从政府主导的村民自治

——迈向民主选举

  二十一世纪 一九九八年十二月号.第五十期 

  在农村村级民主选举推行十年之际,「中国大陆村级组织建设研讨会」於1998年10月8-9日在香港中文大学举行。该会议由亚洲基金会和两岸交流远景基金会赞助,香港中文大学大学服务中心主办,38名来自大陆、台湾、美国的学者和负责村民委员会建制的干部参加了会议。


一 「海选」与「两票制」

  不止一篇论文陈述了村民委员会与承包责任制一样是在农村自发产生,经政府认可,立法推动。近年来最引人注目的是强调取消固定候选人的「海选」制,与要求村党支部先接受全部村民信任表决的「两票制」。

  吉林省梨树县县委副书记介绍了当地农民在1993年创造的「海选」模式及进展。选民可直接投票选举村委会候选人,然後再直接投票选举村委会成员和正副主任。1995年的村委会换届选举,梨树县全面推行了「海选」。在1998年的换届选举中,取消了选举候选人的预选,村民一次投票直接选举村委会,第一轮得票过半数则自动当选。为了简化选举过程,如果两轮投票仍然选不出村委会,在徵得多数选民同意的前提下,第叁轮投票采取简单多数法,不要求候选人得票过半。公开竞选、村民代表会议决定候选人条件、秘密划票为「海选」的原则。1998年全县有选举权的四十多万村民,投票率达98%。当选的336名村委会主任中,党员占51.2%,团员22.3%,平均受教育11年,平均年龄38岁,妇女只有一人,有18个村的村委会主任是由村委支书兼任。在这次选举中,上届村委会主任有1/3人落选。

  山西省河曲县创造了「两票制」,在村党支部换届时,先让全体村民对全体党员投信任票,选举支委或支部书记的初步候选人,再由党员正式投票选举支委和支部书记。信任投票虽不是正式的支部选举,也不是支部候选人的预选,但是信任投票结果公开,因而具相当约束力。河曲县组织部有文件要求乡党委根据党员得信任票的多少提名支部委员或支部书记的候选人,并规定未能获得半数信任票的党员不能作候选人。

  两票制引起了与会者极大的兴趣。会上出现了不同意见,有认为两票制值得在全国推行,或者改其名、行其实。也有人认为两票制与村民自治相抵触,因为强化党支部的民意基础会矮化村委会。在党支部已渐渐淡出的村庄,没有必要多此一举。持否定意见的学者认为,民主选举的村民代表会应该拥有最高决策权,理论上党支部可以拥有否决权。如果承认党的领导权来自人民,就有必要让人民通过明确的民主程序对他们授权。这不仅是法理的要求,也有经济基础,因为村党支部书记的职务补贴来自村民上缴的村提留,不是来自上级党委。

  不少有丰富农村实践经验的与会者指出,在近百万个乡村中,情况形形色色,有的党支部十分出色,有的不起作用、老化,所谓「七八个党员四颗牙」。或者书记秉公办事,村长以权谋私,或正好相反。在村一级实行真正的民主自治,若能在党支部、村民代表大会与村委会之间形成制衡,何尝不可? 

二 落实村委会选举的助力与阻力

  来自河北省民政厅的与会者认为,民主选举村委会起到稳定农村的作用。河北省邻近首都北京,在推行民主选举之前,发生过不少农民集体进京上访告状的事件。进行民主选举後,村务管理,特别是村财务管理增加了透明度,干部与群众的关系明显缓和,上访告状要求罢免村干部的事件大幅度减少。河南省前些年也发生过多起群众集体上访的事件,有些农民背着厚厚的法律大全到省民政厅上访,质问为甚麽不按照《村委会组织法》的规定民主选举村干部。据说河南省的高级领导已基本形成了共识:要稳定农村,就必须实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。河南省宣传不仅要村务公开,还要扩大公开的内容和 围,凡是群众关心的事务都要公开——不仅要公开办事结果,还要公开决策过程。真能如此民主的村委会,尚属少数。

