公共服务的制度分析(下)

——以公共安全服务为例

第六节、 专题分析:社区警务—多中心的实践

如何使城市安全,远离犯罪和暴力……,针对城市犯罪根本原因而采取的犯罪预防战略有着巨大的前景。这一策略需要政府、城市当局、国内社会组织和居民的参与合作。[47]——联合国秘书长科菲·安南

社区警务是世界各国在面临普遍存在的公共安全有效供给不足的情况下,而在警务工作实践中逐渐总结出来的一种改进公共安全服务有效供给的一种制度安排。这种社区警务在制度安排上突破了过去以政府或者市场为中心提供安全服务的单中心的制度安排,而是在提供公共安全服务上突出了警察、当地政府、社区成员等相关者之间的互动,是一种复合的多中心的制度安排。而这种多中心的社区警务在实践上有效地改进了社区公共安全服务的有效供给,为我们探索公共安全服务的有效供给提供了一个很好的思路。

一、 社区警务的基本理论

美国洛杉矶加州大学教授詹姆斯·Q·威尔逊认为警务的发展主要经历了三个不同的阶段,即:[48]一是看守阶段:警察通过各种途径控制犯罪以达到为那些享有特权的政府要员服务的目的,这是美国最初阶段的警务工作;二是执法阶段:警察是打击犯罪的斗士,其主要职能就是对紧急要求援助的电话做出迅速反应;三是服务阶段:警察不仅要打击犯罪,更主要的是要设法预防犯罪,提高民众的生活质量,这种服务型警务就是我们所说的社区警务。

社区警务是二十世纪六、七十年代发端于英、美、加、澳等国家,随后先后被德、法、日、新加坡等国家借鉴创新而兴起的一种以治本为主,治标为辅的警务发展战略。它是对传统的“专业化警务”战略的经验与教训进行深刻反思之后的一种选择。传统的“专业化警务”战略虽然在打击犯罪维护社会治安秩序方面发挥了重要的作用,警察在其中亦付出了艰辛的努力,然而却存在着明显的局限性。“专业化警务战略”简言之就是一种以打击为主的战略。警察受报警电话驱使,对案件事后做出反应;警察工作过分强调专业化,而忽视发动公众广泛参与;逮捕罪犯的数量多少和警察接到报警后到达现场的速度是警察工作的主要评价标准;依靠增加警力和装备现代化提高工作效能;评价警察注重提倡勇敢顽强精神,而忽视建立良好的警民关系,为公众乃至整个社会提供必要的服务。这样做的结果是警察疲惫不堪,效果并不理想,犯罪不仅未能得到有效的遏制,反而出现了打不胜打,愈打愈多。

为了改变这种局面,英美等警学专家和警务人员开始探讨一种新的警务理论和战略。他们的注意力从以打击犯罪为主转移到以预防犯罪为主;从强调警察的专业性转移到重视改善警民关系,广泛发动公众参与;从警察工作随着案件走转移到以社区为单位,充分利用社区资源共同预防犯罪,将犯罪遏制在发生之前;从强调破案率转变为树立多破案不如少发案的观念。由于这种警务战略植根于社区,以社区作为警务工作的重点,所以,被概括地称为“社区警务战略”。

概括地讲,社区警务就是警察和其所负责的社区成员共同努力预防和打击犯罪,它所反映的是警察与社区成员和当地政府之间的互相合作互动的过程。[49]

二、 西方社区警务的实践

纵观推行社区警务的国家,虽然都根据本国的国情采取了不同的具体措施,但仍有许多的共同之处。归纳起来主要是以下几个方面:[50]

(一) 增设专门的社区警力

美国底特律市警方从70 年代开始在市区设立专门行使治安防范职能的小警所,至80年代末,总数已达近百个。纽约市从80年代起增设区域固定、责任明确的社区步行巡警,至1996年底,总数已达5000余名,占全市总警力的六分之一。70年代英国倡导社区警务之后,在大部分地区都设立专职警察并明确规定,每名社区警察管辖的区域范围不超过一平方公里,在农村,则视治安复杂情形而定。

