中国财政分权演进轨迹及其创新路径

  原载《改革》2010年第6期

  内容提要:新中国成立60多年来,中国财政分权在发展战略调整和经济转型中渐进式演进,财政管理体制实现了从集权到分权、从行政性分权向经济性分权的跨越,走出了一条中国特色的财政分权之路。当然,作为全新的探索与尝试,我国现行财政分权体制并不完善,财政分权改革亟待进一步深化:明辨是非,始终坚持分税制这一正确的改革方向;在坚持渐进式改革的前提下,正确处理好渐进与突变的关系;统筹安排,积极推进相关配套改革。

  关键词:财政分权;制度演进;体制创新

  作者单位:中央财经大学经济学院,北京100081;财政部财政科学研究所北京100142

  *该标题为《改革》编辑部改定标题,作者原标题为《中国财政分权的演进特征与创新取向》。

  20世纪70年代末期以来,我国进行了一系列重要的体制变革。这一过程的重要内容之一就是分权,一方面,将计划经济体制下由国家掌握的资源配置权力逐步交给市场,即经济市场化改革;另一方面,在计划经济体制内部实行分权,其核心是财政收支权力在中央与地方之间重新配置,逐步从中央向地方转移,即财政分权改革。从“分灶吃饭”到分级包干,再到分税制,我国财政分权改革适应经济发展战略转变和经济市场化改革的需要,财政管理体制实现了从集权到分权、从行政性分权向经济性分权的跨越,分税分级财政体制框架初步建立,为我国经济长期高速增长提供了强大的激励和动力。

  当然,1994年开始实施的分税制改革并不完善,存在两大缺陷:一是改革没有完全到位,省以下根本没有真正进入分税制轨道;二是改革不够彻底,具有较浓厚的过渡性色彩,并且在运行过程中未能及时得以纠正和完善。经过多年的运行实践,这些问题和缺陷日益显露和爆发,并对财政经济运行产生了一系列负面影响。在这种背景下,财政分权改革受到质疑,部分人认为中国情况过于复杂,不宜建立统一的分税制,甚至有些人对分税制予以彻底否定。在此情形下,对我国的财政分权问题进行系统的理论研究和实证分析,结合经济发展与经济转型的实践客观审视我国财政分权改革的演进历程和改革绩效,认真总结经验和教训,结合实际进一步探索深化财政分权改革的正确路径和创新取向,具有重要的现实意义。

  尽管从一般意义上来说,中国与西方的财政分权存在一些共性特征,但从财政分权的体制环境、初始动力、法制环境和制度框架等方面来看,中国财政分权与传统财政分权理论及其制度框架存在着较大的差异。因此,采用传统财政分权理论考察中国财政分权问题难以作出正确的分析和科学的评价。鉴于此,运用历史和对比分析的方法,系统考察中国财政分权的演进历程,从中总结有益的、规律性的东西,归纳出中国财政分权的演进特征,进而探索财政分权改革进一步深化的创新取向。

  一、财政分权在发展战略调整和经济转型中的渐进式演进

  新中国成立60多年来,随着经济发展战略的调整和经济转型的演进,财政管理体制从高度集中、统收统支的集权型体制到财政包干体制,再到分税制的实施,经历了从集权到分权、从行政性分权到经济性分权的跨越,现已初步建立了分税分级财政体制框架。纵观中国财政分权的演进历程,大体可划分为三个阶段。

  (一)高度集权型财政管理体制的建立与分权化调整阶段(1949~1979年)

  为了迅速恢复和发展经济,尽快自立于世界民族之林,新中国确立了重工业优先发展的赶超战略,试图通过重工业优先发展带动整个工业化进程。重工业是资本密集型产业,重工业的优先发展需要巨额的资金投入和先进的技术装备,而新中国在成立初期资金匮乏,技术装备不足。在这种资源禀赋条件下,为了推动重工业优先发展战略的顺利实施,我国建立了高度集中统一的财政经济体制。

  在传统计划经济体制下,整个国民经济的资源配置职能完全由财政部门和计划部门所掌握。其中,计划部门主要负责编制与执行国民经济和社会发展计划以及重要物资的分配;财政部门主要负责国民经济发展所需资金的筹措和运用,按照国家计划分配资金,并监督资金的使用。国家财政除了负责组织财政收入和分配财政支出以外,还要负责监督基本建设、更新改造等全部社会投资的全过程,所有投资项目必须遵守财政规章制度,资金来源主要依靠直接、间接的财政拨款,投资过程中的所有资金运用必须置于国家财政的领导和监督之下。另外,国家财政还肩负着管理国营企业的职责。国营企业实行财政部制定的严格的经济核算制,财务管理直接纳入财政系统,由财政部门直接控制和操作,企业经理人员必须遵守财务管理制度,不能随意更改。

