中国国家强制能力建设的轨迹与逻辑

  原载《经济社会体制比较》2009年第5期,第33-42页。

  摘要:改革时期,以公安为代表的中国国家强制能力建设,先后经历了从行政分权到集权型发展两个阶段。本研究综合分析了公安分权与集权各自的目的、效果与影响,提出内外部安全环境的变化、体制自身适应存活的压力,以及中央财政汲取能力的提高,是影响国家强制能力变迁的关键变量。近10年来集权型的建设,增强了国家对强力机构的统领与规制,提高了政权体制的适应存活能力。与西方国家现代化进程中强制能力建设一味“向上收”的特征不同,面临社会稳定的考验,统分结合、专群结合才更符合我国政权体制建设的需要。

  关键词:国家能力;公安;警察;行政分权;行政集权

  改革开放深刻改变了中国的经济、社会结构,国家统治的焦点也随之发生重大转移。在这一过程中,国家如何发展其暴力机制和强制能力[①]以维护稳定,是国家推进制度建设、提高政权体制存活适应能力的重要组成部分。警察是现代国家强制能力的主体,也是一项基本国家制度。改革以来,以公安警察[②]为代表的中国国家强制能力建设先后经历了行政分权与集权型建设两个阶段。通过对这一时期体制变化的梳理,本文试图剖析影响中国国家强制能力发展的关键因素,以便更深刻地了解当代中国的政权体制如何随着环境和条件的改变而适时发展变化。

  一、调动地方资源——公安行政分权的意义

  中国公安的领导体制,肇始于20世纪30年代中国共产党领导下的抗日根据地时期,被概括为“统一领导,分级管理”、“条块结合,以块为主”,即在理论上由上级公安机关对下级业务部门统一领导,同时又赋予地方党委与政府对同级公安机关的第一领导权。1949年建国后,中国公安的人事、财政及组织机构管理体制经历过多次调整,但始终延续了“以块为主”的基本特征。改革开放以来,随着党和国家中心任务的转移,公安警察队伍的统治职能发生了重大变化。中央将维护稳定的权责下放给地方,以期更有效地调动资源,分散转型风险。于是,改革以来的公安体制呈现进一步分权的趋势。

  (一)人员编制权力下放

  核定公安机关的警力编制总额,是国家对公安专项编制从宏观上进行控制和调节的基本手段。为实现国家的完全统一,1949年后我国曾一度实行高度集权的管理体制:全国公安系统的编制由公安部统一管理,对中央负责。国家政权巩固后,中央于1958年改变了由公安部垂直管理的办法,将公安编制完全交给各级编制委员会管理。[③]

  1982年,中央决定各级政法机关的编制分别从国家行政编制中划出单列,实行统一领导,中央和省(自治区、直辖市)分级管理。1984年以来,我国公安专项编制一直实行单列,由中央统一核定各级公安机关的编制总额,逐级下达,专项使用(公安部政治部与人事训练部,1997:64)。这对于统一人民警察的体制、编制与训练,保持公安队伍的稳定,发挥了重要作用。但过于集中的编制管理体制削弱了地方灵活性,警力规模滞后于社会实际需求的局面异常突出。

  从职业制民警[④]国家专项编制的发展来看,建国初期全国第一次整编以后公安民警总量大约为70万左右,此后经历了多次缩编减员(王虹鈰,2002:124)。改革初期,根据公安部的数字,1982年公安警察编制为658,000名,1995年底中央核定全国各级公安机关专项编制职业制人民警察总额为87万人,1996年为862,752人。从1986年到1996年底中央为公安机关共增编159,900人(公安部政治部与人事训练部,1997:68)。《中国法律年鉴》的数据与公安部的数据稍有出入(表1),可能个别年份的统计口径有变化。但是两项数据共同表明,国家专项民警编制的扩增主要发生在1980年代中后期至1990年代初这一阶段。2003年国家专项编制大约为100万,即从1996年至2003年这一数字仅增长了10余万左右,而且主要分配给东部沿海省份。由于国家政法编制管理体制的严格限制,国家专项民警编制的增长远远不能满足实际需求,地方警力尤其是县级基层警力不足已经成为地方公安工作的一项瓶颈。[⑤]

