中国非营利组织:定义、发展与政策建议

  一、非营利组织的定义与分类

  讨论“非营利组织”问题,首先面对的是对这一词汇的定义及相关的分类问题。这两个方面又都容易引起歧义,故这里首先分别作较详细的阐释。

  1.非营利组织的定义

  非营利组织是英文non-profit organization (NPO )的中译,一般认为现代意义上的非营利组织出现于第二次世界大战前后[1].与非营利组织类似的词汇还有“非政府组织”(non-governmental organization )、“公民社会组织”(civil society organization)、“第三部门”(third sector)等。1998年国务院将设于民政部的原社会团体管理局改为民间组织管理局,“民间组织”一词从此作为“非营利组织”的中国官方用语开始被正式使用[2].这些词汇的含义大同小异,这里不作深入探讨,本文所称“非营利组织”,在一定意义上和上述词汇是相通的,可互换使用。

  那么,如何理解非营利组织呢?国际社会对这种社会组织的关注大致始于20世纪80年代末。90年代初开始有学者关注中国的类似组织。关于非营利组织的定义,较为流行的是美国约翰-霍普金斯大学莱斯特.萨拉蒙(Lester Salamon)教授提出的所谓五特征法,即将具有以下5个特征的组织界定为非营利组织:(1)组织性;(2)非政府性;(3)非营利性;(4)自治性;(5)志愿性。这一定义被用于萨拉蒙教授主持的对全球42个国家非营利组织开展的国际比较研究项目,后来常为人们所引用。在这一定义的5个特性中,非政府性和非营利性被公认为是非营利组织的基本特征,组织性被视为一个不言而喻的前提,但对非营利组织的其他特征,有人针对不同国家、地区的情况提出了修正。

  日本的重富真一提出结合亚洲国家的国情,可将上述定义修正为如下6个条件:(1)非政府性;(2)非营利性;(3)自发性;(4)持续性/形式性;(5)利他性;(6)慈善性[3].他强调亚洲的多数国家属发展中国家,从经济上和社会上救助弱势群体是非营利组织存在和发展的特殊背景,因而应将利他性作为一个重要指标,以区别那些以相互扶助为目的的社区非营利组织;进一步来看,具有利他目的的非营利组织,其开展活动的主要资金不能来自受益者,而应主要来源于社会捐赠和受益者之外的其他主体,换言之,是否非政府组织的另一个重要标准,是看其资金是否来自向受益者收费之外的其他来源,即慈善性。重富真一的标准比流行的非营利组织定义严格,突出了发展中国家非营利组织扶助救济的重要属性。

  在我国,完全符合西方标准的非营利组织几乎不存在。但又确实存在一些从行为和运作机制上不同于政府又不同于企业的社会组织,因而中国学者大多更倾向于从推动和促进非营利部门的发展的角度出发,不将定义限制得过于严格。比如康晓光认为,只要是依法注册的正式组织,从事非营利性活动,满足志愿性和公益性要求,具有不同程度的独立性和自治性,即可称为“中国的非政府组织”。[4]

  无论在中国还是在国际上,非营利组织都并非是一个具有明确内涵和外延的术语,各个国家和地区根据自己的实际情况有不同的侧重,但这一概念总体上强调的是类似的属性,即指独立于政府和企业之外的社会组织,从这个意义上非政府组织被称之为区别于政府与企业的“第三部门”。

  基于上述认识,我们提出,在观察中国的非政府组织时需要注意如下三个方面的问题:

  第一,法律地位与实际属性不完全对等。在中国,与萨拉蒙的定义最为接近的法律实体,是在各级民政部门登记注册、并为《民法通则》所承认的社会团体,以及按照有关行政法规所定义的民办非企业单位。[5]但它们并不代表中国非营利组织的全部,也称不上是典型。这主要与中国民间组织在双重管理体制下的登记困境和税收法律体系不完善造成的公益不足相关。如一些从事非营利公益活动的组织不得不以企业法人的身份存在,而一些营利性的培训机构等也登记为民办非企业单位,在名义上成为非营利组织。同时,社会团体大多缺乏“独立性”和“自治性”,而许多未经注册的组织却在不同程度上合乎非营利组织的定义。在国外,非营利组织的法律地位一般依据税收情况确定,如美国非营利机构在国税局申请,大量基层组织并未经过国税局登记而存在,虽不享有免税待遇但具有合法地位;日本除正式登记为NPO 法人之外,存在大量的任意团体;我国台湾地区也存在许多合法的“非法人”非营利组织。