  高度集权型财政体制实现了国家对全社会资金的高度控制,成功解决了重工业优先发展战略实施所面临的资金短缺问题,保证了重工业优先发展战略的顺利实施。但是,传统财政经济体制由于过度集权,存在着较严重的信息和监督问题,降低了经济效率,压抑了企业和地方政府的积极性,不利于社会生产力的长期持续发展。在这种背景下,我国从1957年开始尝试对传统财政经济体制进行调整,向地方政府下放了一部分企业和财权,以调动地方的积极性。这次尝试性的财政分权虽然调动了地方发展经济的积极性,促进了地方经济的发展,却造成了地区分割、重复建设等不良后果。因此,我国从1961年开始对国民经济进行调整,财权再度集中统一,从而宣告富有财政分权色彩的财政体制调整以失败而告终。

  1961年财权的再度集中适应了当时的经济形势和经济调整的需要,促进了国民经济的迅速恢复与财政经济状况的好转。然而,高度集权的财政体制所固有的信息和监督问题以及企业和地方积极性不高等问题依然存在,并且无法回避,必须采取措施予以化解。因此,在国民经济调整结束并度过难关之后,我国从1969年开始在计划体制框架下对传统财政体制进行了第二次分权化调整。总的来看,第二次财政体制调整在本质、规模、程度上与第一次基本一致,调整内容也没有太大区别,所以与第一次调整相类似,这次传统财政体制调整没有影响高度集中统一的计划经济体制,虽然取得了一些局部效果,但无论从制度变革来看,还是从宏观经济绩效来看,均未取得实质性的成效。

  (二)财政包干体制与财政分权的启动与探索阶段(1980~1993年)

  随着经济社会的发展,重工业优先发展战略存在的内在矛盾及其对经济发展所造成的不良影响日益显现,到20世纪70年代末期,这一曾经对中国经济发展起过重要作用的经济发展战略,已经逐步成为经济发展的障碍,经济发展战略的转变势在必行。在这种背景下,我国开始了经济发展战略的新的探索,于1987年正式确立了社会主义现代化建设“三步走”的经济发展战略目标和战略步骤,并相应推行了一系列新的战略举措,形成了以“发展才是硬道理”为核心的经济发展观,实现了经济发展战略的全面转变:一是从以总产值的高速增长为主要目标的战略转变为以满足人民的需要为主要目标的战略;二是从重工业单项突出的战略转变为各产业协调而有重点的发展战略;三是以外延增长为主的战略转变为以内涵增长为主的战略;四是从闭关自守的战略转变为对外开放的战略。

  推行重工业优先发展的赶超战略需要政府对经济增长过程的强烈干预,这种干预最典型的形式便是形成一套扭曲产品和要素相对价格的宏观政策环境,以便为国家优先发展的重工业提供低成本的增长机会。而新的经济发展战略以提高人民的生活水平为根本目标,注重经济效益,强调在发挥比较优势的前提下实现国民经济协调发展。该战略不仅不需要政府出面对产品和要素的相对价格进行干预,相反,它需要市场机制作用的发挥,要求减少政府对经济的全面干预,赋予企业和地方一定的自主权。这种宏观政策环境是传统经济体制所不具备的,因此,自20世纪70年代末期开始,我国的经济体制改革便从注重市场调节和“放权让利”开始起步。

  20世纪70年代末期开始的经济体制改革非常重视扩大企业的生产经营自主权,这对于转换企业经营机制、调动企业的生产积极性至关重要,也取得了良好成效。但是,扩大企业自主权的财政结果却是财政收入中的企业收入项迅速减少。企业收入1978年为571.99亿元,1979年下降为492.90亿元,1980年下降为435.24亿元,1981年进一步下降为353.68亿元。企业收入在财政收入中所占比重也由1978年的51.0%下降为1981年的32.5%。虽然这段时间市场机制的引入使得税收收入相应增加,但其不足以弥补企业收入的下降。税收收入在财政收入中所占比重1980年仅比1978年提高6.4个百分点,而企业收入在财政收入中所占比重却比1978年减少10.9个百分点。其直接结果是1979年、1980年财政连续两年分别出现170.67亿元和127.50亿元的巨额赤字[1],国家财政陷入了连年赤字、调控能力衰减的困境。窘迫的财政困境和巨大的财政压力直接催生了中国财政分权改革。