(二) 增强警察与社区的联系与协作

建立“警方——社区咨商委员会”是一些国家社区警务的一种基本形式。英国艾克赛特警学研究中心研究员约翰·阿德森曾经指出:“建立咨商委员会是社区警务中最关键的环节。如果没有社区代表参与协商,就不是真正的社区警务。”咨商委员会一般由社区警察、教会、学校及其他社区组织代表共同组成。其工作内容主要有如下几项:(1)问题调查:亦即搞清楚社区存在的犯罪与治安问题或存在的隐患的类型、部位和成员构成,并预测其发展趋势。(2)情况交流:包括社区向警方反映意见、提供信息和警方向社区公布一定时期社会治安状况以及警方采取的措施等情况。以达成相互沟通、理解、支持与参与,保障社会的安宁。美国芝加哥警方认为:“应该主公民了解更多和质量更高的情况,这是警民协作的一个重要方面。”(3)在不违背社区意愿的基础上,共同制定解决存在的容易导致犯罪发生的问题的方案,改进社区环境,有效组织维护社区治安秩序的各项活动。

(三) 具体对策措施

1、创办社区刊物。如《公开通报》(美国芝加哥)、《社区新闻》(英国艾克赛特)等社区刊物,向居民通报社区治安状况,教授治安防范知识等。

2、推行邻里守望、校园守望、旅馆守望、商业区守望等社区治安联防活动,构筑社会治安防范网络。

3、加强对青少年的教育和保护。很多国家都很重视青少年的教育工作,开展各种形式的道德、法制教育,以预防青少年的犯罪。英国伦敦市在全市3400所学校开展“校访计划”,向学生讲解警察的作用,传授自我防护知识。澳大利亚要求社区警察与学校保持经常性联系,以解决不法之徒对学生的骚扰侵害。澳大利亚许多州警察还先后筹建了儿童安全庇护所等,通过这种方式保护青少年的合法权益,减少青少年的犯罪。

4、做好“少数种族群体”的工作。少数种族群体如黑人群体、亚裔群体等在社区中社会地位较低而常受到歧视。这些群体一方面容易遭受犯罪的骚扰和攻击,与社区其他群体及警察的矛盾容易激化;同时,这些群体本身也是治安问题多发者、犯罪行为的高发群体。因此做好少数种族群体的工作是一些国家社区警务中的难点和重点。针对这种情况,许多国家警方采取发切实的措施,如在这些社区中增加巡逻警察,社区警察与他们尤其是其中的首领式人物广交朋友,以求得理解和支持。

5、控制社会死角。美国犯罪学家凯令和威尔逊于1982年提出了著名的“破窗户”理论。简言之是指,许多社区有这种现象——若干座空楼逐渐败坏,乱涂乱抹无人清理,路灯坏了无人修,而这些地方正是吸毒贩毒、抢劫和其他非法活动多发的场所。以往,警察只是忙于逮捕吸毒贩毒者和抢劫犯,而不注意清理、改善社区中的这类地方,这种现象必须引起注意。后来修补“破窗户”成了国外社区警务中的一项重要内容。如伦敦市政部门在黑暗的街道上增设路灯、提高亮度,在路口、公路两侧或居民住宅墙上设置或张帖醒目的图案标志等。这意味着,社区警务工作已经超越出单纯的治安问题的局限,从清除犯罪死角出发,把工作延伸到了社区卫生、环境等领域中。

三、 中国社区警务的实践

其实,我国早在五、六十年代就建立了以派出所为主导,以治保会为骨干,加上广大人民群众广泛参与支持的社区警务,只不过当时并未冠以“社区警务”的称谓而已,而是叫做基层基础工作,其工作是以户口管理为基础,以熟悉常住成年人口为重心,以群众工作为保障。当时派出所管理的范围大致限于居民区一块,机关、企事业单位由内部保卫部门领导的单位保卫力量分管,特行、公共场所则由治安部门负责。当然,当时的中国处于一种相对封闭状态,城乡之间、地区之间人口流动量很小,通过户籍制度实行人口管理,依托各级行政组织和强有力的治保会就能形成严密的社会治安控制网,一般的违法犯罪都能及时发现,当时的整体社会治安形势也就比较好。所以说,当时我国实行的警务方式就其指导思想、警务战略以及具体措施无不蕴含着现代意义的社区警务的内涵,而被国外专家学者赞为开社区警务发展战略之先河。这一时期,警民关系融洽,社会情况熟悉,人民群众对社会治安倾注极大热情,社会控制严密,违法犯罪很少发生,被称为社区工作的楷模。国外许多专家学者直言,现代意义上的社区警务实际是学习是借鉴中国警方五六十年代警务工作的结果,联合国预防和控制犯罪委员会特别代表阿提道昆·阿迪耶未曾说:“中国的‘综合治理’方针,为世界范围内预防犯罪做出了贡献”[51]。