  一位福建省的干部强调,要通过不断完善法律法规来提高村委会选举的民主程度和规 化程度。在1988年之前,福建省已经根据1982年宪法的规定在农村开展了村民委员会选举。1987年《村委会组织法》颁布後,曾进行过四次选举。省民政厅总结选举经验,向省人大提出修改本省有关村委会选举的法律规定。他认为福建的四次选举,办法一次比一次规 ,也一次比一次民主。村委会选举前所未有,广大村民不熟识公平自由的选举程序,农村基层干部对於如何组织选举也不甚了了。因此,有关村委会选举的法律宣传,选举程序的培训,对於保证选举的公平自由至关重要。经过十年努力,福建省民政系统已经建立了一千多人的基层选举指导网络,每个县都至少有两叁个人可以主持村委会选举培训班。两位近年前往福建做农村访问的学者也指出当地选举的种种有待改进之处。

  不少与会者指出,由於村委会选举在相当大程度上是由政府主导的政治改革,要使《村委会组织法》得到落实,端赖县级、乡级领导干部贯彻推行,但他们(尤其乡镇干部)对民主选举村委会怀有顾虑,情绪反弹也最强烈。一名与会者说:「如果县委不亲自抓,乡镇就会搞『保证选举』,即让他们心目中的候选人当选,保证他们的权力不至流失。」安徽某地乡镇干部反映新选出的村委会主任不称职,要求罢免。省人大下去调查,发现因为该主任不卖乡镇干部的帐,白吃、白喝、白拿全被停止,得罪了乡干部。不少与会者也认为,不能简单地指责乡镇干部反对民主选举、民主意识不强,有些乡镇干部并不否认他们做的许多事情违犯法律,曾有乡镇干部说:「如果严格用法治的标准衡量,可以判我们一百次刑。我们是奉上级命令行事,是奉命违法。」

  乡镇干部对於民主选举村委会的消极态度,也有认识上的根源。不少乡镇干部认为农民没有能力自治,担心民主选举会引起或激化宗族矛盾,从而影响社会稳定、税项徵收以及计划生育等。事实上,确有农民开始抗交公粮、拒付摊派款。但大部分与会者认为多数农民迫切要求民主选举,他们对选举的冷淡往往是因为选举不民主。一旦真的进行民主选举,特别是当自荐或村民推荐的候选人与乡政府或党支部提名的候选人竞争时,农民便会热情参与。村民是否热衷选举,也取决於村委会的职能究竟是单纯执行上级指令,还是为村民办事。在那些村干部不是决策者、只执行上级旨意的地方,村民往往认为「选谁都一样」。村干部的权力不受监督,今天选上去的好人明天变坏。广东有的农民说:「不如就让那些已经被养肥的坐在位子上,另选一个『架子猪』上去,又要拼命刮削我们。」

  经常被乡镇干部用来证明不能搞村委会民主选举的宗族问题,引起了与会者的热烈讨论。大家认为,宗族是中国社会的客观存在,应当加强对宗族的社会政治功能研究。至於宗族与村委会选举的关系,来自不同地区的与会者观察到叁种现象:有的村宗族与村委会选举没有明显的关系,当选的村委会主任往往是村 的单门独户;宗族组织发达的地方,农民的组织程度高,乡镇政府难以操纵选举,因而村委会选举搞得比较民主;第叁种观察认为宗族组织对於村委会民主选举有消极影响,大家族垄断村主任职位,小家族的人往往无力竞争而不积极参与选举。与会者认为,随着市场经济不断发展,农民的宗族意识会逐渐淡化,农民最关心的是自己的经济利益,不会把票投给没有能力带领大家致富的族长或房头。另一些与会者同意农民最关心经济利益,但不认为市场经济的发展一定会削弱宗族的影响,相反有可能刺激宗族组织的发展。

