宏观经济波动与农村“治理危机”

——关于改革以来“三农”与“三治”问题相关性的实证分析

  原载《管理世界》2008年第9期

  摘要:经济基础方面的"三农"问题与上层建筑方面的"三治(村治/乡治/县治)"问题高度相关,构成矛盾的对立统一。二者之间的相互作用关系随宏观经济的波动而时紧时缓;不同的经济增长机制对于矛盾的演化也具有重要影响。本文认为改革30年来随着宏观经济周期趋紧,中国农村地区先后发生了三轮"治理危机";到1990年代以后表现为大量的对抗性冲突。主要原因是违背了"上层建筑要适应经济基础"这一马克思主义基本原理所造成的制度成本——"去组织化"的个体小农难以提供足够的剩余来支撑与大包干伴生的"撤社建乡、撤队建村"之后逐步庞大、异化于经济基础的农村上层建筑。因此,越是现代化的农村"上层建筑"就越是需要政府全额承担制度成本。

  关键词:经济周期;冲突管理;小农经济;三治问题

  *本文研究与写作受到国家社科基金重大项目"完善社会管理与维护社会稳定机制研究——农村对抗性冲突及其化解机制研究"(07工程"二期建设项目"中国农村发展研究哲学社会科学创新基地"项目的资助。

  本文是中国人民大学温铁军教授为纪念农村改革30年组织撰写的系列学术论文之一。第一作者承担了资料收集、观点讨论和文字起草等工作,第二作者提供了总体思路、观点和修改定稿;课题组仝志辉、刘湘波、王平、程存旺、邱建生、童波、贺潇、袁月兴、袁清华、白雅丽等多名成员参与了资料收集和案例调查。

  一、"三农"与"三治"相关——建立乡土中国的问题意识

  (一)乡土中国"三农"与"三治"问题的历史背景与国情矛盾

  在人口与资源关系高度紧张的基本国情矛盾约束下,中国人不仅只能依托全球10%的耕地和5%的水资源维持20%人口的生存,而且是在不能如殖民主义向海外转嫁矛盾的约束下完成了内部化的原始积累实现了国家工业化。此期间的重大理论缺憾,在于鲜见制度变迁中不同主体之制度收益/成本的不对称性研究:因极大地得益于通过农业集体化为组织载体的集中体制向"三农"转移国家工业化的制度成本,而导致了人民公社解体之后几无组织载体为条件却仍然向"三农"转移工业化成本的"路径依赖"(温铁军,1996)。

  在农村改革30年后的新世纪来临时,制度演进的资源"硬约束"——日益严峻的国情矛盾更加突出!不仅2亿多农户8亿多农民人口分散经营"细碎化"土地大致如旧,而且人均和劳均耕地面积,农业产值占比,农民收入相对增速都大幅度下降。如果技术进步对生产力的实质性促进不足以缓解这种资源"硬约束",则经济基础与上层建筑的矛盾,就只能愈益表现其本属哲学意义的对抗性;虽然并非自始至终表现为紧张冲突状态,但却必然与外部环境变量高度相关:无论何种体制、何种意识形态,每次宏观经济危机及其后的萧条阶段,都会加剧农村中的经济关系紧张状态。中国在大包干完成了去组织化的改革以后,这种宏观波动导致的经济关系紧张,便缺乏缓冲地直接加剧了农村的社会关系紧张。

  (二)"三治"问题的历史与国际比较:一个经典理论的基本问题

  中国2004~2006年取消农业税后,尽管随着免除农业税费,农村上层建筑发生了重大"量变"——各地以大规模"撤乡并村"为主要内容的乡村治理结构自发调整持续进行,但人民公社解体以来存在了20多年的乡村两级治理体系如何进一步"质变",亦即乡村治理体系的实质性改革,仍属悬疑;并继续发挥着其对于已经到处发生的农村对抗性冲突的"路径依赖"作用——因农民负担过重导致的对抗性冲突明显减少,然而,30年来条块分割政府体制下得以强化的各种涉农利益集团已经形成,关系复杂,矛盾随即浮现。因此,2004年执政党十六届四中全会提出"构建和谐社会",表明预防、管理、转化农村对抗性冲突的复杂性与艰巨性自不待言;而这,也正是本研究的重大现实意义之所在。

  倘若斗胆竖看历史,自清末民初以来建之于小农村社制内部的乡村自治在百年工业化、城市化进程中逐渐衰变,迄今为止的国家政权建设②过程中,对"三农"与"三治"(县治/乡治/村治)问题向无良策,遂使长期困扰中国精神文明和政治文明进程。

  如果睁眼纵览全球,凡属"后发内生型"追求工业化的发展中国家,客观地由于既不再具有向海外转嫁矛盾的条件,又都要从"三农"提取剩余才能进入原始积累。于是明眼人会清楚看到,越是上层建筑方面自由化程度高的后发国家,就越是不得不在与传统小农之间交易成本过高造成的负外部性制度陷阱中痛苦地难以自拔;无论其理念相对于其国情是否具有普世价值③。

  有鉴于此,中国农村"三治"问题才既是近代以来的百年难题,也与其他大多数发展中国家的社会关系高度紧张具有一定程度的本质不同。任何在乡土中国构建制度的努力,都必须考虑上下层文化,即制度与乡土文化之间,怎样才能最大相容或最小冲突;也因此,在数千年的小农村社制的灌溉农业文明之中内生的"中央化"集中体制④,概由低成本地维持乡村自治才得以形成"稳态结构"基础,这一改革之初被认为是负面的制度经验今天或许值得重新审视。

  综上,本文讨论的很可能是在乡土中国语境中理解马克思主义基本理论的最大难点:在高度分散、剩余过少的小农经济基础短期内难以根本上有效改变的制约条件下,到底是"低成本"地重新构建农村上层建筑,还是继续维持运行成本和交易费用已经过高的上层建筑?