  

  我国原有的体制严格按照行政级别定编定岗,改革开放以后这种体制越来越不能适应形势发展的需要。1992年,中共中央发布《关于加强政法工作,更好为改革开放和经济建设服务的意见》,提出地方可以根据任务发展的需要,自由给政法部门增加一些编制。经济发达地区和其他有条件的地区,还可以由省、自治区、直辖市采取适当措施,解决政法部门警力不足的问题。此后市、县自定编制成为一个普遍现象,其开支由地方财政承担,职能与国家编制人员并无区别。这实际上是通过“变相放权”的方式调动了地方自主性,在不触动编制体制的情况下,对改革之前建立起来的警力分配结构做出了调整。

  2004年,公安部开展地方自定编制摸底调查,初步统计出全国地方自定公安编制共41.8万(中国法律年鉴编辑部,2005:208)。图1是截至2004年中国各省警力中间国家编制与地方编制的构成比较,就地方自定编制的比重而言,省份之间已然出现了较大差异。如广东省超过50%的警力属地方自定编制,而内地一些省份只有很少一部分属于自定编制。地方编制的整体增长,反映了放权对于提高国家强制能力的正面作用,而省份差异则反映出各地根据环境变化进行了灵活调整,与1992年中央提出的“根据地方任务发展的需要增加一些编制”这一初衷相吻合。

  

  (二)经费保障责任下移

  改革时期的公安经费保障机制,以彻底的分权为特征。[⑥]1995年颁布的《人民警察法》第37条规定:“国家保障人民警察的经费。人民警察的经费按照事权划分的原则,分别列入中央和地方财政预算”。但实际工作中,受“分级保障、分级管理”的财政管理体制影响,公安警察的经费来源主要由所属同级地方财政负责。1996年,“全国公安计划财务会议”提出要建立中央对地方、上级对下级的公安经费补助制度。但是此后中央财政对地方公安的补助主要集中在重大项目建设方面,对于公安经费开支中最大的两块(人头费与业务费)并没有起到太大作用。

  根据1988-2004年各省公安财政支出数据(包括省、市、县总合)的分析,显示分权对于国家强制能力的增长带来了积极效果。公安财政支出占GDP 的比重从改革初期不到4‰的平均水平发展到后来的7‰(图2),这一比重越高,说明国家从社会经济发展中汲取了更多的经济资源实施强制功能。在地方财政开支中,公安财政支出占地方财政总支出的比重从改革初期2%强的平均水平发展到后来的5%(图2),这一比重越高,说明公安工作在地方政府职能中的重要性越强。此外,各省公安财政支出占地方财政总支出的比重(图3)及各省人均实际公安财政支出水平(图4),均随时间推移出现明显的地区差异并逐渐扩大。这些事实体现了分权的灵活性——各地因应本地经济发展水平、社会安全环境等具体条件的不同投入了相应的财政资源。

  

  (三)机构管理权限下放

  随着人事与财政两方面权力的下移,公安系统(“条条”)事实上丧失了对基层公安人、财、物的掌控权,在这种情况下,基层公安部门的设置、变更等具体事务也不得不由地方党委政府(“块块”)主导,这意味着机构管理权的下放。

  机构管理权限的下放,客观上促进了基层警务机构的发展。笔者根据相关资料测算,作为最重要的基层警务机构,派出所的数量自1990年以来全国共上升了近40%.除在基层建立派出所以外,地方党委、政府往往通过授权同级公安机关设置各类科股级以下办公室、机构乃至企业内保部门,以方便地方党政机关的管理,实现其维护本地社会稳定的目标。机构管理权限下放,符合国家通过分权调动地方资源、增强地方灵活性的初衷。基层公安机关对同级党委、政府负有政治上的责任,后者可以透过调整公安机关的机构设置与警力配置,灵活掌控暴力机关,按照本地实际需求及具体治安目标,分配、调动警力资源。

  二、重塑中央效能——公安集权型发展的目的

  时至今日,“以块为主”仍然是中国公安管理体制的基本特征。但自上世纪末以来的10年间,中央开始有意识地通过某种程度的行政集权,使国家强制能力发展适应不断变化的环境。

