现代中国农民税负:历史演变、制度基础与体制改革效应

  摘要:基于大样本调查数据,本文分析了农村非正式税费负担产生之制度根源,农业市场化过程带来的征税工具演化,以及农民负担的区域差异。在此基础上,本文进一步讨论税费改革对农民负担和乡村基层治理可能产生的影响。研究表明,税费改革所面临的根本难题是,税改仅仅缓解了体制性问题所产生的症状,却没有完全消除原来导致这些症状产生的体制根源。如何探索有效的基层治理体制,并提高基层政府在农村的政治威信,成为未来改革最为迫切需要解决的问题。

  关键词:政策性任务;征税工具;农村非正式税费负担

  作者刘明兴,1972年生,经济学博士,北京大学政府管理学院和中央财经大学中国经济与管理研究院副教授(北京100871);陶然,1972年生,经济学博士,中国科学院地理科学与资源研究所农业政策研究中心副研究员(北京100101);英国牛津大学中国学术研究中心研究员。徐志刚,1973年生,管理学博士,中国科学院地理科学与资源研究所农业政策研究中心副研究员(北京100101)。

  Abstract.Based on large sample survey data ,this article analyzesthe institutional foundation,evolution of tax instruments and regionalheterogeneity of rural informal taxation in China.The impacts of ruraltax reform on farmers ‘tax burden and local governance in rural Chinaare also analyzed.Our research shows that rural tax reform so far hasonly addressed the symptoms of a ill-functioning local governance regime,but has not established a system that are held accountable and to localpopulation.

  Key Words :Policy Mandates,Tax Instrument ,Rural Informal Tax

  一、引言

  农业税收一直是公共经济学研究的一个重要问题,尤其在那些农业占重要地位的发展中国家和转型国家。针对农业税收的目标、税收工具转变与制度基础,以及税收效应,国内外已经积累了大量的研究文献。[①]从税收工具角度看,农业征税可使用的工具非常有限,而且还随社会经济变迁而不断演变。不少国家以农地为税基抽取土地税,但这往往会带来强势利益集团,如地主集团的强烈反对。很多发展中国家和社会主义国家政府因能控制农业重要投入和产出的价格形成和交易过程,还往往通过“价格剪刀差”来从农业中汲取资源。但这种方式往往随着农业自由化而不断弱化,政府不得不改变征税方式。

  农民的税负问题是贯穿整个中国历史变迁过程的一个重要问题。即便在现代中国,农民的税负问题也历来是政府部门、学术界乃至社会关注的焦点问题。从时间上看,现代中国农业征税主要经历了四个阶段:1)建国后直到改革开放期间,在计划经济体制下,政府除了征收农业税外,还通过直接向农户下达强制性收购任务并规定收购价格来抽取隐性税;同时,集体经济体制下公社和大队控制着集体收入分配并通过预扣集体积累来融资。2)从80年代到90年代初,农业征税工具逐渐转变。一方面,家庭联产承包责任制的推行使农村的基本纳税单位由集体转变为以个体农户为主。另一方面,由于政府无法再控制集体内部收入分配,政府引入了乡统筹和村提留这两种非正式税收方式抽取资源。此外,很多地方政府还通过控制农业投入和供销渠道,借助价格差来汲取财政资源。3)从90年代中期到本世纪初期农民负担矛盾开始突出。特别是“乱摊派问题”演变成了农村一个突出的社会问题,尤其在一些以农业为主的地区,农民负担导致了基层政府与农民的突出矛盾。而且,收购粮食的逐步取消促使乡村干部开始以上门催讨的方式收取各类摊派,直接激化了干群矛盾。4)自1999年国务院在部分地区开展农村税费改革试点,至2006年在全国范围内全面取消农业税。

  作为一个处于经济转型过程中的发展中大国,中国为研究经济自由化过程中农业征税工具演化及其区域差异提供了一个良好的分析案例。中国的农民税负演变历程给研究者提出了几个深层次的问题:(1)为什么税费问题,特别是非正式税收会在中国农村出现,这种现象产生的制度基础是什么?(2)农民负担问题一直存在,为什么只是从90年代中期以来、而非更早时期带来尖锐矛盾?(3)为什么对农民乱收费主要在欠发达地区而不是工商业比较发达的地区?(4)本世纪初全面展开的农村税费减免到底对农民负担和地方治理带来什么影响?