  无论是否认同马克思主义,面对当前冲突迭起的农村治理局面都不能再局限于理论问题的争论,而更要直面现实中的"世纪难题"——包括政府在内的任何外部主体都遇到与分散农民之间交易费用过高所导致的制度成本问题,由此产生的市场经济的复杂"负外部性"遗留至今且不断恶化!

  如果本文在理论上有所创新,也仅仅在于构建了一种具有一定解释力的逻辑相关——通过对近30年中国宏观经济的周期性波动与乡村治理危机之间的相关关系的分析,揭示了外部环境对于乡村治理的影响;进而得出对于化解农村"治理危机"的初步认识:要为乡村良性治理的回归营造良好的外部条件,关键在于如何辩证地处理上层建筑与经济基础相适应的问题。

  二、近三十年来宏观经济波动下的"三农"与"三治"对立统一

  (一)市场化改革与宏观经济危机应对方式的变化及其对农村治理的影响

  改革之前30年是国家工业化初期阶段的资本原始积累时期;农村集体化作为农产品统购统销和财政统收统支等国家积累制度的组织载体,与服务于政府集中进行工业化建设的一整套制度中的其他重要方面互相依存。尽管每一次经济波动都对上述体制平稳运行构成威胁,但每次都得以化解。其重要条件,主要是政府依靠意识形态化的政治动员以及其他非常规手段将城市经济危机爆发时的大规模失业等问题向"三农"转嫁;直观表现即为1960年以后的3次知青下乡运动⑤。

  到1970年代末,随着政治结构和国内外形势的重大变化,处于权力实质性更替时期的执政者碍难沿用原来的意识形态或运动手段向"三农"转嫁失业人口来缓解城市经济危机,农业也由于相对愈发不经济而被财政率先"甩包袱"——农村改革的客观结果,是政府这个"经济主体"在农业生产领域退出,并且沿用"打补丁"政策在农村构建了自收自支的基层政府的治理体系。

  这一客观条件下主观顺势引致的制度变迁的收益已经得到高度评价⑥,而其打破了人民公社体制下农村经济基础与上层建筑的相互约束的对立统一机制带来的制度成本至今缺乏分析。本文认为,主要在于其后的经济基础和上层建筑按各自逻辑分别运行的结果恰恰是这一哲学意义上的矛盾的对抗性加剧,并在外部环境的影响下演变成为农村治理危机。

  以1978年为起点的30年改革中,进入"工业化中期阶段"的中国先后发生了三次较大的宏观经济波动,对应着也发生了农村中三次治乱循环⑦。

  (二)20世纪70年代末的宏观经济波动与农村治理危机

  1.20世纪70年代末的城市经济危机

  随着中国1972年开始再度对欧美日开放引进外资,宏观经济旋即进入高涨;到1978年基本建设支出和经济建设费分别达到451.92亿元和718.98亿元,分别比上年增长50.20%和45.62%,相应地,承担基建开支并以其为主要内容的国家财政支出也达到1122.09亿元,比上年增长了1/3.投资惯性(如对初始投资追加配套投资等)必然要求财政在经济建设方面的支出继续增加,但财政却出现高额赤字:1979年赤字达135.41亿元,1980年宏观紧缩赤字仍达68.90亿元,两年赤字累积超过200亿元,相当于1980年的财政收入1159.93亿元的17.61%⑧。

  为了应对危机,1980年实行"关停并转"后中国经济事实上进入了萧条阶段。尽管这只是建国30年来宏观经济波动中的一次(见图1),但由于政府不可能再延用以往动员城市待、就业青年"上山下乡"的做法让"三农"承接这次国家对外开放加快工业化造成的社会矛盾,同时还要兼顾第二、三批回城大龄知青的就业问题⑨,因此遇到的挑战空前严峻。值得今人加深理解的一个重要规律现象是:当制度成本不能转嫁时,矛盾在城市集中爆发——1979年起社会犯罪率以每10万人10起以上的速度递增,1981年社会犯罪率达到89.4件/10万人,趋近新中国成立初期1950年的数值(93.02件/10万人),并且是1951年经济恢复以来的最高峰⑩。

  2.应对城市经济危机的"甩包袱"政策及对农村的直接影响

  为了恢复经济、促进就业[11],1980年,负责中央经济工作的领导同志提出:"工业、农业都要甩掉一些包袱……甘肃、内蒙古、贵州、云南等省,中央调给他们粮食很多,是国家很大的负担。可不可以考虑,……地广人稀、经济落后、生活穷困的地区,索性实行包产到户之类的办法。让他们自己多想办法,减少国家的负担"[12].

