建设用地指标可交易:城乡和区域统筹发展的突破口

  原载《国际经济评论》2010年第2期

  「内容提要」中国当前城乡和区域统筹发展面临着诸多问题,城乡差距日益扩大,区域平衡发展过度依赖行政手段,欠发达地区城市化动力不足,城市内部社会分割明显。要从根本上解决这一系列问题,必须实施土地和户籍制度的联动改革,并配套以地方政府官员的考核机制改革,以及区域间的财政制度改革,促进劳动力和土地资源的跨地区再配置。这一系列综合配套改革的核心是使新增的以及宅基地所对应的建设用地指标成为可以入市交易的资产,让跨省进城务工的农村人口将其拥有的建设用地指标带到其就业所在地,并换取当地城镇户籍、社会保障、公共服务等。跨地区建设用地指标交易不仅能有效推动城市化和工业化进程,促进人口和经济活动的区域间合理布局,而且将成为下一轮经济持续增长与社会和谐发展的巨大动力。

  关键词:土地;建设用地指标;城乡和区域统筹发展

  对于中国当前城乡和区域统筹发展所面临的诸多问题,不能再采取局部的视野,实施小步的改革。本文的观点是,在城乡和区域统筹发展的相关问题中,土地制度改革是关键,搞得对是个突破口,搞不对就会成为大麻烦。围绕着土地制度改革,可以推开一揽子的综合配套改革措施,包括户籍制度改革、地方政府官员的考核制度改革、公共服务均等化改革和公共产品提供的财政制度改革,积极稳妥地推进城市化、经济发展与社会和谐。

  一、当前城乡和区域统筹发展面临的问题

  中国当前的城乡和区域统筹发展面临着很多亟待解决的问题,具体来说有四个方面。第一,中国的城乡收入差距仍在持续扩大。实证研究显示,城市化进程有助于缩小城乡间收入差距,城市化水平越高的地方,城乡收入差距越小。而在中国,内陆地区往往城市化水平相对较低,城乡收入差距也相对较大。因此,从城乡统筹发展的角度看,内地农民的增收应成为下一轮城乡统筹工作的重点。

  第二,区域间的平衡发展过度依赖于行政手段。有一种偏颇的观点认为,中国的区域间发展差距持续扩大主要是因为大量生产要素向东部的集聚。正是在这种认识下,中国政府当前也往往采取限制要素自由流动的方式来追求区域间的平衡发展。中国要素市场的地区间分割导致要素流动不充分,这在劳动力、土地和资本三个方面都有体现。

  在劳动力流动方面,一个人是否拥有当地城市户籍往往决定了他能否在劳动力市场、社会保障和公共服务等方面享有和当地城市居民同等的待遇。这种多方面和户籍相挂钩的歧视性因素导致中国的劳动力流动并不自由和充分。

  在土地资源方面,为保护18亿亩耕地的红线,国家对建设用地指标采取了严格的规划,在土地政策上明确限制土地的跨省(市、区)占补平衡。虽然政府在分配建设用地指标的过程中已经考虑了不同地区的经济发展对土地的不同需求,但从实际结果来看,仍然是东部较发达的地区受到了更为严格的用地指标限制,使得一些沿海省份明明有国外投资的项目意向,却由于没有相应的建设用地指标而使项目无法落地,失去了机会。

  在资本方面,很多人认为,中国的资本流动并不存在跨地区配置的障碍,但事实并非如此。资本市场的地区间分割在中国普遍存在,我仅列举三个现象。第一,运用行政审批手段限制不同地区的投资,比如东部地区的一些投资项目无法得到国家发改委的批准,而同样的项目若在内地,就能获批。第二,中国经济已经进入规模经济越来越重要的时期,与此同时,产业和企业跨地区重组的重要性与日俱增,但在实践过程中,却存在地方政府限制跨地区产业重组的现象。第三个有趣的表现是,一些地方政府在实践中会有意无意地允许当地企业采取一些偷税漏税行为。我们在调研中发现,若地方政府发现企业有到外地投资的意愿,政府会以税收方面的问题向企业负责人施压,以此阻碍对本地税收有利的企业投资于外地。