改革开放以后特别是随着社会主义主市场经济体制的逐步建立,社会由封闭走向开放,人财物大流动,各种社会群体之间的利益冲突加剧,人们的价值取向呈现多元化,各种诱发犯罪的因素剧增,形成各类犯罪案件不断攀升的局面。如改革开放之前,全国年刑事立案最高不超过55万起,而到90年代初,已经猛增至230万起。在日趋复杂的治安形势面前,我国原来的社区警务模式受到了冲击,原来以基层基础工作、治安防范为主的派出所也直接介入破案,直至发展到承担全部破案量的70%左右。[52]这一时期,娱乐服务行业和各类市场迅速发展,行业、场所的治安问题日益突出,迫使治安专业部门步刑侦专业部门的后尘,也开始了治安管理主体的下移。内保、消防也紧随其后。在各种专业工作,尤其是巨大的刑侦破案任务的挤压下,许多地区的派出所的防范工作和群众工作基本撂荒,警民关系逐渐疏远,对治保会的指导也只是徒具形式,犯罪主体防范工作如青少年教育和刑事释放人员帮教得不到落实。派出所的工作重点逐渐由防范转向了刑侦破案。同时,这一时期的人口大流动、社会基层组织如城市居委会管理职能的削弱了派出所治安防范的难度。这些都从客观上削弱了派出所的基础工作,使民警脱离了责任区,民警离群众社区远了,对群众工作也越来越生疏,保一方平安的责任和能力也都相应弱化。所以说这一时期的表现是社会治安恶化,犯罪率攀升,公民的安全感下降。

面对严峻的挑战,我国的各级公安机关在工作实践中不断研究新情况,总结新经验,锐意改革,对我国的警务体制进行了制度上的创新与再设计。以1997年公安部苏州会议和石家庄会议为标志,一种新的适应社会主义市场经济体制的警务发展战略已基本形成。首先,对我国派出所的职能进行重新定位:派出所在整个公安工作中的地位,决定了它的工作的重点也必然是管理与防范。要做好辖区的防范工作,基本要求是密切注视、掌握并及时报告敌情社情动态,预防各类案件、治安案件的发生,减少辖区内实有人口的违法犯罪。防范工作应以创建安全文明社区为突破口,着眼于辖区整体防控网络建设,下力量把治保会建设好,充分动员和组织群众开展多种形式的安全防范工作;逐步建立起专群结合,人防、技防、物防结合,社区、内部单位结合的防范机制,通过一个一个社区的平安进而实现整个社会的平安。

根据这样的指导思想和治安动态化的新特点,各地公安机关从90年代初开始尝试,经过数年的努力,建立了一支以“110”指挥中心为龙头,以社区面控制为职能,以快速反应为特点的新警种——巡警。特别是在苏州会议和石家庄会议上,提出将刑侦破案与社区基础工作职能分开,要求刑侦部门建立社区的刑侦中队建制,承担起全部破案责任。重新明确了派出所以社区管理防范为基本职能;以发案少、秩序好、群众满意为工作评价标准。至此,派出所管防范、巡警管理社会面控制、刑侦管破案,三家分工明确、各负其责、相互配合的新的警务机制初步形成。派出所恢复了专职社区警务工作的角色。

第二、树立减少发案的战略目标要求:面对日趋严重的社会治安状况,如何确定目标要求体现了一定时期的战略指导思想。经过认真反思,公安部将评价和衡量一个地区社会治安状况和公安工作成效的目标要求定位在“少发案”上,体现了十五大报告提出的,维护社会治安稳定,必须坚持“打防结合,以防为主”的方针。同时亦就确立了社区警务的正确发展战略。由于当前的社会治安问题与我国建立与发展社会主义市场经济这一历史时期许多的社会矛盾和问题交织在一起,大多是人民内部矛盾激化所致。因此,应多做群众工作和预防工作,以减少或弱化诱发、滋生犯罪的各种消极因素。只有这样,才能将犯罪控制在与经济和社会发展、公众承受能力基本适应的幅度内,使社会治安逐渐步入良性循环的轨道。这一战略目标要求的提出,从根本上转变了传统的重破案、轻防范的观念,树立多破案不如少发案的指导思想,应当说是一种历史性的战略转变。