  此处,借鉴制度学派的理论可知,包产到户作为一种制度安排,是急于摆脱财政危机的政府在农业相对于城市工业而言日益显得"不经济"[13]的条件下,通过向村社集体和农民在土地和其他农业生产资料所有权上的让步,甩出农村集体管理和农民福利保障的一项制度交易。而从那时的农村政策当事人对中央文件的词语统计中可知:1982年起政府连续发出的5个"一号文件"共有三十几个"允许允许又允许"和"可以可以也可以";表达出前所未有的让步政策。

  但由于传统体制和意识形态的约束,各地仍然不能短期就形成全国一风吹地甩掉财政包袱的局面,某些机械化作业面积较大的省和地区(如黑龙江和山东的烟台地区)的地方领导干部甚至拒不执行大包干政策。这使得1984年由中央直接出面在全国以政治形式彻底推进大包干[14].随之,农村财产关系全面调整,使农村利益主体由过去的约70万个生产大队480万个生产队变成了2亿多个农户,对农业增长起到重要作用。

  3.改革之后的农村第一轮治理危机

  任何事物都有两面性:分散小农经济内含的经济活动复杂性与多样性与过去不可同日而语,加之政策推进力度大、转变快,许多具体问题在国家政策上并没有给出明确指示,农村矛盾生长点大量产生。同期,原先的公社和大队、生产队干部赖以发挥职能的组织制度基础不复存在(见专栏1),因自身利益受损或权力丧失而消极抵抗,也导致农村社会矛盾和财产损失大量增加,甚至发生冲突。

  专栏1.大包干以来的第一轮治理危机:农村组织系统的变迁与服务体系的失灵

  农村改革以后,农民家庭经营主体地位确立的过程同时也是生产队瓦解的过程。在大多数地区,生产队多半已经名存实亡,基本不起作用。据不完全统计,安徽353340个村民小组(原生产队)中,目前还有"统"职能的只有22000个,占6.2%……由于生产队是人民公社制度的基础,所以上述事实便成为农村组织系统微观构造解体的根本标志。随着包干到户的推行和农产品收购政策的改革,以部门为依托的计划管理体制在工作对象、工作方式、工作环境上遇到了很大的变化,部门结构满足不了变化了的新需要,从而发生了解体现象。如植保部门,原来中央设植保局,省设植保处,地区设植保科,县设植保股、公社设植保站、大队设植保员,形成一套体系;农村变革后,这套体系基本瘫痪了,估计有一半以上的县植保股已解散或名存实亡,有三分之二以上的村撤消了植保员。又如畜牧兽医部门,全国共有省、地、县、乡四级畜牧兽医站56000个、人数40万,其中乡站5.3万个、人数30万。三中全会后全国有三分之一的乡站瓦解,有牌子没有人员,畜牧兽医系统半瘫痪状态。随着农村改革的深入和农村经济发展的进步,农户对各个经济技术部门的要求越来越高。目前农民抱怨最多、呼声最强烈的问题,如"水老虎"、"电老虎"、"乱摊乱派"、"单边合同"、"买难卖难"等等,几乎都与部门的工作直接相关。

  资料来源:周其仁等:《改革面临制度创新》,三联书店出版社,1988年。

  最早提及的农村资源纠纷是在1986年的最高人民法院工作报告中,从侧面反映了20世纪80年代中期农村民事纠纷大量增加;1985年,全国各级人民法院共受理一审民事案件84.6万多件,比上年略有增加。由于生产关系的某些调整和财产关系的某些变化,争土地、山林、水利等生产资料的纠纷,比上年上升了12.7%.1986年,全国各级人民法院受理民事案件98.9万多件,比上年增加16.9%;财产权益纠纷,特别是债务、赔偿、房屋纠纷以及土地、山林、水利纠纷案件则成倍地或大幅度地上升,已占民事案件总数的50%以上。1988~1992年,全国法院共审结土地、山林、水利纠纷等案件166234件,这些案件多发生在农村[15].

  由此可以认为,家庭承包制导致农村财产关系变化与治理结构的互动演变成了农村改革以来的第一轮治理危机。

  4.农村第一步行政管理体制改革及"放权让利"的制度安排

  出于应对农村基层干部对大包干消极反抗或"行政不作为"的状态的需要,1984~1986年全国完成了"撤社建乡,撤队建村"的第一步农村行政管理体制改革,逐渐填补了大包干后农村的治理空白[16].

  在赤字财政的压力下施行的农村"政治改革",其客观后果却是史无前例地构建了中国历史上人员数量最庞大的农村基层政府。而且,与之最不对应的是国家没有相应安排必要的财政资源——1986年财政部下发《乡(镇)财政管理试行办法》,虽然名义上将乡镇财政预决算正式纳为国家统一管理,但却要求乡镇政府自行"统筹".这也可以看作政府通过向农村基层政府下放收费权,甩出维持基层政权运行的财政负担的一项制度交易。

  这种在30年改革中经常产生于上下博弈的"放权让利"的制度安排,在中国的积极作用另当别论[17];对于农村治理的实际影响是,这不仅让乡级政府和事业单位从此按照城市体制吃上"皇粮",连本来应该归于自治体制的村级干部,也成了享受由上级决定的"补贴工资"的"准财政供养人口".不过,当时新组建的乡镇政府和村级组织的自我膨胀尚未开始,又正值农村经济发展的黄金时期,尚可承担其运行成本。但其后的事实表明,正是这一制度安排,成为农民负担加重的滥觞。

  (三)20世纪80年代末到90年代初的宏观经济波动及农村治理危机

  1.改革以来第一次滞胀形态的周期性经济危机

  1988年中国试图推行"价格闯关"之际发生了严重的通货膨胀,CPI 达到18.6%,同时出现社会公众大规模挤兑。为了保住存款,银行陡然提高存款利率,8年期长期存款利率达到24%;但同期的贷款利率并没有相应调高,从而出现"深度负利率"——实际存贷息差高达十几个百分点——导致1988年当年银行亏损460多亿元,直接转变为财政赤字。

  为避免银行亏损加剧,政府随之调高了贷款利率,商业银行贷款的暗中高利贷或者寻租,殊途同归。

  于是,最依赖流动资金的商业企业首先开始减少资金占压而向制造业转嫁负担,导致制造业的企业占压上游原材料企业的产品和资金;最终是导致整个经济链条因连锁负债而趋于瘫痪;从通货膨胀进一步演化为生产停滞——1989、1990年国内生产总值增速由前两年的10%以上降到低于5%,这就是中国改革以来发生的第一次滞胀形态的周期性经济危机的大致演化过程[18].