  第二,处于转型中的事业单位可以被纳入观察视野。由于计划经济下的政企合一、政社合一,中国在改革开放前不仅缺乏独立于政府运作的民间组织,甚至连真正意义上的企业也不存在,有的只是国家概念下的“单位”。[6]随着市场经济的发育,这些“单位”逐渐分化成为市场体系中不同运作机制的部门。事业单位正处在转型的时期,一部分已经相对独立出来,成为具有一定自治性的实体,更多的还在转化的过程中。而从发展的角度看,事业单位今后必将趋于分化,除少量重要者由国家财政支持成为国立的非营利机构,大量的事业单位或者转化为市场经济中独立运作的经济实体,即企业,或者成为社会中自治性的非政府组织。如目前医院的非营利、非营利性分类管理已经实施,体现了卫生事业单位转型的思路。

  第三,政治性自治组织属于广义的非政府组织概念。萨拉蒙在其早期研究中,对非政府组织的界定还有“非政治性”和“非宗教性”的限制,但后来特意去掉了这两个条件,扩大了非政府组织的范围。有人认为在中国村民自治过程中产生的村民自治组织(村委会)以及社区建设中出现的社区自治组织(居民委员会),也应被包括在非政府组织的概念中[7].我们认为,在广义上,村委会和居民委员会也合乎非政府组织的属性,但其产生背景较特殊,且是一个数量众多的同质群体,因此在研究时需要将其与一般意义上的非营利组织区分开来。

  概而言之,我们认为,定义中国非营利组织需要满足的基本条件是:不以营利为目的且具有正式的组织形式、属于非政府体系的社会组织,它们具有一定的自治性、志愿性、公益性或互益性,但并非面面俱到,需要客观而动态地加以观察和理解。在当前这样一个处于转型时期的历史条件下,较宽泛的界定标准将有利于更好地推动相关社会组织的发展。当然,进行科学的分析、研究和管理,应当细致分类,以便针对各种类型的非营利组织按其特性区别对待。真正较严格地满足上述组织性、非政府性、非营利性、自治性、志愿性的组织,可理解为狭义的或典型的非营利组织。

  2.中国非营利组织的分类体系

  目前,中国尚没有一个明确的非营利组织分类标准。现行法规体系中只将其划分为“社会团体”和“民办非企业单位”,这对于完善税收与管理体系显然不利。从长远看,美国的做法值得借鉴。在美国,只为会员服务的互益型组织虽可享受免税待遇,但接受捐赠时要计算所得税;只有那些为公民服务的公益型组织不仅享受免税待遇,且其接受捐赠时会得到优惠的扣税待遇。参照这一思路,可将中国现阶段的非营利组织大体上分为会员制互益型组织、会员制公益型组织、运作型组织和实体型社会服务机构等,其中各种类型下还可以再作细分。另外,人民团体、未登记或转登记团体(如在工商部门登记的非营利性团体),都可依照其组成分别划入这些组织形式中。值得一提的是国有事业单位,它们是使用国有资产举办的从事各种非营利性活动的组织,其中包括各种国有的医院、学校、剧团、养老院、研究所、中心、图书馆、美术馆等等,这类事业单位在登记管理上属中央编制办。许多事业单位目前正处在一个转型过程,部分也将逐渐分化成不同形式的非政府组织。图1概括了中国现有的各种主要的非政府组织。

  

  图1中国非营利组织基本分类

  与现有法规框架下的分类标准相比,上述分类体系突出了以下几个特点:

  第一,以公益性和互益性作为基本区分标准。“公益”是指社会上不特定多数人的利益(或社会全体的利益),“互益”是指某一特定群体内的互助性利益。将单纯互助性的社团与公益性社团区别开来有利于税收政策的制定。这里侧重说明一下互益型组织,它们存在于社会生活的各个不同方面,最主要有两个方面,即经济领域和社会领域。存在于经济领域里的互益型组织,包括我们通常所说的行业协会、商会、职业团体、工会等,其共有的一个重要特点是它们的活动和企业等营利组织密切联系在一起,是市场经济存在和发展不可缺少的组成部分。在美国、日本等发达国家,这类组织通常被称之为“经济团体”、“产业团体”、“劳工组织”等,而区别于通常所说的社团。我们称之为经济性团体,由于其与市场经济结合最紧密,在运作机制、管理方法上都有别于其他类型的团体。互益型组织的另一类是社会性团体,如各种学会、同学会、联谊会、兴趣团体等,较为集中地体现了非营利组织的基本属性。