第三,改革派出所勤务方式,建立一警一区责任制:近年来,各地公安机关创造了有效的警务区、联勤制、专业组等多种勤务方式,而其核心是抓好责任区,落实民警责任制。首先是明确工作责任,做到权责统一。亦即责任区民警按照属地管理的原则,对责任区的治安负全责。其次是合理划分责任区,以民警付出努力可以完成任务为尺度;以工作量基本相当,能保证公平竞争为原则;以人口数量和治安复杂程度为依据,实行一警一区责任制。第三是打破在派出所内再细分不同警种的办法,实行一警多能工作制,要求责任区民警将责任区内的各类管理防范工作连同一般案件侦破统管起来。第四是实行实有人口管理,无论是常住人口还是外来从业人口或短暂停留的流动人口,都一体纳入视线进行管理。一警一区制的核心是责任制,而其基本手段是人口管理,即要求民警充分依靠群众,通过对人口的熟悉尤其是对有犯罪嫌疑人口的控制及时发现犯罪,通过人口管理落实责任区内的其他治安管理防范工作。

第四、开展安全文明创建活动,重建强有力的社会基层组织:安全文明社区建设始于90年代初沿海地区,近年来已在全国各地城乡普遍开展起来。安全文明社区是按照属地划分原则,在居村委区域或比居村委更小的区域内,把居民和单位职工组织起来,共同参与社区的文明建设、公益事业和社会治安综合治理活动,形成“同居一地、共建文明、共保平安”,带有较强的自治色彩的新兴社区组织模式。安全文明社区是应中国社会结构重建的内在要求而出现的新型社区组织形式。安全文明社区机构实质上就是居委会在新形势下的新形式。安全文明社区机构与原有的居委会的区别在于它的自治色彩。它的角色已不单是政府的脚,它的职责已不是单向地给社区布置由政府下达的各项任务。由于它能更充分地代表社区居民和单位的共同意愿,能够调动社区共有资源,满足社区在治安、生活服务、环境卫生甚至就业等方面的多种需要,因而在社区中具有更强的影响力和组织动员群众观的能力。

安全文明建设工作搞得好的社区,治安工作是融入其他工作中的。因为群众是组织起来的,因而许多工作落实起来就比较容易。治保会工作也显得轻松而有成效;人口管理工作能够落实;犯罪目标防范工作,如健全防范管理制度、建造自行车棚、组织社区巡逻等,在这些地方都抓得很好;各类案件尤其是入室盗窃案件大幅度下降,有些地方甚至数年不发一起案件;即使是难度很大的违法犯罪主体防范工作,如违法青少年教育,劳改释放、劳教解除人员的帮教工作,也得到了很好的落实。因此安全文明社区是新形势下防范工作的主要载体。它融合了掌握敌情社情动态、预防违法犯罪案件的发生、社区治安管理、重点人口监控、法制宣传、违法青少年帮教等各项综合治理措施于一体,是标本兼治、重在治本的行之有效的重大举措。将创安全文明社区作为防范工作的突破口和重点,对于预防和减少犯罪起到了重要作用。

四、 制度设计分析

从我国和西方社区警务的实践中,我们可以发现,社区警务这种公共安全服务供给制度打破了原来要么由政府,要么由市场提供公共安全服务的思维方式,它充分认识到了公共安全服务的有效供给,需要提供者、生产者和消费者各方的共同参与。社区警务的实质就是要在社区、当地政府和警察之间建立一种互助伙伴关系,关注社区实际问题的解决,调动一切积极因素参与社区公共安全服务,维护社会治安。

(一) 重建信任

要想在警察与公民、社区之间建立良好的互助互利关系,一个重要的前提就是警察在重新赢得社区成员的信任,要在警察与社区及其成员之间重新建立信任关系。“人类一直在思索如何创建发挥最高分工合作效益的制度、组织、规则,以及如何引导个人自愿地参与运作。俗云:人者心之器。抓住人心应是关键,那么,人与人之间彼此信任不就是关键之伦吗?”[53]曾经相当长的一段时期,由于社会治安状况的恶化,公民的安全感下降,人们普遍对警察部门产生了一种不信任感,人们总感觉警察们总是高高在上,不了解他们的安全需要,人们不再相信警察能够给他们提供安全保障。而社区警务这种制度安排则有利于改善警察与社区及社成员之间的信任关系。社区警务使派出所更加关心自己所服务的社区,他们会经常走出办公室,走出巡逻车,走到社区公众中去和其所负责的警务区和居民交朋友,关心他们的安全需求,帮助他们解决困难,教育他们做模范的公民,解除他们的后顾之忧,使他们可以全身心地投入到本职工作中去。这样的话,公众就会支持警察的工作,就会积极配合警察的工作,为警察提供出好的建议,提供各种情报和信息,积极参与维持社区治安工作,做警察的好帮手。所以说社区警务这种制度安排有利于警察深入社区,了解社区及其成员的需求,增进警察与社区及其成员之间的信任,从而有利于警察与社区及成员在共建社区公共安全上的互助合作,改善社区公共安全服务的有效供给。