  2.城市危机的应对政策及其对农村的影响

  面对经济危机的决策层提出了与1980年曾经有效的"关停并转"类似的"治理、整顿、充实、提高".后果也与任何经济体制条件下经济危机爆发导致的情况类似,农村乡镇企业和城市中小企业首先受到冲击陷入经营困难,1988~1990年3年间乡镇企业的发展速度骤然下降,尤其是1989年,消除物价上涨因素后,实际呈现出负的增长速度,增速比上年下降了18个百分点(见图3)。

  此时,城镇居民农产品购买力降低,大部分农产品收入弹性都小于1,有的甚至为负值,农产品市场出现整体性供大于求,主要农产品生产效益出现大包干以来的首次下降,导致农民现金收入连续3年增长速度下降。

  3.农村治理危机发生与化解

  虽然农民现金收入增长速度连续3年下降,但在经济高增长时已经膨胀起来的农村基层政权为维持运行而对现金的需求却是刚性的,成本过高的农村治理体系再一次表现出了与剩余过少的小农经济基础之间的对立性质,并且很快就演变为尖锐对立——乡级财政要解决规模增加了的人员的基本开支,只能依靠"加强征收"(这既是指对小农经济剩余索取的相对程度增加,也意味着征收手段的加强甚至非正常化),农村干群关系逐渐恶化。20世纪90年代初出现了村民暴力反抗税费征收的事件,标志着大包干以来的第二轮乡村治理危机爆发[19].

  1992年邓小平南巡讲话之后,中国经济开始了由产业型经济向资本型经济的重大转化,导致经济复苏并随即转入高涨。在其带动下,农民进城务工增多,劳务性收入增加;同期城市农产品需求高速增长,很多地方出现"粮荒".为保证粮食供给,1994~1996年政府实行了"省长米袋子"、"市长菜篮子"等含有增加财政支农资金的工程,并连续两次大幅度提高粮食收购价格,累计提高幅度达到105%,农业的经营收入也持续增长[20].随着农村经济外部环境的好转,乡村干群矛盾有所缓和;于是,农村的第二次治理危机随之缓和了下来。

  (三)20世纪90年代末的宏观经济波动及农村第三次治理危机

  20世纪90年代末以通货紧缩为标志的经济萧条,是宏观调控"软着陆"于1997年获得成功,以及同年发生的东亚金融危机双重作用的结果。

  虽然1994年政府就提出宏观调控,但直到1996年采取经济与行政干预双管齐下,才遏制了1993年以来以期货、股票、房地产等3大资本市场拉动的宏观经济"过热",并于1997年宣布成功实现"软着陆",当年GDP 增长速度比1993年回落了将近5个百分点。任何人始料未及的是,同年东亚爆发了金融危机,国际市场需求突然萎缩,1998年出口对GDP 增长的贡献由过去约3个多百分点降到只有1个百分点(见图2)。

  1.20世纪90年代宏观经济周期作用于农村的4个方面

  在中国更多地融入国际金融资本主导的经济全球化进程、国内出现全局性产能过剩以及"再意识形态化"的市场化导向[21]方兴未艾的大环境下,本轮宏观经济周期及萧条阶段对农村经济和农民收入的影响是多方面的。

  (1)1994~1996年经济过热阶段政府大幅拉高粮价,起到了刺激了基本农产物生产迅速增长,中国在1996年提前4年实现了原定于2000年实现的一万亿斤的粮食产量目标;但接着1997年经济周期发生作用,城市需求相对减少,同时总人口增长仍维持预期速度,从人口总量和结构两方面讲,粮食消费需求都没有可能提前4年扩大——粮食供给本来就潜伏了短期过剩矛盾——当中国经济转向萧条后供给过剩矛盾显露,导致粮食价格和效益双下降(见图4)。

  (2)在制造业产能过剩和宏观紧缩政策的共同影响下,乡镇中小企业经营状况再次恶化,但社区福利及政企合一下乡村政府消费的开支刚性,使得企业生产性贷款被大量挪用为地方政府消费,导致乡镇企业大面积负债,基层政府自发仿效"甩包袱"政策,纷纷以转让债务为条件对乡镇企业进行私有化改制。改制后脱离了社区属性的乡镇企业,不再以社区就业最大化为目标,在"资本增密排斥劳动"的机制下吸纳就业人数下降,并且不再承担农村社区福利开支[22].实证研究表明,1991~2006年15年间,中国宏观经济增长率与乡镇企业就业人数增长率之间存在着强相关关系,皮尔逊相关系统为0.642[23](见图5)。

  (3)20世纪90年代的化解城市危机为导向的一系列改革,包括1998年展开的以降低国有银行风险为主要目标而进行的农村金融改革,为拉动内需而进行的教育、医疗等领域的"产业化"改革等,都成了将农村的稀缺资源抽向城市的"抽水机".

  (4)1999年为了配合农村金融改革、消化粮食系统在农业银行占压资金而开展了粮食流通体制改革;其诸多利于国有粮食部门垄断粮源的政策中有一个"户交户结"的措施——将农户剩余提取方式由过去经由粮站统一为乡村扣除粮款改为农户交粮结账后乡村干部再去挨家挨户收取现金——在贯彻中成为引发冲突的一个机制性变化:基层政府与分散农户之间的交易成本凸显,矛盾陡然显化[24].