  第二,将基金会单独列出。目前我国的法规体系中将基金会同其他会员制社团统一归为社会团体,而实际上基金会与会员制社会团体的组织性质与运作模式均有很大不同,将会员制组织与运作型基金会区分是当今世界常见的做法,如我国台湾地区分别用公益社团法人和公益财团法人来规范社会团体和基金会。基金会又按照资金运营方式分为自行运营资金的“运作型基金会(Operating foundation)”和专门用于资助的“资助型基金会(Grant-makingfoundation)”。

  第三,将实体型社会服务机构进一步细分。由于学校和医院在满足公益需求中的特殊性和专业属性,一般均被单独列出,并通过特别立法加以规范,如日本的“特殊法人”(学校法人和医疗法人)等。这类组织因其实体性和服务性的特点,通常不列入所谓狭义非营利组织的范畴。在我国,现行法规中只有1998年公布的《民办非企业单位登记管理暂行条例》能够对这类组织加以规范,但即使按照上述条例等级确认以后,也因没有明确的法人地位而在税收上难以定性。因此,我们主张:将非营利医院和非营利学校单独列出实行特殊政策。

  第四,给各种非营利组织以更大的法律生存空间。如“未登记或转登记团体”,其中大量的是因找不到业务主管单位,无法去民政部注册登记,它们采取多种变通的方式以便生存和活动,包括注册为工商企业等。对于这类组织,不应一概视为“非法”而加以取缔,应依照法律允许它们生存和开展必要的活动。

  二、中国非营利组织的发展与特征

  1.中国非营利组织的发展机遇

  截至2001年底,民政部登记的全国各类社会团体12.9万个,重新登记确认的民办非企业单位8.2万家。[8]中国的非营利组织自20世纪90年代中期以来得到了迅速的发展,这种状况体现了非营利组织面临的许多有利的发展机遇,主要包括如下6个方面:

  第一,始于1978年的经济体制改革为中国非营利组织的发展带来了生存空间。经济体制改革释放了蕴涵在中国社会各个层面的巨大的能量和多样化的需求,原有的政治化、行政化、一体化的社会走向了开放化、市场化和多元化。20多年的经济体制改革已经形成不可逆转的历史潮流,为整个社会走向自我服务、自我管理的多元治理模式奠定了坚实的基础。

  第二,逐步走向深入的政府改革将为中国非营利组织的发展提供更为广阔的空间。政府改革在90年代通过以“小政府、大社会”为目标的机构改革和职能转变,为非营利组织的发展提供了很大的社会需求和相应的部分资源,政府改革的深化将会进一步触动原有单位体制的核心,政府将从更多的直接控制的领域退出来,将更多更具体的职能转移给包括非营利组织在内的社会中介组织,地方政府创新将在总结经验的基础上继续推进,加速整个社会的民主化和多元化进程,这一切都将大力推动中国非营利组织的发展。

  第三,随着现行法律法规的改善,一个法制化的外部环境正在逐步形成。对非营利组织来说一个不可否认的事实是:十多年来中国政府正在探索一条走向分类管理和逐步实现法制化的道路,1988年和1989年,国务院先后发布了《基金会管理办法》和《外国商会管理暂行规定》,1989年10月又发布了《社会团体登记管理条例》。1998年10月,国务院在对原有条例作了大幅度修订的基础上颁布了新的《社会团体登记管理条例》,同时发布《民办非企业单位登记管理暂行条例》;1999年8月,中国历史上第一个有关非营利组织的专门法案《公益事业捐赠法》出台。目前,重新修订的有关基金会登记管理和海外驻华民间组织登记管理方面的行政法规,也有望在近期内出台。同时,要求从法律上明确定位民间组织的修改民法或制定基本法的呼声也越来越高,地方政府在这方面的创新之举[9]则推动着整个法律政策环境的不断改善。

  第四,随着市场经济走向成熟,社会转型和多元化的趋势愈渐明朗。市场经济的发展使社会趋向多元化,政府不再是社会公共事务的唯一主宰,单位制度在逐渐瓦解;以基层政权选举为代表的政治民主化正在稳步推进。改革开放以来非营利组织的发展尽管起步较晚,但它们在环境保护、扶贫开发、社会服务等诸多领域,已经积极介入并在其中发挥有效的作用。随着社会转型的进一步展开,自上而下的改革探索和自下而上的参与冲动推动着中国非营利组织越来越多地介入到各种社会事务及其决策过程中,并在其中发挥越来越大的作用。