(二) 财政平衡

社区警务这种公共安全服务供给制度安排,有利于解决长期困扰公共安全服务供给的大问题——经费不足,警力不足问题,有利于实现财政的平衡。正如前文已经分析过的,由于公共安全服务作为一种公益物品而具有的供给需求特性和世界各国长期以来公共安全服务的政府安排,导致的一个必然结果就是:警察部门永远感觉经费不足,警力不足;而公民的感觉则是公共安全服务需求得不到有效满足。这也就是我们常说的公共安全服务有效供给不足。而社区警务这种制度安排则有利于取得财政平衡,有效地改进由于财政不平衡而造成的经费不足及由此造成的公共安全服务的有效供给不足。如在实行社区警务战略中,北京市西城区推行的社区保安模式:社区保安服务队在管理上隶属于西城区公安分局保安公司,在业务上受当地派出所领导,经费上由区政府财政和当地社区各负责一半[54]。这种社区保安服务模式在经费保障上,一改过去由政府一家出资的方式,而是经费由安全服务消费者——社区承担一部分。这样一方面,可以解决长期困扰公安机关的经费不足问题,使公安机关在提供公共安全服务时经费得到了保障,另一方面也会产生一种激励,使社区及社区成员积极参与、协助公安机关共同构建社区公共安全服务网,使公共安全服务更加有效。

(三) 消费者激励

在社区警务这种公共安全服务制度安排中,改变了过去那种认为社区及社区成员只是单纯的公共安全服务的被动消费者的观念,而是把社区及社区成员作为社区公共安全服务的主动消费者、是消费性生产者,同时也是协作生产者。社区警务这种制度安排建立了一种社区及社区成员参与公共安全服务生产与提供的机制。

以前人们总是认为,公共安全作为一种公益物品,在它的提供与生产方面,公民只能采取被动的态度,接受由公安机关或保安公司这类专业生产者和提供者的物品和服务。而事实上,公民参与的程度不仅体现民主和化民自主生产与发展,而且对公共安全服务的有效供给很有益处。[55]同时,公民不仅能够对公共安全服务做出自己的贡献,而且还能够对警察部门提供公共安全服务的绩效进行评价,这样也就能够发挥公民作为主动的而不是消极被动的消费者的作用,才能从根本上改变公共安全服务是政府一家之责的看法。目前,我国的社区警务已经开始重视并积极引进社区及社区成员的参与。

在社区警务中,人们已经认识到,对于像公共安全这样的公益物品的提供与生产,社区及其成员若采取消极被动态度,没有社区的积极参与,单纯依靠公安派出所来提供,必然会出现派出所提供的公共安全服务不能满足社区的需求,社区公共安全服务的有效供给不足。而在社区警务中,社区成员作为一个消费性生产者协作生产者积极介入社区公共安全服务,如社区中的邻里守望、自愿联防队等对社区公共安全的贡献,“公民通过各种类型的预防性努力能够防止许多类型犯罪的发生”。[56]这说明社区及其成员是社区公共安全生产过程的一个重要组成部分和补充。其实不同的公共安全服务能够通过不同规模的组织最有效地得以生产。在中国和世界各国社区警务发展实践过程中,通过对派出所、社区保安和社区及其成员进行合理的制度安排,能够在不同规模和层次上有效地组织生产和提供不同的公共安全服务。

第七节、结论

对公共服务,特别是公共安全服务进行制度分析具有重要的理论和现实意义。本文以公共经济学理论和制度理论为基础,运用公共政策和制度分析(IAPP)框架,通过对公共安全服务的物品属性进行深度思考和对公共安全服务的理论变迁进行归纳总结,对现实中的公共安全服务的制度安排进行了尽可能详尽的分析,得出了一些较为有意义的结论。