  2."自收自支"的乡村治理模式再次呈现危机

  农村上层建筑方面的支出需求并不随着经济运行陷入低谷而自发缩减,反而持续膨胀。一方面是乡镇基层人数进一步增加,另一方面,1994年财政体制分税制改革后,上级政府各部门基本上采用"财权上收、事权下移"的方式,将难以通过简单市场化"甩"掉的农村的基础设施、义务教育等公共物品的供给责任逐级下推,农户最终成为农村公共物品的主要供给主体。例如,"教育集资"一度在农民负担中占相当高比重。20世纪90年代末直至2004年中央政府宣布取消农业税之前,尽管各地"不准加重农民负担"的文件密集出台,客观上反映了"农民负担不断加重"的事实[25].

  这些都表明,经济关系紧张再次导致社会关系紧张,并且比以往有过之而无不及——当正常的征收手段不足以满足需求,基层政府普遍动用了协税、贷款、集资甚至黑社会等非正常手段;通过侵占土地发包收入或征收补偿款、冒领国家移民、退耕还林等补偿款等方式变相征收的情况,也大量发生(见专栏2)。由于政权的内卷化(杜赞奇,1995),乡村基层工作人员部分地出现"劣绅化"趋势,并与地方政府形成"劣绅+精英"结盟[26];进一步形成乡村治理中的"精英俘获"和"扈从关系"(世界银行,2005)[27].

  专栏2.农民税费负担的案例

  农业税费改革和基层人员精简改革以前,典型的案例是湖北省洪湖红城乡[关于红城乡的案例可参见2003年4月在CCTV《经济半小时》关于三农问题的5集电视片中记者的实地采访报道(资料现存中国人民大学乡村建设实验室)]的乡镇财政所的工作人员竟然达到108个,主要靠镇级政府本级财政自筹供养的人员高达千人规模。比如内蒙古某行政村,全村5265亩耕地、1000多人,1997年秋冬共上缴农业税、教育附加费、预购粮定金116638.50元,统筹款38470.4元,总计150108.5元(扣除预购粮定金5000.40元),人均150元左右;1998、1999年时负担最重,教育附加费每人30.50元,"三提五统"费每人70元,加上农业税,平均每人负担220多元(以某农户为例,4口之家,25.88亩地,1998年共缴纳统筹款252元,农业税532.7元,教育附加费121.6元,合计906.3元,人均226.58元);而当时人均纯收入800~1000元,负担比重超过了20%[根据对该村村委会主任的访谈整理,并查对村账核实。统筹款中,乡、村各提取一半].在有些人均耕地只有1亩多的传统农区,农民实际税费负担甚至达到了50%.

  这时农民上访和农村群体性事件大量发生的情况表明,矛盾的主要方面确实是客观事物变化的主导力量。某些地方政府在有些情况下,动用国家专政机器甚或黑恶势力等手段来制止群体事件,造成冲突升级甚至发生人员伤亡,农村治理危机更趋严重[28].直到中央政府于2004~2006年正式取消农业税——政府在税收不断增长的条件下,终于接手了本来应尽却长期未尽的提供农村公共品的责任——并不断加大惠农政策力度,矛盾才相对缓和。

  本轮农村治理危机的开端、激化以及相对缓和的全过程,仍然可以从中央政府出台文件的密集程度变化中窥见一斑(见表1)。

  不过,就在这种上层建筑终于积极地做出适应经济基础的挑战的同期,乡村社会冲突、特别是对抗性冲突的发生也出现了结构性的变化——负担过重导致的冲突大幅度下降,因全球化、资本化力量向农村的扩张而导致的土地征占和其他财产性冲突大幅度上升,2005年全社会群体性治安事件增加到86000多起,将近1993年8709起的10倍;因征地、财产、环境等引发的冲突占全部冲突的一半以上(2006年数据)。

  尽管执政党在明确了"科学发展观"的经济方针之后,进一步强调了"构建和谐社会"的政治路线,甚至指明了"正确处理新时期人民内部矛盾"的方法;但在各地仍然事实上继续巧取豪夺农民资源以招商引资、继续"以资本为本"的发展主义导向、和已经形成的劣绅勾结导致"精英俘获"的利益结构制约下(康晓光2002,杨鹏2005),第三次乡村治理危机的复杂化趋势仍有待于深入观察。

  三、小结

  一般地,单纯市场经济条件下,分散小农经济的家庭收入与宏观经济存在着较强的正向相关:宏观经济高涨时农民收入增加,经济萧条时则恰好相反。实证研究表明,1984~2006年二者之间的皮尔逊相关系数达到0.702(见图6)。

  因此,每一次经济萧条,农村基层"自收自支"的暂时平衡态都会被打破。其根本原因,仍然是农村经济基础与上层建筑之间的哲学意义上的对抗性矛盾还没有被正确认识,更难以形成合理的政策导向。

  如果依据马克思主义基本原理[29]分析大包干之后的中国农村治理结构,一方面在经济基础领域发生的主要是传统小农生产方式的恢复;另一方面,与这种经济基础所对应的上层建筑,如上所述,却并非是从这种"现实"的经济基础内在生发出来的,而是深居城市的上级政府在现代化目标之下人为地"外加"的、客观上服务于部门利益和"条块分割"体系的现代科层治理结构。国家权力下沉乡村的治理意愿,这样毫无缓冲机制地诉求于"传统"的小农经济基础及未能免疫于"帕金森定律[30]"的"现代"上层建筑,结果就是、恐怕也只能是"黄宗羲定律[31]"的再现。除非政府支付这种治理结构的全部开支,并对其隐含的制度成本承担化解之责。

  在中国的制度环境之中的人们应该把写入宪法和党章的马克思主义作为批判的武器,如是,则可知,农村改革中高成本的上层建筑的构建,显然违背了马克思主义"经济基础决定上层建筑"的基本原理,由此,已经使乡土社会的整合成本越来越高,基层良性治理难以形成,并且表现出巨大的制度成本——农村周期性的治理危机。

  不过,如果采用其他非马克思主义的、微观的理论对这些复杂问题做分析,则会得出另外的结论——假如接受"政府公司主义"或称"政府公司化"理论,就可以把基层政府直接看作一种微观经济主体,那就完全可以按照经济主体的运行规律来研究并规范其行为[32].