  (一)调整编制、向基层倾斜

  国家对公安专项编制的控制,一方面考虑国家财政负担的能力,需对公安编制所占行政编制规模的比重进行整体控制,另一方面则按照行政级别逐级定编下达。因此,公安编制的核定与分配,牵涉中央编办、中组部、财政部、人保部等多个部门,形成了一个多方具有否决权的决策结构。

  1992年中央授权各地方根据实际需要自定地方编制,变通性地避开了这一僵硬的编制管理体制,促进了地方警力的发展。然而,地方编制的增长同样受制于地方财政能力、决策者因素以及外部环境的影响。尤其是随着改革的深入,社会流动性增加,地方公安投入的本地收益下降,结果大大降低了地方政府增加警力的意愿。我国警力资源水平已经从改革初期每万人口5人发展至每万人口11名,但是仍然落后于世界平均水平。[⑦]仅靠地方编制的增长无法突破警力资源整体不足的瓶颈。同时,受经济发展与财政能力不平衡的影响,各地警力的增长和分配失衡现象日渐加剧。

  2003年全国第20次公安工作会议后,公安部开始积极寻求在公安转向编制核定与分配方面的“角色突破”。很长一段时期,中央并不清楚各地自定编制的数量。2004年公安部开展了地方自定公安编制调查摸底和审核认定,初步统计出全国各地自定编制41.8万,24个省、自治区、直辖市按照规定程序,由省级编制部门进行了认定(中国法律年鉴编辑部,2005:208)。2005年,中央取消地方自定编制,并通过一次性增编30余万将公安部初步核定的地方编制转为国家编制,这些警力大多落实到派出所和其他一线队伍(郭高中,2005)。此外,公安部还透过政策制定对基层警务改革过程中的警力配置模式施加影响。这些事实标志着最高公安业务领导机构在国家编制方面的影响力已有所加强,同时也体现了中央利用自身权威,通过实施规范化管理,向地方逐步垄断暴力资源、加强国家强制能力建设的意图。

  (二)建设经费保障机制

  “分级保障、分级管理”的财政体制对于调动地方资源产生了积极的作用,但其消极效果也日趋明显。一方面,东西部地区经费投入差距日趋扩大,地区之间公安机关实际公用经费支出往往相差数倍。[⑧]另一方面,即使在东部发达地区,公安经费预算与实际需求之间的差距也在持续增大。随着新问题的不断出现,公安工作逐渐陷入高效能需求与财政低投入的矛盾中。例如山东省青岛市H区公安分局2006年全年办案费支出200万元,但是财政仅批复了80万元(徐立伟,2005)。在这种情况下,许多地方公安不得不依靠罚没收入维持运转。

  公安经费保障不足,除受地方财政能力制约外,长期以来在分权体制下就公安经费保障的主体、标准、预算定额以及公安装备配置标准等未能形成统一的制度,也是重要的原因。无论是1995年的《人民警察法》还是1996年“公安计划财务会议”,均未对基层经费不足问题作出具体有效的制度安排。

  2003年11月,中央发布《关于进一步加强和改进公安工作的决定》(以下简称《决定》)提出要按照“收支脱钩、全额保障、突出重点、分步实施”的原则,研究制定公安机关装备配备、各项经费开支定额等标准,并按照事权划分的原则,由中央和地方财政分别予以保障。同时,“加大中央财政对中西部地区县级公安机关的补助力度,保障基层公安机关办公、办案的经费支出”,“增加公安基础设施建设投入,实施公安监管场所及西部地区公安派出所‘两所’建设工程。”在这一原则下,公安部与各省公安厅为县级公安经费保障机制建设做了大量工作,各地也根据实际情况制定了具体的实施意见,监督落实。

  自上而下的公安经费保障机制建设,其意图在于规范县级财政,使其充分保障地方公安的经费开支,并借此约束公安部门的执法行为。尽管这一措施并不能一蹴而就解决长期困扰基层公安的问题,但它毕竟为基层公安向同级财政争取经费提供了政策保障,为规范公安内部的财务管理提供了必要压力,一定程度上推进了公安预算的增长,为进一步的改革奠定了基础。

