中国式产业政策的取向与根本缺陷

——中国产业政策批判纲要

  [摘要]21世纪以来,中国的产业政策以促进产业结构调整升级与抑制部分产业产能过剩为目标;从政策的实施手段上来看,目录指导、市场准入、项目审批与核准、供地审批、贷款的行政核准、强制性清理(淘汰落后产能)等行政性直接干预措施进一步被强化;中国的产业政策是典型意义的选择性产业政策,对微观经济的干预更为广泛、细致和直接,从而体现出强烈的直接干预市场、以政府选择代替市场机制和限制竞争的管制性特征和浓厚的计划经济色彩。这种中国特色的产业政策难以找到相对应的理论依据,勉强找到的理论依据也是不充分的或者理论依据本身就存在严重的问题,或者干脆就是对理论本身的误读和扭曲。静态且过于简单地理解市场机制,是中国特色产业政策存在根本缺陷的一个最为重要的原因,它导致政策部门在制定和实施产业政策中出现行为边界和行为方式上的错乱。因而,重新认识市场机制对于反思中国产业政策具有重要的理论价值和现实意义。

  [关键词]选择性产业政策;功能性产业政策;干预市场;限制竞争;市场过程

  说明:这篇论文是我们在产业政策研究中完成的第一篇工作论文,也是我们产业政策研究的纲要和开始。随后我们将针对具体问题、具体产业展开更为深入、更为详细的理论探讨和实证研究。

  致谢:仅以此文向王廷惠女士表达我们的敬意和感谢。王廷惠女士对市场过程理论有非常深入的研究,她系统全面地将市场过程理论引入中国,正是她这些具有重要意义的研究和工作,使得我们更为深入地理解了市场机制,同时也启发我们重新审视产业政策。

  作者信息:通讯作者,第一作者:江飞涛,中国社会科学院工业经济研究所工业投资与市场研究室,副主任,助理研究员,管理学博士,研究方向:产业组织与产业政策、工业投资。通讯地址:北京阜外月坛北小街2号院2号楼中国社科院工业经济研究所投资研究室。邮箱:jiangfeitao@163.com;第二作者:李晓萍,中山大学管理学院,博士生,研究方向:产业及群、产业组织与产业政策。邮箱:littlexp@126.com.

  引言

  20世纪80年代末,有关产业政策的理论和日韩等国家推行产业政策的经验在中国得到较多的认同,中国开始推行产业政策,逐渐成为实施产业政策比较多的国家,产业政策以各种理由广泛的存在于许多领域中。进入21世纪,中国的产业政策更为细化、全面和系统,相继出台了《当前国家重点鼓励的产业、产品和技术目录(2000年修订)》、《当前优先发展的高技术产业化重点领域指南》、《国家产业技术政策》、《促进产业结构调整的暂行规定》、《产业结构调整指导目录》等产业政策纲要性文件;对于具体行业而言,相继制定了钢铁、电石、水泥、煤炭、铝、电力、纺织等行业的结构调整政策;《汽车产业发展政策》、《钢铁产业发展政策》、《水泥工业产业发展政策》与《船舶工业中长期发展规划》的陆续颁布则标志着对单个产业发展进行全面、系统政策干预的成熟。从政策类型来看,我国开始重视“功能性产业政策”的运用,但“选择性产业政策”依然是产业政策的重点[i].

  选择性产业政策是狭义的产业政策,日本政府是这类政策的早期倡导者与实践者。中国由于有长期实施计划经济的传统,政府在直接干预经济方面有着巨大的惯性,更倾向于推行政府主导的“选择性产业政策”。不同于日本的产业政策,近年来,中国的选择性产业政策并不强烈表现为对选定产业的培育和扶植,中国的产业扶植政策几乎涵盖所有产业[ii],更多地表现为对产业内特定企业的选择性扶植以及对产业组织形态的调控。同时,中国的选择性产业政策具有强烈行政直接干预的特征,近年来市场准入、项目审批、供地审批、贷款的行政核准、目录指导、强制性清理等行政性直接干预措施进一步被强化。事实上,选择性产业政策,无论是在其理论基础方面还是具体实施效果认识上都存在激烈的争论。我国的选择性产业政策具有更为强烈的干预市场特征,对这类政策的研究更有现实意义。本文将要讨论的产业政策就是这种选择性产业政策,本文首先系统整理和阐述我国产业政策的目标、措施与脉络,把握我国产业政策的根本性特征;接着将深入分析我国产业政策的理论依据以及这些依据中存在的根本缺陷;最后,本文将在重新认识市场机制的基础上,对我国的产业政策进行深入反思。