  然而,研究者沿着这种另类理论的轨迹做分析,仍然不得不推导出对上层建筑和意识形态体系的改革取向,但那在现行体制下却几乎是不可能的。

  (作者单位:中国人民大学农业与农村发展学院)

  注释

  ①三治问题指:村治、乡治、县治这三级乡村治理结构问题。

  ②本文只能在语意不清的情况下暂时借用"国家政权建设(State Building)"这个源自英文的概念,尽管很难有准确对应的中文。有关的讨论,参见张静:《国家政权建设与乡村自治单位──问题与回顾》,《开放时代》,2001年第9期。

  ③作者虽深信自由之可贵,却并不意味着盲目接受"自由化";特别是在了解其意识形态背景的情况下!

  ④本文在借用"中央化(centralization)"这个与"去中央化(decentralization)"相对立的概念时,与使用其他从不同语境的英语翻译过来的词语时感受的尴尬类似。有关概念和相关讨论可参阅《世界银行发展报告》,中译本,中国财政经济出版社,2000年。

  ⑤关于改革之前的经济周期分析,最早见于温铁军1988年在《经济学周报》上发表的"危机论",现收入其文集《我们到底要什么》,华夏出版社,2004年5月第1版。

  ⑥参阅林毅夫:《制度、技术与中国农业发展》,上海三联书店,1994年11月。

  ⑦作者之一多年从事农村政策研究工作,对于农村的治乱循环感受非常真切,然而由于"冲突"话题的敏感性,多年的研究经验积累在形成论文时却时时受到缺乏公开论据的困扰。关于农村治理危机,本文借鉴社会学研究中的文献检索法,力图根据相关政策出台的密集程度来侧面反映农村社会的稳定情况,尚属粗浅的尝试,详见后文。

  ⑧根据实证研究,1953~1980年,中国国内生产总值增长速度与经济建设支出增长速度之间的相关系数达到0.80,经济建设支出与财政支出增长率之间的相关系数达到了0.95,基本建设支出与财政支出增长率之间的相关系数为0.90,说明了计划经济体制下财政收支与国民经济增长、国家工业化之间的"三位一体"的关系。数据来源:《中国统计年鉴》。以下如无特殊说明,本文中数据均来源于此。

  ⑨回城青年约为3000万至4000万人,与城里不能上岗的人加在一起,总计准失业人口大约有5000万~6000万。

  ⑩数据来源:张小虎:《转型期中国社会犯罪率态势剖析》,《宁夏大学学报(人文社会科学版)》,2002年第1期。

  [11]1979年4月5日,李先念在中央工作会议上描述就业形势时说:"大批人口要就业,这已经成为一个突出的社会问题,如果处理不当,就会一触即发,严重影响安定团结。"参见1979年4月5日李先念在中央工作会议上的讲话,《三中全会以来重要文献汇编》(上),第148页。

  [12]根据杜润生先生的自述,1980年4月中央召开编制长期规划会议前的征求意见会上,杜润生跟时任副总理兼国家计委主任姚依林建议"在贫困地区搞包产到户,让农民自己包生产、包肚子,两头有利",姚依林到邓小平那里汇报时提到"工、农业甩包袱".参见杜润生:《杜润生自述:中国农村体制变革重大决策纪实》,114~115页,人民出版社,2005年8月。

  [13]农业生产之所以相对不经济,也是外部环境作用的产物——中国从1972年起逐步恢复了与欧美日的外交关系,开始从这些国家引进并上马了以轻工、石油化工和一些支农工业为主的新项目,在政府垄断条件下,化肥和农机等支农工业品产量增加并且"统销"到农业,导致农业生产成本大幅度增加,但同时"统购"的农产品价格却保持不变,因此,尽管粮食单产增加了,人民公社却是在高负债和低效益中运行,以至于到了20世纪70年代末期,农村公社由于长期被提取剩余而严重亏损,成为国家财政危机时必须甩的"包袱"(温铁军,2000)。

  [14]当时的这种改革,被刚刚重建了实事求是的思想路线的人们说成是"财政甩包袱".参与过80年代初期改革政策研究的人们都知道,当年最有效的"三大改革"是:其一,"拨改贷",即由银行代替财政来承担企业的投资职能(这就必然带来"利改税"的后续改革);其二,农村改革;农村改革之所以是从地方开始,也是因为中央和地方分权的条件下,地方政府采取了自我决策。第三,"财政分灶吃饭",实行中央与地方财政分级承包,主要因为中央财政不可能再承担地方政府的开支。而在当时的文件中,关于城市经济改革仍然像过去那样延用了对国营企业"加强管理"的提法。

  [15]资料来源:历年《最高人民法院工作报告》,转引自中国人民大学图书馆人民数据库。

  [16]具体的政策出台过程参见赵树凯:《县乡改革的历史审视》,《中国发展观察》,2007年第9期。

  [17]中国改革体现的放权让利,被西方归纳为"去中央化/分权(de-centralization)"并予以积极评价。参见《世界银行2000年发展报告》,中国财政经济出版社,2000年。