  1980年2月,国务院颁发了《关于实行“划分收支,分级包干”的财政管理体制的暂行规定》,决定从1980年起统一实行“划分收支,分级包干”的新体制,按照行政隶属关系明确划分中央和地方的财政收支范围,地方以收定支,自求平衡,包干使用。实行两步“利改税”后,适应新形势的需要,1985年国家调整了政府间财政分配关系,实行了“划分税种,核定收支,分级包干”的体制。1988年,国家再次调整政府间财政分配关系,实行了“多种形式包干”的体制。1980~1993年,我国的财政管理体制虽然调整比较频繁,但始终保持了两大特征:一是中央与地方各支各的“灶”,各过各的日子;二是财政包干。因此,这一时期的财政管理体制被统称为财政包干体制。

  财政包干体制逐步打破了高度集权的传统财政管理体制框架,实现了中国财政体制从“集权”向“分权”的跨越,不仅对财政体制本身,而且对经济改革与发展产生了重大影响。当然,在财政包干体制下,政府间财政收支范围的划分仍然是按照传统的行政隶属关系进行的,中央与地方政府继续按照企业的行政隶属关系组织财政收入,并安排财政支出,所不同的只是企业由“条条”管理为主转变为“块块”管理为主。

  也就是说,财政包干体制所实现的财政分级依然停留在行政管理权划分的层面上,所以可称之为“行政性分权”。财政包干体制毕竟只是中国财政分权改革启动后的一种探索性体制,既不规范,也不完善,其自身存在的内在矛盾逐步对经济发展产生了不良影响,导致了重复建设、经济结构失调、地区封锁与市场分割等问题,严重制约了国民经济持续健康发展。随着经济转型的演进,更加规范而完善的财政管理体制取代财政包干体制不可避免。

  (三)分税制改革与经济性分权的实现阶段(1994年至今)

  财政管理体制作为经济体制的重要组成部分,其体制模式是由经济体制决定的,并随着经济体制的变革而演变。20世纪80年代,财政包干体制是与“计划经济为主、市场调节为辅”以及“公有制基础上的有计划商品经济”模式相适应的财政管理体制。但进入20世纪90年代以后,财政包干体制的弊端及其不良影响进一步显现,并已成为经济社会发展的障碍。1992年10月,党的十四大将社会主义市场经济正式确定为我国经济体制改革的目标模式之后,随着市场经济的全面建构,财政包干体制已明显滞后,客观上要求财政分权改革进一步深化,并建立新的更加规范的财政管理体制与之协调配套。

  1993年12月15日,国务院发布《关于实行分税制财政管理体制的决定》,1994年1月1日开始实施。新体制按照中央与地方政府的事权合理划分各级财政的支出范围,并根据财权与事权相统一的原则明确划分了中央和地方政府的财权,进一步理顺和规范了政府间财政分配关系。分税制改革实施后,国家根据分税制运行情况以及宏观调控的需要,适时对分税制财政体制作了一些调整,包括所得税收入分享改革、出口退税负担机制改革等。截至目前,我国已初步建立了与社会主义市场经济体制相适应的分税分级财政体制基本框架。

  同为中国财政分权改革进程中的重要阶段,与财政包干体制相比,分税制改革在财政分权方面实现了重大突破。在分税制财政体制下,根据制度和政策要求,中央与地方政府不再按照企业的行政隶属关系,而是按照税种组织财政收入,中央与地方政府间的收入也是按照税种进行划分。也就是说,分税制财政体制是以市场经济为基础,并按照市场机制的要求运作。该体制的实施标志着我国财政分权正式突破了“行政隶属关系”和“条块分割”的限制,实现了从行政性分权向经济性分权的跨越。

