组织架构进行重组是非常必要的。概括起来,目前阶段可供选择的重组模式主要有四个,即横向分割模式(也称按地区分割模式)、纵向分割模式(也称按业务分割模式)、网运分离模式(这其实是铁路部门对这一产业重组模式的称谓,有时也被称作“上下分离”模式;而在电力部门和电信部门,又分别被称作“厂网分开”模式和“基础网与服务分离”模式)和数网竞争模式(或称网络竞争模式)。每一种模式都有其显而易见的好处,但也都面临着各自的问题和挑战。笔者只想强调,在选择具体的重组模式时,应遵循三个基本原则,即利弊共存的成本—收益比较原则(或称为次优原则)、福利效率最大化原则和灵活动态原则。也就是说,在现有的可供选择的重组方案中,应尽可能选择利大于弊的方案,或者说能够带来福利效率最大化的那种方案。同时,要注重福利效率准则的动态特征和相对意义,根据各个具体部门的实际情况并随着时间、地点、条件的变化而随时进行灵活动态调整。

  二、产权制度改革:引入非公有资本,实现公私资本的相机参与

  长期以来,中国的垄断性行业在组织形态上是以公企业(PublicEnterprise)的形式存在的。它的特点有三:一是在产权安排上,为政府所有;二是拥有强有力的供给垄断权,具有政府垄断与厂商垄断合二为一的特征;三是处于公方规制之下。在这样一种制度安排下,由于企业属性的内在对立性,企业目标的多重性,以及企业约束和激励机制的不足,导致企业效率低下,绩效较差。这就要求对传统公企业进行改革,使其尽可能变革为效率化的组织形态。目前来看,改革的主要内容就是大力引入非公有资本,以提高运营效率;减轻财政投资的压力;通过投资潜力很高的基础设施类证券的发行,丰富资本市场的投资品种,增加市场供给,从而促进资本市场的发展。

  决定垄断性行业非公有资本参与程度的因素很复杂,但概括起来,主要有二:一是自然垄断性的程度;二是公共性或外部性的大小。自然垄断性的大小基本上决定的是非公有资本能否进入的问题,而公共性或外部性的大小基本上决定的是非公有资本愿否进入的问题。当然,还有一类原因,决定着非公有资本应否进入的问题,如有些项目出于安全、保护消费者利益等方面的考虑可能不适合非公有资本的进入。

  从自然垄断性的角度看,非公有资本参与可以在两个层面实现。一是非公有资本可采取资本形式进入。虽然自然垄断性项目的性质是非竞争性的或竞争性不强的,但这与项目本身是否盈利并没有必然联系,就是说,自然垄断性项目也可能是盈利性项目。这样,即使是具有整合效应的网络基础设施,也可以将投资环节与运营环节分开,在投资主体上不一定非要求国有独资公司不可,也应该考虑对非公有资本开放,通过股份制形式实现多元化投资。二是非公有资本采取经营权形式进入。在某些具有网络特征和自然垄断特性的领域和环节,尽管结构性和策略性进入壁垒的存在使得非公有资本通过“市场内的竞争”方式实现进入难度较大,但通过政府特许经营、委托经营或承包经营等制度安排仍可确保非公有资本通过“市场的竞争”方式实现有效进入。此外,随着技术创新(特别是互联互通技术和业务分割技术的发展)、市场容量扩大和金融创新的出现,垄断性行业中某些原来被认为具有自然垄断性的业务或环节,其进入壁垒和退出壁垒被逐渐克服,成为能够引入非公有资本的非自然垄断性业务或环节。比如,基础设施具体的服务运营环节,线路等网络基础设施的养护维修以及工程项目的设计、施工等,都是可以按市场化、商业化原则运作的。

  从公共性或外部性的角度看,决定非公有资本参与程度的关键因素是盈利前景。根据外部性的程度进而盈利性前景的大小,一般把基础设施项目的投资分为ABCD四类:A 类是纯公益性项目:产出服务无偿提供,不仅谈不上投资盈利,就连日常经营费用和维修费用也要从外部补充;B 类是低收费项目:产出服务虽有收益,但未必能够补偿日常经营费用和维修费用,投资基本无法回收,更无法盈利;C 类是一般收费项目:营业收入补偿经营费用有余,但只能部分地实现投资回收,因此难以靠自身积累来完成更新性质的投资;D 类是能够全部回收投资,而且能够产生资本积累的项目。在这四类项目中,前两类由于从根本上缺乏盈利性,因此是公益性的;第四类由于具有盈利前景,因而是商业性的;而第三类则需视情况而定。根据上述分类,对于能够盈利且非公有资本有能力投资的商业性项目,应明确划定为非公有资本投资领域,这类项目通常都能通过市场竞争达到良好的均衡状态,因此无需政府介入;而对于非公有资本不愿进入的无经济效益或经济效益不高的非盈利性和公益性项目,一般只能由政府承担投资责任。

  当然,在上述公私参与原则的总体框架内,为尽可能地吸引非公有资本参与基础设施的投资、建设和经营活动,也可采取一些灵活机动的非公有资本参与模式。比如,经济效益好的基础设施项目固然可以吸引非公有资本参与,经济效益在短期内不大明显的项目也可以通过良好的制度设计,提高投资预期收益,从而吸引非公有资本。再如,即便是确实无利可图的基础设施项目,也不是非由政府直接投资不可,可更多地进行顺应市场规律和借助市场力量,以政策作支撑吸引非公有资本的投入。此外,为最大限度地引入非公有资本,对于那些难以形成价格的纯粹公共产品以及外部性相当显著易形成亏损、必须由财政出资的公益性基础设施项目,也可以通过仿商业化运作的制度设计吸引非公有资本参与。