  [18]如果改革之初的1979~1980年发生的经济危机是第一次的话,1988~1989年的经济危机可以算是第二次。与前次危机发生机制不同的是,1982年"利改税"、1983年国家决定由银行统一管理企业流动资金、1984年"拨改贷"后,银行"统管"逐步蜕变为银行"统包",银行全面承担了原来由财政承担的支持企业资金来源的任务,因此,20世纪80年代后,除1998年以后的积极财政政策时期外,货币投放对国民经济增加的拉动作用显著高于财政支出,1980~1995年国内生产总值与货币投放/回笼的相关系数达到0.84,尤其是1984、1988、1992年,这一增长机制表明得格外突出。

  [19]20世纪90年代初,农业部范小建(现任国务院贫困地区开发领导小组办公室主任)曾经骑自行车考察20多个县,做出关于农民负担过重的调研报告,但这份斗胆直言的报告却命运多舛(遗憾的是该报告属于"内部"性质,不能公开引用)。有些部门的决策者还是将陈旧意识形态套用到农村发展中的现实问题,强调要加强农村基层组织建设,号召和推动农村教育、医疗现代化发展等。但,所有这些"加强"最终都成了加重农民负担的理由——因为,所有的上级文件只要是没有足够的配套资金,就可能导致已经开始滥用国家权力却没有监督和节制的基层政府、村级组织对村民横征暴敛。

  [20]温铁军:《中国粮食供给周期与价格比较分析》,《中国农村观察》,2003年第3期。

  [21]作者注:无论过去强调计划经济还是现在强调市场经济,中国理论界及主导部门都存在把经济体制意识形态化以维护"话语正确"的倾向性问题。

  [22]早在1986年,当时的国务院农村发展研究中心发展研究所著名的青年学者杜鹰(现任国家发改委副主任)、周其仁等就发表了200家大型乡镇企业调查报告,指出乡镇企业的创办动机不是利润最大化,而是社区就业最大化的。至于资本增密排斥劳动的机制问题,则是该所所长陈锡文(现任中央农村工作领导小组办公室主任)提出的。

  [23]考虑到2003年以来数据口径不统一问题,以1990~2002年间的GDP 增长率和乡镇企业就业人数增长率进行相关分析,二者的皮尔逊相关系统为0.648,同样支持正文结论。

  [24]1998年开始执行的市场化取向的粮食流通体制改革,改变了过去政府"在粮站门口摆五张桌子,前四张桌子分别收取乡里边的'五保统筹'、计划生育费、民兵训练开支、教育统筹,最后第五张桌子才能结算农民交售的粮食还剩多少余款"的组织费用征收方式,明确禁止粮站代收"三提五统".那些没有集体工副业或者没有足够的机动地的乡村,只能通过基层公共组织去农民那里敛钱。事实上,由于农户高度分散且自给自足,让乡村干部挨家挨户敛钱是非常困难的,今天农民说赶集去了不在家,明天说钱在子女手里,没有强制手段常常拿不到钱。从这个角度看,农村的干群矛盾部分是小农经济下"政府""过度动员"农户资源、而又无法解决与分散小农户之间高昂的交易成本问题的结果(温铁军,2003)。

  [25]根据社会学的文献资料研究方法,一段时期内关于某种主题的政策出台频率,一定程度上与社会上该问题的严重程度成正比,根据对《人民日报》1946年创刊以来的政策法规资料索引,1990年政府工作报告中首次谈到农民负担过重问题,此后连年提及,但语气轻重和频繁程度不同;1993年的政府工作报告中非常明确地指出:"相当一部分地区农民种粮增产不增收,乱集资、乱摊派加重农民负担的情况相当突出。"以下《关于增加农民收入、减轻农民负担情况的报告——1999年10月30日在第九届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议上》(农业部部长陈耀邦)中的内容,可侧面反映1990年代末农民负担的严重程度:"继1996年下发《中共中央、国务院关于切实做好减轻农民负担工作的决定》之后,去年以来又出台了若干政策规定。去年7月,中共中央办公厅、国务院办公厅下发《关于切实做好当前减轻农民负担工作的通知》,明确提出1998年农民承担的提留统筹费绝对额不得超过1997年的预算额;党的十五届三中全会把减轻农民负担确定为农村工作基本方针之一,明确规定农民承担的合理负担一定三年不变;今年3月,国务院办公厅转发农业部等部门《关于1998年农民负担执法检查情况的报告》;7月,国务院办公厅又转发了农业部等部门《关于做好当前减轻农民负担工作的意见》;10月中旬,国务院减轻农民负担联席会议召开"全国减轻农民负担工作电视电话会议",温家宝副总理就进一步减轻农民负担提出了明确要求。"

  [26]比如1999年3月22日中组部下发《中共中央组织部关于加强农村基层干部队伍建设的意见》,2000年2月9日《人民日报》刊发《中共中央办公厅、国务院办公厅关于福建、湖南、山东、江苏、海南省少数农村基层干部粗暴对待群众典型案件的情况通报》;分别从正、反两方面反映了农村基层干部的"劣绅化".