  到目前为止,文献中对我国农村税费问题起源、演变、区域差异以及税费改革效应运用严格实证分析方法的系统性研究还相对缺乏。本文将利用两套来源不同的大样本数据,在系统分析农村税费产生之制度根源、农业市场化过程带来的征税工具演化、以及农民负担区域差异的基础上,讨论税费改革对农民负担和乡村基层治理可能产生的影响。对这些问题的回答,不仅有助于在中国的特定背景下理解农民负担问题,也有助于分析一般经济转型过程中政府征税工具的变化。进一步来看,通过分析税费负担和治理体制之间的联系,也可以揭示当前我国农村基层治理体制中存在的根本性矛盾以及进一步改革必须面临的挑战。

  本文以下部分安排如下,第二部分详细介绍中国农业征税体制的历史演化,第三部分提出一个统一的分析框架来解释改革开放后农民非正式负担产生的制度基础、动态变化和区域差距,并利用实证数据检验相关理论假说;第四部分应用实地调查数据评估税费改革的效果并剖析其实施机制;第五部分给出农村税费问题在我国当前体制下的政治经济学逻辑和基层治理体制改革面临的挑战。

  二、中国农业征税体制的历史演化

  (一)计划经济体制下以“剪刀差”和预扣集体积累为主的征税方式

  建国后从农业中抽取正式的农业税始于20世纪50年代。按照1958年《中华人民共和国农业税条例》,全国的平均税率为15.5%。由于当时确定的计税产量低于实际产量,农民所缴纳的农业税占实际产量(和产值)的实际负担率明显低于名义税率,按产量约为10%,按产值计约为5.9%。随着农业实际产量的不断增长,农民对农业税的实际负担逐年下降。“二五”、“三五”期间为11%,“四五”时为6%,“五五”时为5%[②].但另一方面,为了向城市工业和居民廉价提供农产品,政府在计划经济体制下直接向农户下达强制性收购任务。政府在制定了强制性上缴数额的同时,也规定了价格,从而得以通过“剪刀差”抽取隐性税收。据一些学者的测算,从1953到1978年,这样的隐性税收总计达到了2800亿元,约占农业总产出的17%,大大超过了同时期898亿元的农业税。[③]尽管长期以来农业税的税负比较轻,但将上述两项相加,农民负担率就达到了22.4%.除此之外,在当时的集体经济体制下,公社和大队控制集体收入分配,集体积累被预先扣除,然后队员才能获得工分。这种预扣集体积累的分配方式事实上也形成了对农民的征税。

  (二)80年代到90年代初农业征税工具的逐渐变化

  从1978年开始,随着家庭联产承包责任制的推行,农村的基本纳税单位由集体转移到以个体农户为主,农户开始以家庭为单位承担各种税费。就税负而言,期间农业税没有太大变化,而且由于政府提高了粮食收购价格,还降低了“工农业剪刀差”形式的隐性税。但在乡村两级,由于工分体制的瓦解,集体组织无法继续像以前那样控制乡村内部收入。为了抽取资源,政府就引入了乡统筹和村提留这两种非正式税收方式。

  另一方面,这一时期,无论是征收农业税,抽取隐性税,还是收取乡统筹和村提留,税费征收成本都由于粮食收购政策的继续存在而非常低。在农民得到粮食收购款之前,乡村组织往往将农业税,乡统筹和村提留提前扣掉。不仅如此,在实际操作中,地方政府还往往通过在国家粮食定购任务之外加码的方式,利用收购价和市场价之间的价差获取更多的资源。此外,在这一时期,很多地方政府还通过控制农药,化肥等农业投入,以及烟草、蚕茧和茶叶等各种经济作物的供销渠道,利用价差汲取财政资源。[④]

  考虑到联产承包责任制下每个家庭有自己的土地,农业税和统筹提留款一般是按照土地征收,这个时期农业税负在很大程度上可以被认为是一种“土地税”。因此,农业改革(提高粮食收购价格以及联产承包责任制)使政府对农业抽取资源的方式,从以“剪刀差”为主的隐性税,逐步转向隐性税和以土地为税基的显性税并存的方式。

  但是,总体上,至少在80年代和90年代前期,学术界和管理部门一般所指的“农民负担”问题,特别是乱收费问题,仍不太突出(这一时期一个比较突出的问题是,给农民在粮食征购款上打白条)。这并非是因为这段时期农民的世纪税负特别低,而主要是因为当时粮食收购绝对数量仍然比较高,各种税费负担可以提前扣除,征税矛盾没有凸现。加上地方农资经营或产品收购部门还以差价形式抽取部分资源,不仅具有比较高的隐蔽性,而且农民也缺乏抵制的手段。