  与会者对经济发展会怎样影响宗族组织、经济发展程度高低是否影响村委会选举等问题也有不同的看法。有人对同一省份的不同地区进行了比较研究,发现经济发达地区,村委会选举的参选率高,竞争也激烈;经济不发达的地区,想当村干部的人较少,竞争不激烈,投票率也低。也有人认为,不能简单地谈论经济发展程度和村委会选举,必须看村的经济到底是以集体经济为主还是以个体经济为主。负责本省村委会选举的叁位干部认为,根据他们的了解,村委会选举是否民主,与经济发展程度没有关系。有些地方的村委会选举搞得不民主,甚至根本不搞选举,除了当地政府主要领导不重视以外,另一个重要原因是法律不健全。到目前为止,《村委会组织法》还是试行阶段,有的基层干部因此有了藉口,既然是试行也就可以不执行。由於《村委会组织法》没有规定如何处罚违法行为,在其他法律中也找不到相关条文。一旦出现了违法现象或者根本不推行选举,很难追究法律责任。村委会选举搞不好的另一个重要原因,是领导干部强调以党支部为核心,认为民主选举村委会将削弱党的领导或他们自身的权威。

  依照村级组织以党支部为核心这个原则,党支部书记是村的第一把手;而依照依法治国的原则,村委会主任是村的第一把手。於是造成两个相关後果:一是村民对於村委会选举不热心,因为选出来的村委会主任当不了家;二是民主选举的村委会主任可能会挑战支部书记的权威,或造成明争暗斗。

  1990年的山东莱西会议强调村民自治,但必须在党支书领导之下,其後更以中央办公厅的名义向全国发文。有人质疑该次会议精神与中央办公厅文件的法律性,因为1998年9月颁布的《中华人民共和国村民委员会组织法修订草案》并没有规定村委会由村委支部领导。目前共产党的领导地位已由宪法规定,但党对农村的领导并不表示村委会要接受村党支部领导,况且莱西会议是在1989年学生运动之後的特殊政治气候下召开的。

  关於村民代表的代表性也有两种意见:或认为村民自治是直接民主,而村民代表会是间接民主的机构;另一种意见认为村民自治的关键是直接选举,只要村民代表由村民直接选举,那麽村民代表会就可以作为村民大会的常设机构行使村民大会的权力,并不会截留村民的民主权利。有人证实,修订後的《村委会组织法》将包含关於村民代表会的条文。一些与会者认为应该制订一部《村民自治法》,详细规定各个村级组织的关系和各自的产生办法,明确它们的权限。来自北京的与会者证实,这一意见早已反映到高层。多数代表认为,当务之急是先把《村委会组织法》确定为正式的法律,村民自治是个宏伟的政治工程,在立法上要求一步到位并不现实。「村民代表大会」先由农民自创然後纳入《村委会组织法》,但毕竟不是正式的组织,许多地方全村人开会,其实只是家中男性成员出席,便称为村民代表大会,其实践与作用有待研究。 

三 其他相关议题

  在短短两天的会议中,许多甚有意义的议题仅被点到而未能展开深入讨论,例如《村委会组织法修正草案》明确村委会一般设在自然村,小的自然村可以联合设立村民委员会,而现实中绝大部分村委会设在所谓「行政村」即原来的大队一级,在广大的山区,村与村相隔数里,村民彼此不熟悉,自然村内的事务包括协调生产、邻里互助、社会服务、公益活动,由行政村/大队来统筹显然无效率甚至不切实际。自然村内守望相助的社区功能作用是数千年中国农村的社会资源,现在集体最大的资产土地的统筹也应由最低一级集体掌握所有权,这样较易操作也较切合农民利益。目前,因村委会设在行政村而非自然村所引起的问题应如何解决尚没有答案。

  与此相关的问题是村委会的职能。许多调查显示,村委会有2/3的工作是为政府服务,即所谓「要钱、要粮、要命」或「刮宫流产、催粮派款」,为完成上级任务,村委会设在自然村一级的成本要比设在行政村高;而为村民办事、协调本村事务则设在自然村更为合理。有的与会者认为,凡是完成政府规定任务,应该把村委会工作所须费用列入该项工作的政府开支预算,由上级拨专款支付。