  [27]世界银行《2005年世界发展报告》讨论政府寻租行为时,用"俘获(capture)"和"庇护者-扈从(clientism )关系"指称在政策制定中由于不公平信息分布和对决策的影响,政策向某些集团倾斜,从而损害其他集团的利益。另据谢岳(2005),"扈从关系",也叫"保护主义政治",指中国乡村社会在集权体制下的转型中出现的在"保护者-被保护者"的利益交换关系网内将公共权力私人化运用。这种私利性关系网络的扩张,在某种程度上阻碍了村民自治制度的正常运行和村民自我管理的良性发展,造成了合法的制度化权威的边缘化,"保护者"以国家权力行使者的名义向"被保护者"提供排他性服务,从中获取经济政治回报,往往使公共资源最终只服务于少数人的私人利益。

  [28]康晓光(2002等)认为,20世纪90年代以来,中国社会形成了"精英联盟",即政治精英、经济精英与知识精英们的联盟,精英联盟使社会利益分配向精英群体倾斜,同时也形成国家政权总体稳定的基础;农村中的对抗性冲突,属于大众处于被剥夺的状态而制造的"局部"反抗。精英联盟是内生的而且非常稳定的,一旦形成就很难被打破。杨鹏(2005)则认为现在进入了"精英间冲突"和"精英与大众冲突"的"双重冲突"时代。尽管两人对于精英之间的竞争格局持有不同的判断,但对于农村群体性事件,都认为是精英(或精英联盟)与被剥夺的大众之间的矛盾冲突。

  [29]经济基础和上层建筑则的矛盾运行的普遍规律是:以生产工具为代表的技术进步,在旧体制内无法容纳,要求打破旧有的生产关系;当生产力与生产关系的矛盾积累到一定程度,将爆发社会革命;随着经济基础的变迁,整个巨大的上层建筑随之改变。本文注意到了马克思表述的概念在中国农村对应的具体内涵有所不同。

  [30]1958年,英国历史学家、政治学家诺斯古德。帕金森(C.Northcote Parkinson)出版了《帕金森定律》(Parkinson's Law)一书,对于机构人员膨胀的原因及后果作了非常精彩的阐述,认为官僚机构都具有自我系列和持续膨胀的一般规律,也被称为"金字塔上升"现象。

  [31]黄宗羲(1610~1695年)是中国古代研究赋税制度最深入、最系统的学者之一,他在《明夷待访录。田制三》中指出中国历代税赋改革,每改革一次,税就加重一次,而且一次比一次重;现代学者秦晖将其总结为"黄宗羲定律".

  [32]"地方政府公司主义"(也叫"地方政府法团主义",local governmentcorporatism )是现在美国斯坦福大学的戴慕珍Jean Oi 教授在考察了苏南模式的乡镇企业之后提出的概念;参见Jean C Oi (戴慕珍),"Fiscal Reform andthe Economic Foundations of Local State Corporatism in China",WorldPolitics,45(Oct.),1992.据此可以进一步认为,改革之前中央政府主导的国家资本主义工业化进程,也是"政府公司主义"的。

  参考文献

  (1)赵树凯:《县乡改革的历史审视》,《中国发展观察》,2007年第9期。

  (2)秦晖:《并税式改革与"黄宗羲定律"》,《农村合作经济经营管理》,2002年第3期。

  (3)温铁军:《危机论。我们到底要什么》,华夏出版社,2004年。

  (4)张静:《国家政权建设与乡村自治单位——问题与回顾》,《开放时代》,2001年第9期。

  (5)温铁军:《中国农村基本经济制度研究》,中国经济出版社,2000年第1版。

  (6)温铁军:《制约三农问题的两个基本矛盾》,《战略与管理》,1996年秋季号。

  (7)温铁军:《政府和集体"退出"之后的农村组织问题》,《第三届中外农业现代化比较国际研讨会会议论文集》,2003年。

  (8)温铁军:《中国粮食供给周期与价格比较分析》,《中国农村观察》,2003年第3期。

  (9)张小虎:《转型期中国社会犯罪率态势剖析》,《宁夏大学学报(人文社会科学版)》,2002年第1期。

  (10)诺斯古德。帕金森[英]:《帕金森定律》(中译本),甘肃文化出版社,2004年。

  (11)杜赞奇:《文化、权力与国家》,江苏人民出版社,1996年。

  (12)林毅夫:《制度、技术与中国农业发展》,上海三联书店,1994年11月。

  (13)杜润生:《杜润生自述:中国农村体制变革重大决策纪实》,人民出版社,2005年8月。

  (14)李先念:1979年4月5日李先念在中央工作会议上的讲话,载中共中央文献研究室编:《三中全会以来重要文献汇编》(上),人民出版社,1982年。

  (15)周其仁等:《改革面临制度创新》,三联书店出版社,1988年。

  (16)历年《最高人民法院工作报告》。

  (17)历年《中国统计年鉴》。

  (18)国家发展和改革委员会价格司(编):《全国农产品成本效益资料汇编(2007)》,中国统计出版社,2007年。

  (19)农业部部长陈耀邦:《关于增加农民收入、减轻农民负担情况的报告》——1999年10月30日在第九届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议上,1999年10月30日。

  (20)财政部:《乡(镇)财政管理试行办法》,1986年。

  (21)世界银行:《2000年世界发展报告》,1999年。

  (22)世界银行:《2005年世界发展报告》,2004年。

  (23)中组部:《中共中央组织部关于加强农村基层干部队伍建设的意见》,1999年3月22日。

  (24)《中共中央办公厅、国务院办公厅关于福建、湖南、山东、江苏、海南省少数农村基层干部粗暴对待群众典型案件的情况通报》,《人民日报》,2000年2月9日。

  (25)谢岳:《中国乡村的"保护主义政治"及其后果》,《当代中国研究》,2005年第4期。

  (26)杨鹏:《精英联盟的破裂与政权的危机——北京嘉利来房地产有限公司案的分析》,http://www.tecn.cn/data/detail.php?id=6722

  (27)康晓光:《中国:改革时代的政治发展与政治稳定》,《当代中国研究》(美国普林斯顿),2002年第3期。

  (28)康晓光:《作为内生博弈规则的精英联盟——关于当前中国大陆政治结构的博弈论解释》,http://www.nporuc.org/html/section/papers/20071201/49.html.

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