  (三)90年代中期到本世纪初期农民负担矛盾开始突出

  自90年代中后期开始,农民负担,特别是“乱摊派问题”开始突出。但是,农民所承担的显性税费负担率在90年代的平均水平并不高,大致在6%的水平上,且并没有显著上升,不过负担的累退性在增强。[⑤]在东部发达地区,各种对农民的提留,统筹以及乱摊派问题都不是特别严重,而在一些以农业为主的地区,农民负担导致了基层政府与农民的突出矛盾。这个矛盾不仅仅体现在这些地区的农民承担了比发达地区更高的税费率,更为关键的是,随着征税工具的变化,乡村干部开始以上门催讨的方式收取各类摊派,而这直接激化了干群冲突。[⑥]

  (四)90年代末期开始的农村税费体制改革

  从90年代到本世纪初,在我国内地很多农村,农民税费负担问题已成为基层治理体制面临的重大挑战,并导致了一系列社会不稳定事件。为解决农民负担问题,本世纪初政府开始推行农村税费改革。作为继家庭联产承包责任制改革以来我国农村进行的又一项重大举措,此项改革希望通过减税和相关配套改革,遏制面向农民的各种乱收费,通过切实减轻农民负担来改善干群关系,并促进农村基层政府转变职能。自1999年国务院在安徽全省和部分省份的一些地区开展农村税费改革试点,到2003年全国进行农村税费改革的省、自治区、直辖市已经达到20多个。[⑦]到2004年,各省都进行了农村税费的改革,其中吉林、黑龙江两省实现了全省免征农业税,上海、北京、天津、浙江、福建、西藏6省份和其他省份的274个县(市)也自主免征或基本免征了农业税;河北等11个粮食主产省(区)的农业税税率降低了3个百分点,其余省份农业税税率降低了1个百分点。农业税附加也随正税同步降低或取消。[⑧]2005年,国务院进一步加快了税费改革的进程,至2006年农业税已在全国范围内被全部取消。

  三、农民负担的制度基础、动态变化和区域差异:一个统一的分析框架

  要深入理解现代我国农民税负的演变,必须结合我国政治、经济体制改革的整体背景。本部分将基于对我国政治和经济体制变化的把握,分析改革开放后农民非正式负担产生的制度基础、动态变化和区域差距,并运用大样本数据通过计量经济分析来检验理论假说,提出一个分析农民负担问题的统一框架。

  (一)理论假说

  在现有政治集权体系下,中央政府,包括省市县各级政府政治目标和政策意图的实现主要依赖于对下级安排政策性任务的制度安排。长期以来,在我国的行政管理体制下,地方政府领导由上级任命,工作任务也主要由上级来确定,对工作进程的监督和工作业绩的考核也主要由上级政府来执行。实践中,每一级政府都有相应来自上级政府的工作任务和考核指标。从上世纪90年代开始,对省市县级政府的考核主要表现在GDP 和财政收入增长以及社会稳定的考核,而对最基层的乡村两级干部,工作任务和相应的考核内容则比较庞杂,如粮食收购、计划生育、普九达标、农村基础设施建设和公益事业发展、农业产业化、招商引资、社会稳定等等。

  非正式税收制度作为一种对基层政府的激励手段正是内生于上述这种政治集权体系下政策性任务上级安排考核、下级执行完成的制度安排。对于各级政府,上级政府所安排工作任务的开展和完成必须依赖于下级政府的配合和执行,因此,各级政府必须掌握和运用必要的手段来激励(或者惩罚)下级政府。政治任命和财政转移支付无疑是上级政府最为依仗的激励手段。然而,由于多数政策性任务(诸如粮食收购和计划生育执行)的一个共同特征是,其执行成本存在明显的上下级政府信息不对称,即政策性任务在基层完成的具体执行成本上级政府无法充分观测。因此,上级政府难以只通过转移支付来支付政策目标实施的成本。仅仅依靠转移支付必然最终导致实际政策成本高于合理的执行成本,且这种偏离会因上下级政府间的信息不对称而放大,并使得财政难以承受。此外,由于通过政治任免来奖惩官员是一种“钝工具”,无法频繁使用。另一方面,如果对下级政府无法形成足够的激励,则政策性任务完成的难以保证。在这种两难处境下,要求下级完成上级任务,同时赋予地方政府一定的征收非正式税收自主权就成为一种不得已、但却是必然的选择。可一旦赋予这样的税收自主权,在缺乏制约机制的情况下,后者就会有激励去滥用这样的权利,从而导致农民税负问题。