  当然,为了保证改革方案顺利出台,1994年分税制改革依然采取了过渡性措施,国务院印发的《关于实行分税制财政管理体制的决定》仅对中央和以省为代表的地方政府的财政收支范围作了划分,而对省以下各级政府间的财政分配关系未作具体规定,只是要求和希望以省为代表的地方政府自行将分税制改革贯彻落实好,并随着统一市场的发育和完善逐步进入规范化的轨道。但目前的实际情况却是,省以下在分税制改革方向上没有取得实质性进展,包干制和分成制依然盛行,分税制改革没有完全到位。即使中央与省之间的财政分配关系并不完善,为了保证改革方案顺利出台,新体制回避了改革过程中的一些关键问题和矛盾,继续采取了“基数法”和“存量不动、增量调整”的渐进模式,保留了许多财政包干体制痕迹,旧体制在新体制中得到延续,主要表现在以下四个方面:一是政府职能及其在各级政府间的划分不明确,仍然具有浓重的计划经济色彩;二是政府间财权划分不规范,保留了浓重的包干体制痕迹;三是地方财政收支的确定方法不合理,延续了包干体制的弊端;四是转移支付制度不健全,大多沿袭了包干体制的做法。

  正是源于上述分税制改革存在的缺陷,致使现行财政体制既不统一(高层级政府间实行的是分税制,越靠近基层,则更倾向于采用包干制和分成制),也不规范(包干制和分成制极具随意性,天然不规范;现行分税制也由于改革不够彻底和相关法制建设滞后而颇具随意性),经过十几年的运行实践,对财政经济运行带来了一系列负面影响,直接导致了两大不良后果:一是直接导致了基层财政困难;二是直接助推了经济的粗放型增长和不平衡发展。

  二、中国财政分权的演进特征

  传统财政分权理论植根于发达的市场经济,并为之服务。建立在该理论基础之上的西方财政分权体制具有如下基本特征:一是地方政府在公共支出决策方面拥有相当程度的自主权,支出决策和地方预算由地方议会自行审批,无需上级政府批准;二是在最低限度上,地方各级政府拥有2~3个地方税种的税基和税率控制权;三是地方公共支出的大部分由地方税筹措,只有小部分(通常不到1/3)需要依赖上级政府的转移支付;四是政府间支出(事权)划分采取了“中央余权主义”的方法,即除了需要专门列出归属中央的权限外,其余一切权限归属地方;五是地方议会和政府通过选举产生,并对当地居民负责[2].

  回顾中国财政分权的演进历程,不难看出,由于经济和政治制度的差异,西方国家通行的财政分权体制具备的基本要素,中国财政分权多不具备。与西方财政分权体制相比,植根于我国经济、政治、社会和文化制度基础之上的财政分权改革存在许多不同之处,富有鲜明的中国特色,因此,可称之为“中国式财政分权”。概括起来,中国式财政分权主要具有以下典型特征:

  (一)经济上的分权和政治上的集权并存

  相对于西方国家建立在联邦制基础上的财政分权制度,中国财政分权体制是建立在中央与地方政府委任制基础上的。西方国家的财政分权不仅在经济上分权,而且在政治上也是分权的;而中国仅仅是在经济上分权,在政治上却是高度集权的。其直接导致的结果是:西方国家地方政府官员的选拔机制是民主选举,即对下负责;而中国地方政府官员的选拔机制是由上级政府选拔,即对上负责。传统财政分权理论中的“用手投票”机制在中国难以发挥效应,进而形成了地方政府官员“唯上不唯下”的局面。

  (二)中国式财政分权是“自上而下”的供给主导型分权

  传统财政分权理论认为,对于某种公共产品而言,如果其消费涉及全部地域的所有人口,并且该公共产品的单位供给成本对于中央政府和地方政府来说是相同的,那么由地方政府将一个帕累托有效的产出量提供给各自的选民要比中央政府向全体选民提供任何一致的产出量有效得多。即如果下级政府能够和上级政府提供同样的公共产品,那么由下级政府提供的效率更高[3].也就是说,传统的财政分权是“自下而上”的需求诱致型分权。但从我国来看,情况却不同。新中国成立后,我国建立的计划经济体制是一种财政主导型的经济体制,财政收支状况直接影响着国民经济的运行与发展。进入20世纪70年代以后,随着传统财政经济体制弊端的日益显现,财政收支矛盾日益加剧,直接威胁着经济社会的发展和国家政权的运转。巨大的财政压力直接诱发了经济转型的启动,并使财政体制改革成为经济转型的突破口率先实施。也正是由于上述原因,从1980年开始实行的财政包干体制,到1994年推行的分税制财政体制,我国的财政分权改革均将保证中央政府取得足够的财政资源以及强有力的宏观调控能力作为主要目标,各项改革措施均由中央制定政策,地方负责执行。因此,中国式财政分权是“自上而下”的供给主导型分权。

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