物品的属性划分是进行制度分析的前提,理论上对物品属性的认识关系到现实中对物品进行生产或提供时的制度安排。以前人们出于理论研究的方便,往往对物品进行公与私这样的简单划分,而实际上物品的属性要远比我们以前理论上简单的划分要复杂的多。通过对物品进行公与私的深度思考会发现,现实中二者之间并没有十分严格的边界,事实上,所有公益物品的“公益性程度”都是相对可变的。同时,人性、财产权利制度也对公益物品的有效供给有重大的影响。

公共安全服务问题的核心是公共安全服务的有效供给问题。而一项物品能否实现有效供给与人们对它的理论认识有直接关系,有什么样的理论指导,现实中就有什么样的供给制度安排。传统上人们一直把公共安全服务作为公益物品来看待,相应的供给制度安排就是长期以来政府包揽公共安全服务的供给和生产,所以说,公益性是公共安全服务的逻辑起点。本文通过运用有关公共经济学的有关理论,对公共安全服务的公益性进行了分析。通过分析发现公共安全服务具有消费上的非排他性、收益上的非排他性和较大的私人交易成本等特性。公共安全服务的这些特性决定了公共安全服务上必然存在供不应求的矛盾,出现超消费、搭便车等现象,这些问题就会造成公共安全服务的有效供给不足,造成社会公共福利的损失。

为了遏制显然的无效率,实现公共安全服务的有效供给,人们经常会发展出新制度和规则。亚当·斯密的主要贡献就在于客观存在发明了一种市场秩序理论,这一理论的政策意义就在于它使公共政策鼓励发展市场;与其相对立的另外一种理论就是霍布斯的国家主权秩序理论,它的政策意义就在于运用中央集权的权威来实现集体物品更多的潜在福利。在这两种理论的影响下,人们的政策方案就是运用市场秩序理论来处理所有的私益物品,而霍布斯的国家主权理论来处理所有的公益物品。在这种二元思维的影响下,当人们发现市场失灵时,往往简单地建议国家应处理这些问题;而当政府失灵时,往往又会建议把“民营化”作为灵丹妙药,而不是考虑如何创造激励来提高绩效。这些建议中都隐藏着一种单中心秩序理论。多中心理论突破了传统意义上政府与市场秩序的二元思维,它不预设只有政府和市场两种秩序,并不认为在公益物品的提供和生产存在一种最优的制度安排,它主张在能够确定何种可能制度安排组合会激励较高的绩效之前,人们需要先研究特定公益物品和服务的生产和消费特性。这种多中心的理论显然有助于公益物品生产的实践。

理论来源于实践,同时也会作用于实践。在实践中也出现了公共安全服务的政府安排、市场的安排和多中心的安排等制度安排。但是在公共安全服务上,世界各国普遍地采用了为政府安排为主的模式,特别是我国在这方面更明显。我国的公安机关几乎包揽了所有公共安全服务,毫无疑问这种政府安排为我国社会经济的发展提供了必要的安全保障。但是随着我国犯罪活动日益严重、社会治安状况恶化、人们的安全感下降,人们发现由政府垄断经营公共安全服务也必然会出现有效供给不足。为了改进有效供给,人们开始借助市场之手,引进了靠市场机制运作的保安服务公司。保安服务公司的产生在一定程度上打破了政府对公共安全服务的垄断经营,把市场机制引进部分地引进了公共安全服务领域,它主要是在一定程度上解决了部分属于俱乐部物品的公共安全服务的付费问题。就我国目前来看,保安服务仍由公安机关一家垄断经营,所以保安公司仍属垄断性公司,其并没有市场竞争的激励。所以说我国的保安服务还没有真正用足市场。

通过考察,我们发现我国在公共安全服务方面,除了政府安排和市场安排外,长期以来还一直存在着多中心的实践,即现在为世界各国所普遍采用的社区警务战略。社区警务这种多中心的制度安排,在改进社区公共安全服务有效供给方面是比较有效的,它通过警察与当地政府和社区及其社区成员之间的互动合作,产生了一种生产者、提供者和消费者激励,使以前被动的公共安全消费者,成为主动消费者,成为了公共安全服务的生产性和协作性消费者,使当地政府和社区积极参与社区安全服务。这种社区警务有效地改进了社区公共安全服务。

正如A·西蒙所言,“我们只是想接近真理;我们产不想找到一个能够囊括全部真理、且不含任何杂质的公式;纵然是一个相当复杂的公式,我们也不奢求。”[57]这也正是我们所一贯坚持的:“对于任何公共服务,包括警察服务在内的各类服务,都不存在唯一最优的组织模式。”[58]无论是政府安排,还是市场安排或者多中心的安排,任何一种制度安排对于解决复杂的公共事物问题时,都可做出一定的贡献。但是,我们也相信其效用又都是很有限的,没有一种是唯一最佳的制度安排。所以说,公共安全服务不一定由政府来垄断经营,政府也可以利用市场的力量,引进市场竞争机制,运用多中心的制度安排等综合运用各种方式,来实现公共安全服务的有效供给。