  因此,农民税负问题内生于经济自由化过程中,政治集权体系下的上级政策性任务和非正式税收自主权的制度安排。政策性任务的完成需要执行成本并形成农民的税费负担,而更重的政策性任务将带来更高的实施成本,因此也需要更高的税费来支付。在上下级关于实施成本的信息不对称的情况下,地方政府就可能利用非正式税收自主权来加码收费。在这种政策性任务随地区和时间有变化,则其所引致的税费负担也将发生变化。基于上述分析,我们有这样的理论假说1(农民负担与政策性任务假说):控制其他因素不变的情况下,政策性任务越重,农民负担就越重。

  农民负担问题,特别是乱收费问题,在90年代以后日益突出与农业自由化过程中政府征税工具的变化有关。80年代乃至于计划经济时期,平均来看农民税费也非常高,但其主要是通过剪刀差隐性方式提取,或者通过粮食收购体制预先扣除,这类抽税方式使得农民无从抵制。但90年代中后期以后,粮食乃至一般农产品市场化带来的变化,使得无论是通过剪刀差还是通过粮食收购体制预先扣除税费都变得日益困难。

  首先,农业市场化使得粮食收购的数量减少,使得继续采用原来的那种通过粮食定购款扣除各种税费的方式来征税变得日益困难。税费征收的方式逐渐从低成本的预先扣除转变为高成本的直接向农民征收。这种征税方式不仅容易导致农民抵抗,也使得征税难度和成本大大增加,从而导致为了要完成征税任务就需要养更多人,而养更多人就需要进一步融资,从而不得不进一步加强对农民征收税费这样的一个恶性循环。由此形成以下的理论假说2(低成本征税向高成本征税方式转化假说):控制其他因素不变,地方政府通过粮食征购款直接扣除各种税费的空间越小,征税成本提高,农民负担加重。

  其次,农业市场化改革的深化使得政府粮食收购价和市场价之间的价差不断下降,导致地方政府通过加成收购并利用两种价格之间价差获利的余地减少,为了不使财政资源减少或保持增长,地方政府不得不从抽取暗税转向抽取明税,从而加重农民明税负担。由此形成以下理论假说3(暗税向明税转化假说):控制其他因素不变,地方政府从价格剪刀差中抽取暗税的余地越小,就更多地转向抽取明税,从而农民明税负担越重。

  最后,同样经历着农业市场化所带来的暗税日益难以抽取,且向农民征税的成本日益增加,为什么相对发达地区没有出现突出的农民税负沉重问题?一个可能的解释,是相对发达地区的工业化水平比较高。由于从工商业企业征税的成本相对于从农户手中直接征收明税要低,地方政府的税基转向工商业为主(以及从征地中得到的收益)。但是,在那些工商业发展薄弱的农业主产区,政府则别无选择,只能向农民直接收费。由此形成理论假说4(农业税向工商业税收转化假说):控制其他因素不变,工业化水平越高,地方政府征税更多转向工商业,农民负担越轻。

  (二)模型和变量

  以下我们将基于一个跨区域、长时期的大样本数据,运用计量分析来检验上述4个理论假说。该数据是农业部固定观察点在10省[⑨]1987~1999年(其中不包括1992、1994年)对120个村庄6000多个农户的调查所形成的面板数据,以及这些村庄所在县的工业化水平数据。分析建立的计量经济模型设定如下:

  

  其中下标i ,j,t分别代表农户、村庄和时期,上标H 和V 分别代表农户水平和村庄水平。模型中的被解释变量TB代表第j 村第i 户农民t 时期的税负担水平(不含农业税)。分析中,该指标由三个变量来衡量:人均总收费TB,收费包括三提五统和各种摊派;人均三提五统收费TB1;人均各类摊派TB2.其中TB是TB1和TB2之和。需要指出的是,这里被解释变量不包括正式的农业税,只包括地方各种非正式税收,这是因为农业税是按照国家法定税率征收,而不像三提五统和各种摊派主要由地方政府决定并征收。

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