  一、中国产业政策的现状

  2000年以来,中国政府强化了产业政策的运用,颁布了的一系列产业政策,政策调整的对象几乎涵盖了国民经济中全部大类行业,政策的内容也更为细化,针对单个行业而制定的产业政策数量显著增加,政策措施也更为具体,产业政策的目的侧重在促进产业结构调整、升级与抑制部分行业的过度投资、产能过剩两个方面。

  (一)21世纪以来中国产业政策的主要任务

  21世纪以来,产业政策的任务主要集中在促进产业结构调整和抑制部分行业过度投资、产能过剩两个方面。一直以来,促进产业结构的调整就是我国产业政策的重要任务之一,进入21世纪以后,政策部门更加重视产业结构调整,许多政策都是围绕促进产业结构调整政策制定。2000年颁布的《当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录(2000年修订)》,就明确指出“推进经济结构的战略性调整,促进产业升级、提高竞争力”是政策的出发点;《当前优先发展的高技术产业化重点领域指南》,则是以“培育新兴产业,促进产业结构调整与升级”

  为主要任务;2005年颁布的《促进产业结构调整的暂行规定》与《产业结构调整指导目录(2005年本)》则完全围绕产业结构调整展开;此后,国家发展改革委员会又针对汽车工业、钢铁工业、电石行业、水泥工业、煤炭行业、铝工业、铁合金等11个行业,分别发布了这些行业结构调整的指导意见;在《汽车产业发展政策》、《钢铁产业发展政策》、《水泥工业产业发展政策》与《船舶工业中长期发展规划》等产业政策文件中,产业结构调整均是政策制定的主要目的;2009年出台的钢铁、汽车等十大行业调整振兴规划,同样把产业结构调整放在极为重要的位置上。

  不同于20世纪80、90年代产业政策在国民经济中挑选重点发展的产业或支柱产业的做法,2000年以来的产业政策在促进产业结构调整中,更为关注的是产业内结构调整。《当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录(2000年修订)》涉及到28个领域,几乎涵盖了国民经济中所有大类行业,并为这些大类行业中详细列出了526种鼓励发展的产品、技术及部分基础设施和服务项目;《产业结构调整指导目录(2005年本)》鼓励类中共涉及到26个领域,同样几乎涵盖了国民经济中所有大类行业,并分类列出了539种鼓励发展的产品和项目。因而,这两个目录主要是指导各行业内部的产品升级和技术发展,更多的是促进各产业内部的结构调整。随后,发展改革委发布一些行业的结构调整指导意见,进一步加强了对于问题行业产业结构调整的指导。从陆续颁布的产业政策文件来看,产业结构调整主要集中在行业产品结构调整、产业组织结构调整以及产业技术升级三个方面,产业组织结构调整又以扩大优势企业规模、提高集中度为核心。

  2003年以来,部分行业的盲目投资与产能过剩问题引起政策部门的高度关注,政府相继出台了一系列的产业政策以抑制这些行业的盲目投资和产能过剩。2003年11月,发展改革委员会、国土资源部、商务部、环保总局和银监会共同制定了《关于制止钢铁行业盲目投资的若干意见》、《关于制止电解铝行业违规建设盲目投资的若干意见》、《关于防止水泥行业盲目投资加快结构调整的若干意见》;2004年,国务院相继出台了《国务院办公厅关于清理固定资产投资项目的通知》、《国家发展和改革委员会关于印发国家发展改革委核报国务院核准或审批的固定资产投资项目目录(试行)的通知》、《政府核准的投资项目目录(2004年本)》、《国务院关于调整部分行业固定资产投资项目资本金比例的通知》等文件;2006年,国务院发布《国务院关于加快推进产能过剩行业结构调整通知》,随后,发展改革委针对钢铁、汽车等11个产能过剩或潜在产能过剩的行业相继出台了《国家发展改革委关于汽车工业结构调整意见的通知》、《关于钢铁行业控制总量淘汰落后加快结构调整的通知》等政策;2009年9月30日,国务院批转发展改革委等部门制定的《关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展的若干意见》,以治理钢铁、水泥、平板玻璃等行业的产能过剩问题。