  村级民主选举只保证了一个月内的村民自治,长年的村民自治还必须确立民主监督机制。由数十名党员选出的党支部凌驾於全体村民选出的村委会之上,或者村支部、部委会、村经济合作社只是「叁块牌子一道门,找来找去一个人」,并不能保障村民自治。

  有少数与会者基於自己在农村调查的经验,强烈地认为现阶段的村民自治是知识份子一厢情愿加政府的堂皇措施,农民并没有民主选举的自发要求;相反地,「贤人」与「强人」是村民的现实需求。目前,搞得好的农村几乎都是因为有强人带领。另一位与会者反驳道,他刚刚在2,000多人的调查中发现,80%以上的村民希望选举。

  到底有多少农村展开了直接选举?答案莫衷一是:按民政部公布的数字是80%;按一位学者最近在村民自治开展较好的七个省的调查数据则约24%。有的省份如云南、广东进展甚慢,全国的比例看来大大低於24%,可见推行村民选举的难度。

  十分明显,参与村民自治组织工作的政府公务员对选举持更为乐观的态度。有的研究人员提出,官员是否用「听汇报」、「看报表」的方式了解情况,以致被投其所好的基层干部误导。学者则有各自不同的偏向或主张。与会者中有两位来自湖北与安徽的学者兼社会活动家,分别提出「理论务农」与「文化扶贫」的口号,长期在农村用参与、观察、促进的方式投身到实践中,其中一位和农民共同创立「组阁」式的选举方式,他们都深受自己工作的成效鼓舞。

  综合而言,与会者皆承认,村委会选举已经对中国大陆的政治发展产生了实质影响:(1)村委会的民主选举对人大的选举产生了示 效应,许多技术上的细节实际是民主程序的保障,例如秘密投票、不由上级政府指派候选人及候选人竞选办法等;(2)村委会的民主选举促进了共产党党内民主的发展。村委会的选举不仅诱发了两票制的诞生,还促使越来越多的农村党员要求按照党章民主选举支部书记;(3)村委会选举的成功使得乡镇长直选列上了政治改革日程,一些地方的领导人表示要率先在乡镇长直选方面取得突破;(4)民主选举村委会的实践创造了不少民主选举和民主管理模式,突破了不能搞竞选的政治禁忌,创造了一套得到北京领导人认可的中国式的民主政治语言;(5)民主选举村委会冲击了农村基层干部的「主民」观念,也提高了农民的民主意识。似乎如当初倡导者所料,彭真发挥了民主训练班的作用。

  可以预见,借助各级人大的支持,民政部门将更有力量推动各级政府,将基层民主建设列入行政一把手的日程。百姓参政、财务公开、民众监督等等观念可望在这片土地上慢慢扩散。有人戏称这是中国政治发展史上另一项「农村包围城市」的战略。 

四 後 记

  研讨会结束後不到一个月,1998年11月4日,九届人大会常务委员会第五次会议通过了修订後的《中华人民共和国村民委员会组织法》。次日,江泽民签署第九号主席令,宣布该法即日生效,《人民日报》全文登载。新的《村委会组织法》有叁点特别值得重视:第一,补充了修订草案中未提及的农村基层党组织的作用:「中国共产党在农村的基层组织,按照中国共产党章程进行工作,发挥领导核心作用;依照宪法和法律,支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利」(第叁条)。比1990年山东莱西会议上提出的村党支部「领导村委会」有所进步。在以往的村委会选举中,党支部常常垄断提名权,支部书记也往往是选举领导小组的当然组长。新的《村委会组织法》则规定村委会候选人由村民直接提名(第十四条),并规定村民选举委员会成员由村民会议或村民小组推选产生(第十叁条);第二,试行的《村委会组织法》只是笼统地规定村委会主任、副主任、委员由村民直接选举产生,新的《村委会组织法》则对选举程序作了较细致的规定,明确了秘密投票等原则(第十一至十五条);第叁,新的《村委会组织法》规定各级人民代表大会及其常委会负责保证该法的实施(第二十八条),为民政部门推行村民自治提供了更具权威性的组织资源。

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