  在限制劳动力、土地、资本等生产要素跨地区自由流动的同时,中国平衡区域间发展的政策重点是地区间的财政转移。但有经验研究显示,这种地区间的财政转移并没有使欠发达地区的经济增长更快。当然,这并不是要否定地区间的财政转移,笔者只是希望以此强调一点,促进地区间平衡发展的更为有效的政策是地区间的要素自由流动,而地区间的财政转移应该只作为辅助政策。根据世界银行的研究,在世界范围内,成功实现地区间平衡发展的国家都是依赖于要素在地区间的自由流动,而非财政转移。更为重要的是,还有实证研究发现,中国的区域间差距绝大部分来自于城乡收入差距,换句话说,一些欠发达地区的人均收入水平相对较低主要是因为其相对更大比重的农村人口,而主要不是因为其城市人口的人均收入低于发达地区。当农村人口和城市人口收入差距持续扩大的时候,使得农村人口比重相对较高的落后地区人均收入增长更为缓慢。因此,要缓解区域间的收入差距,应以提高内地农民的收入水平为政策着力点,而要实现这一点,促进内地的农村劳动力向沿海地区的转移是关键。

  第三,欠发达地区的城市化进程缺乏动力,而当前户籍政策改革的重点却与人口流动的方向不一致。中国的劳动力流动的方向主要是内地农村的劳动力向沿海较发达地区流动,特别是大中城市成为劳动力流动的目的地,但政府当前却将降低城镇户籍进入壁垒的改革重点放在了中小城镇。据我了解,江苏北部一个沿海城市的政府文件中有这样一段话,非常有代表性:“平均一个农民转变为一个城市居民,需要投入15-20万,这个包括公共和个人的投入。沿海开发规划确定到2020年城镇化率达到65%左右,目前我们已达到45%左右,今后10年需要转移160多万农民进城,这样算下来需要投入2400亿到3200亿,这么大的投资规模,政府财力根本无法支撑。”这段话背后的道理是,如果没有城市化进程中产生的足够的经济增长和就业岗位,如果没有土地转为非农业用地后的增值收益,城市化进程本身就会受阻。

  第四,城市内部的和谐发展面临越来越多的矛盾。当前中国的城市发展面临很多问题,其中与本文主题相关的主要有两方面。第一,城市日益明显的老龄化趋势使其面临较大的养老金支付压力,而这种压力在较发达地区的大城市尤其明显。第二,城市内部已经出现由不同人口的户籍身份差异所导致的二元分割局面。经济学家的研究发现,城市内部户籍人口和非户籍人口之间存在明显的收入差距,而且这一差距还在持续扩大。不仅如此,不同户籍身份的人的教育回报也存在差距,并且这种差距也在扩大。也就是说,即使教育水平相同,有城市户籍的人也会获得相对更高的收入。可能有人会将此归因为教育质量的差异,相比于城市,农村的教育质量更差。但即使如此,这种教育质量的差异仍然与户籍有关。此外,我和陈钊教授领导的研究团队的一系列研究还发现,在城市内部,与户籍人口相比,非户籍人口相对更不快乐,他们对政府、社会公众和小区居民的信任度更低,而且没有户籍的人口的居住还出现了聚集的现象。上海有接近2000万的常住人口,而没有户籍的人口大约占30%.在长三角和珠三角的一些城市,无户籍常住人口的比重已超过50%.如果没有户籍的常住人口比例持续提高,而这一群体收入相对更低,又相对更不快乐和不信任,并且相对聚居,这将给中国未来的城市治理带来巨大的挑战。

  二、土地不能跨地区再配置的后果

  要解决上文所述的城乡间和区域间和谐发展的问题,关键在于合理推进城市化进程,并且在城市化的进程中,推进中国城市区域间布局的调整。其中,最为关键的是要通过城市化解决社会保障和公共服务等多方面的不平等,而在解决这些问题的过程中,最重要的是提高土地的配置效率,让进入城市的农民分享土地增值的收益和经济发展的成果。然而,问题是,中国当前的土地政策并不允许建设用地指标的跨地区再配置。一方面,在2009年12月的中央经济工作会议中,明确了未来户籍制度改革的重点是放松中小城市的户籍制度。而在土地政策方面,政府却明确不允许对农业用地进行跨省的占补平衡。另一方面,中国地方政府所面临的考核指标始终是以经济增长、税收和招商引资为主,因此地方政府官员有非常强的发展当地经济的激励。这样的制度导致了以下三方面的严重后果:

  第一,中国区域间的土地利用效率差距持续扩大。我们的实证研究结果显示,一方面,中国的城市面积迅速扩张,但是不同地区的城市的土地利用效率却存在巨大差别。我们发现,在距离香港、上海、天津这三个大港口约500公里的地区,平均的土地利用效率比在大港口周围低50%.在城市的扩张过程中,由于边际上进入城市的土地原本位于郊区,所以城市面积的扩张会在算术意义上降低土地的平均利用效率。与此同时,城市面积的扩张也能发挥城市规模扩大所产生的规模经济效应。我们的实证研究发现,在距离大港口450公里的范围内,规模经济效应比较明显。也就是说,在这个范围内扩张城市更有利于发挥城市发展的规模经济效应,但在450公里范围外,这种效应则比较弱。一个更为严重的问题是,我们所使用的城市数据显示,中国的中西部城市在面积快速扩张的同时,并没有带来人口的相应增长,这说明,内地城市获得大量的建设用地指标并没有有效地推进城市化和工业化进程。可能有人会说,中国内地的建设用地指标也不够用了,这种看法并不正确,我们在调研中发现,只要是以招商引资、经济增长和税收为工作目标,地方政府总能通过压低土地价格的方式用完相应的土地指标,而结果是极低的土地利用效率。一些企业以低廉的价格获得了大片土地的使用权,而只有很少部分土地真正用于生产。这些地区在表面上用完了所有的建设用地指标,但这并没有效率。不仅如此,在土地不能跨地区再配置的情况下,农业用地的利用效率也受到了影响,随着大量劳动力外出打工,内地的农业用地抛荒或低效率耕种的现象也仍然存在。

  第二,土地不能跨地区再配置不利于经济的集聚与工业化进程。有实证研究说明,中国的经济发展并不是集聚过度了。与发达国家相比,中国的工业集聚程度明显偏低,与此同时,中国的城市间规模差距也明显偏小,仅接近于原来采取计划经济体制的国家,而远低于市场经济国家。此外,世界银行的报告还显示,经济发展水平越高的国家,其经济的集聚程度也越高,而中国的经济集聚程度在国际上仍处于较低水平。近年来,中国的东部地区出现了土地价格上涨较快的现象,很多企业因此搬离东部。有人认为,这是有利于区域间的平衡发展的一个好的趋势。但需要注意的是,这种企业搬离东部地区的现象并非由于市场经济体制下的拥挤效应,而是阻碍土地有效配置的行政性政策影响了工业布局的结果。没有任何经济学理论可以说明,行政性地影响资源的配置效率和要素价格,可以得到有效的经济发展的结果。还有很多人错误地认为,服务业的发展和一个地区的地理位置关系相对较弱。恰恰相反,服务业的发展同样需要集聚,而且服务业占经济的比重越高,经济越是需要以集聚的方式来发展。这主要是因为服务业产品的运输成本较高,其生产和消费往往同时进行,这就需要生产者和消费者在物理距离上的接近。因此,城市规模越大,越有利于服务业集聚效应的发挥和服务业的发展。此外,服务业的发展也需要以劳动生产率提高到一定程度为前提,服务业往往在制造业发展程度较高的地区发展更好,因此,制造业的集聚也会相应地带来服务业的集聚。在未来的中国,服务业的发展将成为重要趋势,而根据我们的研究,服务业的发展水平和增长速度也与城市到核心大港口的距离有关,因此,未来服务业增长的热点,也将主要在东部,特别是大中型城市,而不是人们所想象的中小城镇。

  第三,劳动力流动和城市化进程受阻会产生一系列问题。经济学界的一个共识是,中国未来的经济发展将越来越多地依赖于内需的增长,而中国居民的消费增长是内需增长的一个重要方面。当前中国居民消费增长的一个障碍是农民消费水平提高速度缓慢,这从总体上制约了中国居民的消费增长速度。为提高农民的收入增长以及相应的内需增长速度,我们应进一步加快劳动力的跨地区流动和城市化进程,将劳动力转移到东部的工业和城市中显然比将劳动力限制在农村——特别是内地的农村——更有利于农民增收和内需增长。

  三、城乡和区域统筹发展的突破口是土地制度改革

  未来的土地制度改革应促进非农业用地指标的跨地区再配置。中国现有的土地制度是对非农业用地进行规划,并将非农业用地以指标管理的方式在地区间进行配置。经济学理论说明,资源的初始配置并不影响经济效率,关键在于找到一个促进资源再配置的机制。而在建设用地指标的再配置过程中,这可以通过两种方式得以实现。第一种方式是行政力量,借助于中央政府的力量,将更多的建设用地指标分配给那些建设用地需求更多的地区,并且要求这些地方接纳更多的外来劳动力为本地户籍人口。但我们认为,一个更加值得考虑的机制是,在全国范围内建立跨地区的建设用地指标交易机制。建设用地指标的交易,不仅应在中央政府配置的建设用地指标上实施,还应允许农村宅基地所对应的建设用地指标入市进行跨地区交易,让进城务工的农村户籍人口用自己拥有的建设用地指标换取其就业所在地的户籍、社会保障和公共服务。与行政机制相比,交易机制能够带来地区间的竞争,打破政府在土地市场上的垄断,更有利于让农民分享城市化和工业化进程中产生的土地增值收益。