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40. [美]戴维·奥斯本、特德·盖布勒著,《改革政府:企业精神如何改革着公营部门》,上海译文出版社,1996年

41. 李义平著,《体制选择分析——从制度绩效角度理解改革》,山东人民出版社,1994年

42. 陆丁著,《看得见的手——市场经济中的政府职能》,上海人民出版社,1993年

43. [法]让-雅克·卢梭著,《论人类不平等的起源与基础》,红旗出版社,1997年;《社会契约论》,商务印书馆,1994年

44. 杨瑞龙著,《论制度供给》,《经济研究》,1993年第8期

45. [美]查尔斯·沃尔夫著,《市场或政府》,中国发展出版社,1994年

46. [意]尼科洛·马基雅维里著,《君主论》,商务印书馆,1994年

47. 左然、周志忍、毛寿龙编译,《新兴现代化国家行政改革研究》,国家行政学院出版社,1999年

48. 傅小随著,《中国行政体制改革的制度分析》,国家行政学院出版社,1999年

49. 王绍光著,《分权的底限》,中国计划出版社,1997年

50. 秦晖著,《政府与企业以外的现代化:中国公益事业史比较研究》,浙江人民出版社,1999年

51. [日]蒲岛郁夫著,解莉莉译,《政治参与》,经济日报出版社。1989年

52. [英]弗里德利希·冯·哈耶克著,邓正来译,《自由秩序原理》(上、下册),北京三联书店,1997年

53. [美]斯图亚特·S·内格著,刘守恒等译:《政策研究:整合与评估》,吉林出版社,1994年

54. [美]丹尼斯·缪勒著,《公共选择》,上海三联书店,1993年

55. [美]米尔顿·弗里德曼、罗斯·弗里德曼著,《自由选择》,商务印书馆,1998年

56. 刘智峰主编,《第七次革命》,经济日报出版社,1998年

57. 章原编著,《重塑政府》,中华工商联合出版社,1998年

58. 宋世明等译,《西方国家行政改革评述》,国家行政学院出版社,1998年

59. 李雪松著,《博弈论与经济转型——兼论中国铁路改革》,社会科学文献出版社,1999年

60. 张维迎著,《博弈生命线与经济信息学》,上海三联书店、上海人民出版社,1996年

61. 世界银行:《1994年世界发展报告:为发展提供基础》,中国财政经济出版社,1994年

62. 世界银行:《1997年世界发展报告:变革世界中的政府》,中国财政经济出版社,1997年

63. 世界银行:《官办企业问题研究:国有企业改革的经济学和政治面目学》,中国财政经济出版社,1997年

64. 樊纲著,《渐近改革的政治经济学分析》,上海远东出版社,1996年

65. 李忠信主编,《中国社区警务研究》,群众出版社,1999年

66. 王俊豪主笔,《中国政府管制体制改革研究》,经济科学出版,1999年

67. 张昕竹主编,《中国规制与竞争:理论与政策》,社会科学文献出版社,2000年

68. 陈庆云著,《公共政策分析》,中国经济出版社,2000年

69. 王大伟著,《英美警察科学》,中国人民公安大学出版,1995年

70. 何家弘等编译,《私人侦探与私人保安》,中国人民大学出版社,1990年

71. [美]塞缪尔·沃克著,《美国警察》,群众出版社,1990年

72. 孟宪嘉、江礼华主编,《警察学》,重庆出版社,1990年

73. 马吉著,《中国社会治安综合治理研究》,法律出版社,1990年

74. 辛明主编,《社会治安系统工程》,四川人民出版社,1990年

75. 王促方主编,《中国社会治安综合治理的理论与实践》,群众出版社,1989年

76. 任睿,《建立复合多样的环境保护制度安排》,硕士毕业论文

77. 姚学祥,《气象服务商业化问题的研究》,硕士毕业论文

78. 《中国保安》1999年1-12期

79. Andrew Schitter ,“The Economic Theory of Social Institution ”,Cambridge University Press, 1980

80. Wolfram Elsner,“Adam Smith’s Model of the Origins and Emergence of Institution”, JEI,March,1989.

81. Paul D. Bush, “The Theory of Institutional Change”, JEI, Sept. 1987.

后记

记得第一次见到我的导师毛寿龙先生时,我们就我的研究兴趣和研究方向交换了意见,他当时就建议我做警察服务这个题目,并在以后的学习研究过程中,给我创造了很多参与相关课题研究的机会,这也逐渐培养了我的研究兴趣。