  (二)产业政策的主要措施

  中国自2000年以来的产业政策,一方面强调要发挥市场在资源配置中的基础性作用,一方面又强调要加强国家产业政策的引导,目录指导、市场准入、项目审批与核准、供地审批、贷款的行政核准、强制性清理(淘汰落后产能)等行政性直接干预措施进一步被强化,而深化市场体制改革促进市场机制更好地发挥资源配置功能的具体政策措施相对较少。

  1.在21世纪以来的产业政策中,目录指导是一项重要的政策措施。2000年颁布了《当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录(2000年修订)》,1999~2007年期间相继发布了四个版本《当前优先发展的高技术产业化重点领域指南》,这是鼓励类的指导目录;1999~2002年期间相继发布的三批《淘汰落后生产能力、工艺和产品的目录》则是淘汰类目录。2005年颁布《产业结构调整指导目录(2005年本)》进一步详细分列了鼓励类、限制类和淘汰类的目录,根据《促进产业结构调整的暂行规定》,对于鼓励的产品和项目,相关部门在项目审批与核准、信贷、税收上予以一定的支持;对于限制类的新建项目则禁止投资,投资管理部门不予审批,金融机构不得提供贷款,土地部门不得供地等等;对于淘汰项目,不但要禁止投资,各部门、各地区和有关企业要采取有力措施,按照规定限期淘汰。与《产业结构调整指导目录(2005年本)》相配套,国土资源部和发展改革委颁布了配套的《限制用地项目目录(2006年本)》与《禁止用地项目目录(2006年本)》。2009年以来推行的重点产业调整与振兴规划中,《船舶工业科研开发重点项目目录》、《船舶工业技术改造项目及产品目录》、《装备制造业技术进步和技术改造项目及产品目录》、《石化产业技术进步与技术改造项目及产品目录》、《汽车产业技术进步和技术改造项目及产品目录》等是其中的重要内容,将调整《产业结构调整指导目录》和《外商产业投资产业指导目录》作为两项重要的实施细则。

  以上指导目录均是以结构调整为核心,1999年8月颁布、在21世纪初实施的《工商投资领域制止重复建设目录(第一批)》则是以制止重复建设为主要目的,《产业结构调整指导目录(2005年本)》将低水平重复建设和明显产能过剩的行业、产品、项目列入到限制类目录,试图以此抑制部分行业产能过剩和重复建设。

  从以上分析来看,在中国目录指导远远不只是“指导”那么简单,而是直接与项目审批和核准、信贷获取、税收优惠与土地优惠政策的获取等紧密相关,同时限制类目录和淘汰类目录具有强制性实施的特性。因而,在中国的产业政策中,目录指导是具有强烈直接干预市场性质的政策措施。

  2.投资审批与核准和市场准入是中国推行产业政策具有较强约束力的重要手段。2004年《关于投资体制改革的决定》与《政府核准的投资项目目录》则为政策部门审核和管理各产业内的企业投资提供了依据,这种投资核准也成为推行产业政策的重要措施。在《钢铁产业发展政策》和《汽车产业发展政策》中,投资核准和行业准入具有重要作用:(1)《钢铁产业发展政策》中第四章第十二条中钢铁工业装备水平和技术经济指标准入条件,就是促进设备大型化、产业技术升级的重要措施;新增炼铁、炼钢、轧钢生产能力项目由国务院投资主管部门核准,是政策部门促使企业按照政策意图选择相应的技术、规模进行投资的重要手段,也是政府部门实施扶植大企业、提高市场集中度等调整产业组织政策的少数具有一定效力的手段;这种核准也为非钢企业进入钢铁行业设立实质性的进入壁垒。(2)《汽车产业发展政策》对市场准入和投资核准的规定更为严格,这是政策部门促进大规模生产和调整产业组织形态最为有效的工具,在准入管理、投资管理的条款下,进入汽车行业以及汽车行业中跨类别进入均非常困难。产业发展政策中,是否获得投资核准是严控土地和贷款的唯一标准。需要进一步指出的是,符合核准条件和准入条件并不必然被政策部门准入或者核准,政策部门在采取这两个手段时具有比较大的自由裁量空间,更接近于审批的性质。

  2009年以来,作为重点产业调整与振兴规划实施细则的重要实施,政策部门拟出台一系列行业准入政策。在这些政策中,政府对行业准入的行政管理显著加强,制定了严格的管理程序,政府在行业准入上除环境、安全方面的规定外,还对设备规模与工艺、企业规模、技术经济指标方面设定了一系列详细的准入条件。