  (三)强化机构监管与协调

  长期分权造成中央对地方强力机构进行监管和干预能力的下降,进入新世纪,国家开始强化上级公安机关对下级的监管能力以及跨区域统筹协调能力,有意识地扭转前期权力过度分散的格局。

  1.推进基层公安管理体制改革,重塑公安行政体系

  自1999年以来,基层公安管理体制出现逐步“向上收”的趋势。至2003年中央《决定》明确提出尽快理顺城市公安分局和基层派出所的管理体制,这一趋势更加明显。以山东省为例,2004年全省城市公安分局和派出所统一垂直到市公安机关管理,旨在实现“管人与管事相统一、财权与事权相匹配,以及警力资源的合理配置”。同时规定县级公安机关派出人员和业务经费必须列入县级财政预算,与原乡镇打破财政依附关系,实现了公安机关对基层派出所业务领导与财政监管的统一,管人与管事的统一(山东省公安厅等,2004)。

  2.实施基层强力机构改造,建立新型警务机制

  2003年《决定》提出社区警务战略,要求全国建立起与新型社区相适应的警务机制。这一决定使中国公安的建设方向发生重大战略转移。公安部随后提出了“大基层,小机关”的改革原则,要求新的警务改革必须将85%的警力放在基层一线。自2004年始,基层下移工作在地方逐步实施。2005年公安部确定将2006年作为基础建设年。2006年公安部《关于实施社区和农村警务战略的决定》要求公安机关在社区和农村根据人口规模建立新型警务室,通过精简机关、整合机构、增加编制等途径,进一步推动警力下沉。通过实行“一区一警”或“一区多警”的警务模式,重新划分警务区,合理设置警务室(公安部,2006)。这是历史上公安系统第一次对地方科股级以下的警务机构进行的改造,也是第一次将国家警权延伸至派出所以下。

  3.加强基础设施建设,实现系统工作职能

  2003年以来,中央将基础设施建设作为强化纵向领导、推进全国范围内公安标准化、正规化建设的一项举措。过去几年中,由公安部装备财务局统筹领导了全国范围内的派出所基础设施建设与外观改造。2004至2008年,中央统筹安排约74亿元专项资金,用于解决西部公安派出所、中西部地区乡镇司法所和人民法庭无房及危房问题,其中1.5万个中、西部派出所属于中央投资建设的范围(人民公安报,2006)。在这一过程中,公安部要求各级装备财务部门不仅要负责资金投入,同时要监督资金的使用,实现从“单纯的资金物资供应”到“管理监督和供应兼顾”,以及从“管本级工作”到“管本系统工作”的职能转变,最终实现了全国近5万个派出所建筑外观的统一工作,这在公安装备史上尚属首次。

  4.强化基层治安信息统计监督,打破地方激励结构

  长期以来,我国基层犯罪信息造假的问题突出,因为较低的犯罪数字更有利于地方领导的政治升迁。然而,统计造假腐蚀了国家对犯罪信息的宏观收集能力(Bakken,2005)。近年来,中央不断强化对犯罪信息统计工作的监督。除明确提出符合标准的案件“必须立案、必需上报”的原则外,又对基层犯罪信息统计体制进行了系列改革,包括变革统计监管模式、完善信息上报程序,以及通过信息化建设(如110接警信息平台层级对接)强化上级对下级的信息监督等。

  5.建立独立纪检监察监督体系,强化警权约束机制。

  在高度分权体制下,公安警察在执法过程中腐败与滥用职权的现象时有发生,但长期以来国家对基层警察的纪律监管似乎效果不彰(Tanner,2000)。我国县级以上各级公安纪检监察工作,由同级公安内部纪检监察派驻机构实施监督。原则上,上级纪检监察部门对下级公安机关不具备查案权与处置权,因此对下无法进行直接监督与干预。受地方权力关系左右,同级公安机关的纪检监察工作也长期缺乏权威性(舒如天,1999)。2000年6月,按照中共中央、国务院的改革精神,公安系统开始自上而下建立起了完整的纪检、监察组织体系。同时赋予上级纪检监察部门对下的审案权与处置权,包括接受涉及各下级公安警察违法乱纪的群众申诉案件,并对其办案卷宗进行审核。这种直接的纪律监管与行政干预,强化了对暴力职权的制度约束(权军,2004)。

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