  三、政府监管改革:放松管制与重建规制并重

  尽管放松管制是一种趋势性变化,但笔者认为,对当代中国的垄断性行业而言,在放松管制取得进展的同时,为形成公平和有效的市场竞争格局,同时也为尽可能避免规制失效的出现,政府还需要加强规制制度的建设,以规制的方法来放松管制。这就是本文所强调的“规制重建”的含义。那么,规制重建包括哪些内容呢?笔者认为,突出的是两大系统的重建,即规制机构系统自身的重建和规制内容系统的重建。

  关于规制机构系统自身的重建

  (1)独立性原则,使确定规制者、实施规制者和被规制者成为相互独立的三个不同的主体,形成相互制衡的关系,尤其要切断规制者和被规制者之间的利益关系。要做到这一点,规制机构需要满足以下几个条件:①财政独立。要保证在财政上有较大的灵活性,可以向被规制企业收取管理费,实行自负盈亏;就规制机构人员的收入而言,不是来源于税收,而是来自本身的运营,其薪水较一般公务员要高。②完全独立于原来的各行业主管部门。为此,可在招聘原有行业主管部门部分懂技术、善管理的人员基础上,吸纳社会相关领域的专家重新组建一个新的规制机构。但为了真正保证该机构的独立性,由原行业主管部门转移过来的人员比例也应适当控制。③免于政治的压力。应有充分的自主权,成为行政、立法、司法之外的政府的第四个分支。需要说明的是,在规制机构与政府的关系问题上,或者说在对“独立”二字的理解和实现问题上,目前国际上主要存在两种概念和做法。一是规制机构只独立于被规制企业,而不独立于政府;二是规制机构既独立于被规制企业,又独立于政府。后一种做法使规制机构具有准立法与准司法职能,不直接对政府负责,这种类型的规制机构独立性更强,可免受政府更迭和政府短期政策的干扰。不过,就目前而言,在世界范围内,大多数规制机构并未独立于政府。④必须有独立的很强的专业能力。

  (2)法制化原则,使规制机构通过法律授权,依法行使规制职能。

  (3)集中化原则,使分散的规制职能尽可能集中于一个综合性的规制机构,避免政出多门、多头管理。

  (4)透明性原则,使政府规制公开、透明,鼓励公众通过公开听政会等渠道积极参与规则制定和具体的规制过程,形成包括司法监督、人大监督、行政督察和社会舆论监督在内的健全的全社会监督体系,以提高规制的效率和科学性。

  除了对规制机构及其成员可能的自利性行为和机会主义行为的制约作用,在规制机构的重建过程中,还要通过一定的制度设计和制度安排体现对它的激励作用,以满足规制机构的激励相容约束,从而将激励机制与约束机制很好地结合起来。

  关于规制内容系统的重建

  (1)对残存的自然垄断领域实施激励性规制(IncentiveRegulation )。在自然垄断性犹存的领域和环节,为了实现配置效率和生产效率的统一,还需要政府进行合理的规制。①要尽可能地放松进入规制,特别是应放弃传统的基于许可证的规制方式(LicensebasedRegulation),而改行核准制或登记备案制。②在仍需实施的价格规制和服务质量规制方面,为提高规制的效率,尽可能地避免规制失效的出现,特别是尽力克服规制过程中规制机构与被规制企业之间的信息不对称问题,应改革传统的服务成本规制,引入含有利润刺激或竞争刺激的激励性规制。尽管各种激励性规制方式都有其局限性和有限的适用范围,也就是说,同引入(直接和市场内的)竞争的终极目标相比,激励性规制只能作为在自然垄断性尚存情况下的一种次优的选择,但它在规制重建中的作用是不容忽视的。

  (2)对自然垄断与竞争的界面或在从自然垄断向充分竞争过渡过程中实现以保护有效竞争为目的的规制,这里提出具有过渡性质的“不对称规制”。为了尽快改变不平等竞争的局面,需要政府对原有垄断企业和新进入企业实行待遇有所不同的不对称规制,管住大的,扶持小的。这种偏向新进入者的不对称规制政策可能对原有企业并不公平,但是,这是为了最终公平而暂时的不公平,从而体现了不对称规制政策的过渡性质。当市场真正形成有效竞争的局面后,政府就可以把不对称规制政策改为中性的干预政策,以充分发挥市场的调节功能。

  (3)在充分竞争实现后健全反垄断规制。在充分竞争的条件下,经济性垄断将成为阻碍自由竞争的主要因素,此时以制裁厂商限制竞争为目的的反垄断间接规制的作用会越来越重要。实施反垄断规制,首先要保证公平竞争,但不能因此将其作为对失败者的救济和对成功者惩罚的手段。这一效率标准必须成为中国垄断性行业今后充分竞争条件下实施反垄断规制的重要指导原则。

  (4)在推行上述经济性规制的同时,完善社会性规制。在放松经济性规制成为一种大趋势的同时,为了增进社会福利,应对经济活动中存在的外部性(特别是外部不经济)、非价值性物品、信息不完全和信息不对称以及为提供某些公共产品,在某些领域和环节也有必要加强或维持社会性规制,如对安全、健康、环境、服务质量以及技术标准的规制等。但对于社会性规制的内容,应该采取灵活机动的原则,适时进行调整,以保证规制的有效性。


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