  例如在拟出台的《现有钢铁企业生产经营准入条件及管理办法》(以下简称《准入管理办法》),对钢铁行业现有企业生产经营实行准入管理,并且作为有关部门核准或备案建设和改造项目、配置资源、核发建筑钢材生产许可证、规范铁矿石经营秩序及推进淘汰落后钢铁产能等事项的依据。工业与信息化部作为审核准入的主管部门,每年对准入公告企业进行抽查。各省、自治区、直辖市工业部门每年要对公告企业保持准入条件的情况进行一次监督检查,并将监督意见报告工业与信息化部。

  3.近来强制淘汰落后产能成为推行产业政策极为重要的措施。虽然淘汰落后产能包含在此前的产业发展政策和抑制部分行业产能过剩政策中,但这种措施只有通过行政体制的强力推动,才会具有一定的效力。2009年以来,政策部门越来越重视淘汰落后产能工具的使用,并强调通过行政问责制保障淘汰落后产能工作的实施[iii].在2010年2月颁布的《国务院关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》中,淘汰落后工作被赋予了极为重要的意义,“加快淘汰落后产能是转变经济发展方式、调整经济结构、提高经济增长质量和效益的重大举措,是加快节能减排、积极应对全球气候变化的迫切需要,是走中国特色新型工业化道路、实现工业由大变强的必然要求”。为保证这一措施行之有效,《国务院关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》强调“采取更加有力的措施,综合运用法律、经济、技术及必要的行政手段”,规定“工业和信息化部、能源局提出分行业的淘汰落后产能年度目标任务和实施方案,并将年度目标任务分解落实到各省、自治区、直辖市……各省、自治区、直辖市人民政府要根据工业和信息化部、能源局下达的淘汰落后产能目标任务,认真制定实施方案,将目标任务分解到市、县,落实到具体企业”,并进一步加强化了问责制的实行和行政上的组织领导,就淘汰落后产能重点工作在各部、委以及各级地方政府进行详细的分工。

  4.抑制部分行业产能过剩和重复建设产业政策中更为依靠直接干预的政策措施。2006年《国务院关于加快推进产能过剩行业结构调整通知》(以下简称《结构调整通知》)中的重点措施是:严把土地、信贷两个阀门,严格控制固定资产投资;在环境、安全、技术、规模方面制定更加严格的标准,提高准入门槛,严格控制新上项目;淘汰落后生产能力,促进兼并重组;加强信贷、土地、建设、环保等政策与产业政策的协调配合;健全行业信息发布制度;深化行政管理和投资体制、价格形成和市场退出机制等方面的改革。其中,深化行政管理体制、投资体制和价格形成机制等方面的改革虽然被列为一项重要措施,但缺乏推进体制改革的具体措施,深化体制改革涉及到各方面利益,国家必须从更高层面大力推进才能完成。以《结构调整通知》为基础,国家发展改革委联合财政部、中国人民银行等部门,相继发布了汽车、钢铁、电石、水泥、煤炭、铝工业、铁合金、纺织、铅锌等行业加快结构调整、应对产能过剩的相应政策。国家发展改革委又相继颁布了电石、铁合金、焦化、玻璃纤维、铝、铅锌、锑、钨、锡、铜冶炼等10个行业准入条件,从技术标准、生产规模、能耗、环保等方面制定具体的准入条件。这些文件的相继出台,将《国务院关于加快推进产能过剩行业结构调整通知》里的政策和措施具体落实到各行业。

  2009年9月颁布的《关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展的若干意见》(以下简称《若干意见》)中的对策措施有九点:严格市场准入,强化环境监管,依法依规供地,实行有保有控的金融政策(信贷审批),严格项目审批管理,做好企业兼并重组,建立信息发布制度,实行问责制,深化体制改革。这些措施在很大程度上是原有产能过剩治理措施的延续,《若干意见》与《结构调整通知》相比,细化了土地控制和信贷控制的措施,新增了问责制的内容,试图通过行政问责制来保障政策的实施。《若干意见》中关于社会体制改革的内容,依旧缺乏具体措施,难以具体实行。从以上两个重要政策文件来看,投资的审批与核准和行业准入实际上是最为核心的政策措施,供地审批和信贷审批措施都是以行业准入与投资项目的审批、核准为依据的,政策措施依然以直接干预为主。

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