  最近,重庆在城乡统筹的试点工作中采取了一种“地票”的试验。“地票”在本质上就是一种跨区域的建设用地指标交易,其实施方式是将重庆近郊的农业用地转化为建设用地以充分实现近郊土地的增值收益,由此占用的农业用地由远郊的宅基地或其他形式的建设用地复耕补充,实现所谓的“占补平衡”。但是,这种“占补平衡”仍然只是重庆市域范围之内的,而今天中国土地增值的空间主要还不是在一个市域范围之内的农业和非农业用地之间,而是在于内地和沿海之间、小城镇和大城市之间的建设用地指标再配置。中国可以将建设用地指标的跨地区配置范围扩大到省和省之间,内地和沿海之间,以做大土地增值收益,有效推动城乡和区域的统筹发展。

  与此同时,中国还需实现劳动力和土地指标的同方向流动,以使更多的劳动力在经济集聚中获得好处。一种简单的操作方式是,把新增建设用地指标分配给农村劳动力,而宅基地原来就是与农村家庭相结合的建设用地指标,我们应允许那些已在城市中工作和生活,甚至已在缴纳社会保障费用的农村劳动力,将他们带有的建设用地指标(包括宅基地复耕可新增的建设用地指标)出让给其就业和生活的城市。问题的关键在于,这些用地指标在东部城市所产生的巨大增值收益,应该更多地被流动中的农村劳动力所分享,让他们可以更平等地享受城市的社会保障和公共服务,并且更容易地获得城镇户籍。

  我们还应注意到,劳动力和土地指标的共同流动将对中国的产业发展和经济持续增长产生巨大的推动力。中国的制造业目前仍处于参与全球化进程和全球分工体系的时期,只要国际贸易的主流方式是海运,就决定了中国沿海地区在制造业方面所拥有的比较优势。沿海地区获得充分的劳动力和土地资源的供给将为整个中国制造业的发展提供新一轮的动力。我们还应看到,中国的金融业同样缺乏来自实体经济的增长动力,而土地指标跨地区的交易也将为中国的金融带来新的增长空间。在重庆的地票交易过程中,政府实际上就扮演了土地金融中介的角色,在重庆近郊农业用地转化为非农业用地的过程中,地票承担了融资的功能,而所筹集的资金,一部分被用于远郊的建设用地或宅基地的复耕,一部分被用于补偿进城的农民,为其提供城市的户籍和公共服务。这种金融中介功能若能用于推动建设用地指标的跨地区交易,将为下一轮中国金融业的发展注入巨大的活力。

  第三,在建设用地指标和劳动力跨地区再配置的过程中,还需改革地方政府官员的绩效考核机制。当前中国对地方政府官员的考核仍主要以经济增长和招商引资为指标,以激励其发展当地经济。在这种体制下,由于没有一个地区愿意放弃自己所控制的资源,前文所述的关于土地指标和劳动力的跨地区配置难以实施。中国当前所面临的尴尬局面是,沿海地区利用来自内地的劳动力,却不愿为其提供相应的公共服务和社会保障;而内地却认为其劳动力没有分享到他们为沿海地区所创造的经济价值。这种经济上的分割并不利于中国经济的长期稳定增长。为有效推进劳动力和土地资源的跨地区配置,我们必须从改革地方官员的绩效考核体制入手,对不同地区的官员采取不同的考核标准。在经济较发达的沿海地区,我们可以保留对于经济总量增长的考核,而在经济欠发达地区,我们应放弃以经济总量和招商引资为指标的考核,而将考核重点更多放在人均GDP 或者人均收入增长上。这样一来,劳动力的跨地区流动和土地的跨地区再配置才能和不同地区的政府目标一致起来。此外,对于城市的政府官员,应逐渐将官员的级别、待遇与城市规模脱钩,如果这点不改变,中国的地方官员仍有激励控制更多的经济资源和人口。值得注意的是,2009年底中央经济工作会议已经明确提出,要以完善政绩考核评价机制为抓手,增强加快经济发展方式转变的自觉性和主动性。

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