  第五,加入世贸为中国非营利组织的发展带来机遇和挑战。加入世贸对政府、企业和非营利组织有程度不同的影响。对非营利组织来说,主要的机遇是拓宽了国际视野并打开了争取更多外部资源的可能性,同时政府职能转变的步伐加快了非营利组织与政府之间走向联合与合作的过程;中国非营利组织面临的主要挑战是:来自海外的竞争者出现了,对专业化能力的要求提高,必须适应国际惯例和参与国际竞争的转型需要,加强自身能力建设和走向彼此联合与互律等等。

  第六,在经济市场化和社会多元化的进程中,公民参与的热情越来越高,公民自由、自主、自治和志愿服务的意识逐步培养和觉醒起来。中国自古有着社会自组织和自愿结社的传统,随着经济和社会的改革,随着政府逐步退出许多社会控制领域,自上而下的人为的行政限制越来越少,公民通过各种形式参与经济、社会乃至政治过程的机会越来越多、热情越来越高,在这个过程中人们的自由权力得到认同,自主精神得到倡扬,自治机制得到培育,志愿服务的社会风尚逐渐形成,推动着整个社会资本的建设,从而为中国非营利组织的发展奠定了重要的文化基础。

  总之,在转型时期,中国非营利组织的发展面对的经济、社会、制度、文化、国际等各方面的环境都是富有挑战性的,也充满了机遇;反过来,非营利组织的发展又将成为中国经济体制改革、社会改革和政治体制改革的助推器。

  2.中国非营利组织发展的特征

  回顾改革开放以来中国非营利组织发展所走过的道路,可以清晰地看到:随着政府改革和市场经济的推进,非营利组织越来越成为解决许多社会问题时必不可少的组织机制,无论政府也好,公众也好,乃至企业等市场力量,都在推进以非营利组织为主体的公民社会的形成。

  但是,分析一下就会发现,在改革开放以后发展起来的中国非营利组织中,有两种来源不同的类型,一种是被称为自上而下的非营利组织,它们与政府改革相关联,在相当程度上是政府改革和政府职能社会化的产物,因此他们的主要的社会资源包括人、财、物、信息、管理和相应的组织资源等,主要来自党和政府的相关机构等受权力控制的垄断领域;另一种是被称为自下而上的非营利组织,他们与市场经济的发展以及与之相关联的经济、社会民主化进程有关,是公民有组织地参与经济过程、社会过程乃至政治过程的产物,所以他们主要的社会资源包括人、财、物、信息、管理和相应的组织资源等,主要来自市场、社会、海外等开放的竞争世界。这样两种截然不同的资源来源及其所形成的非营利组织,体现了转型时期中国公民社会的两条不同的发展道路。

  第一条道路可称之为“自上而下的自治化道路”,其基础在于政府改革和由此带来的政府职能的社会化,表现为:在政府周延出现一大批不以党政面目出现的机构,它们通常登记为独立的法人,往往行使着原由党政机构承担的职能。主要包括三种形式:一是补充形式,即在外交、农业、环保等一些政策领域,主要作为相关公共政策的补充形式发挥作用;二是协调形式,即在如冶金、纺织等一些行业管理领域,主要作为政府对相关行业进行管理的协调形式发挥作用;三是执行形式,即在如妇女、劳工、残疾人等一些社会政策和福利领域,主要作为政府特定方针和政策的执行形式发挥作用。这条道路的基本特征是:具有转型时期典型的双重属性:一方面具有模拟政府的行政性或自上而下的官僚性,另一方面又具有逐步增强的自治性,以及基于不同利益形成的面向市场和社会的不断增长的自我意识、自我利益维护、自我主张、自主决策的冲动。这样双重属性形成两种相互对立的力量:回归政府的行政化倾向和走向民间的自治化倾向。前者表现为这类组织对于自上而下的各种资源,包括编制、预算、职能、地位等,有着依然强烈的执念,会在各种适当的场合努力靠近党政机关并积极谋求来自上面的庇护和特权;后者则表现为随着这类组织的成长,他们越来越感受到来自政府的干预过多及其严重的束缚,会积极谋求在资源配置上的自主权,并努力争取来自政府之外的各种有利的资源。

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