在做这个论文的过程中,我曾两次试图退缩。因为,在国内对警察服务进行理论方面研究的相对较少,而把警察服务作为公共经济产业来研究的则几乎没有,这使我在做论文的过程中可资借鉴的资料少之又少,这无疑加大了论文的写作难度。但是,在导师的多次鼓励下我还是坚持做了下来,正如我的导师毛寿龙先生常说的:“正是因为没有人研究,才更显出我们对其进行研究的意义。”同时,由于自己学识浅薄、懈怠懒惰和时间所限,所以在论文即将付梓之即,我在稍感轻松的同时也仍惴惴不安,因为我知道,这篇东西与我的导师和老师们的要求还相距甚远。我希望自己在以后的工作中能结合工作实践,对其进行更加深入的研究。

光阴似箭,三年在一晃之间就要过去了。在工作已定,论文即将付梓之即,静下心来,回想一下即将成为过去的三年研究生生活,恩师们课堂上的谆谆教诲,课下的息心关怀,仍历历在目,万千感慨涌上心头。首先,我要感谢我的导师和石亚军、张成福、齐明山、张康之、孙柏英、谢明、陈幽泓等各位老师对知识的系统传授和严格要求,使我的专业理论素养有了较大的提高,从而也为我的论文写作奠定了良好的理论基础;同时,我也要感谢在我论文写作期间提供过帮助的各位同学挚友,正是在日常与各位同学的言谈交锋中给了我很大的启发和帮助;最后,我还要感谢一些机构和一些人,没有他们的真诚合作和帮助,我这篇论文是难以付梓的。我在学习、研究的过程中,参阅了许多我熟识或不相识的中外学者的研究成果,我想应该向他们表示真诚的谢意。因为我是站在他们的“肩膀”中攀登和求索的。

最后,再次向我的各位恩师、同学、挚友表示我由衷的谢意!

 

宋全喜

二○○一年四月二十五日于人大

[1] 《马克思恩格斯全集》,第1卷,P439。

[2] [美]埃莉诺•奥斯特罗姆等:《制度激励与可持续发展》,上海三联书店,2000年,P12。

[3] 参见凡勃仑:《有闲阶级论——关于制度的经济研究》,商务印书馆,1983年版,第138—141页。

[4] 上述康芒斯对制度范畴的议论,参见康芒斯:《制度经济学》,商务印书馆,1997,P86-92。

[5] Andrew Schitter ,“The Economic Theory of Social Institution ”,Cambridge University Press, p.11,1980.

[6] Wolfram Elsner,“Adam Smith’s Model of the Origins and Emergence of Institution”, JEI,March,1989.

[7] Paul D. Bush, “The Theory of Institutional Change”, JEI, Sept. 1987.

[8] [美]道格拉斯•C•诺斯:《经济史国的结构与变迁》,上海三联书店,上海人民出版社,1980年,P225-226。

[9] [美]埃莉诺•奥斯特罗姆等:《制度激励与可持续发展》,上海三联书店,2000年,P8。

[10] 参见凯尔布罗:《政治学和社会学中的新制度学派》,摘自《现代外国哲学社会科学文摘》,1996年第3期,P2。

[11] 盛洪:《为什么人们会造反对自己不利的制度安排》,选自陈昕主编《社会主义经济中的公共选择问题》,上海三联书店,1994年,P1。

[12] [美] 道格拉斯•C•诺斯:《经济史国的结构与变迁》,上海三联书店,上海人民出版社,1980年,P226-227。

[13] [美]J·布坎南:《自由、市场与国家》,上海三联书店,1989年,P285-286。

[14] [美] 道格拉斯•C•诺斯:《经济史国的结构与变迁》,上海三联书店,上海人民出版社,1980年,P225。

[15] 毛寿龙、李梅:《有限政府的经济分析》,上海三联书店,2000年8月版,P39。

[16] 杨春学:《经济人与社会秩序分析》,上海三联书店,1998年12月版,P11。

[17] Samuelson ,P. A. The Theory of Public Expenditure, Review of Economics and Statistics 36,November,1954, P.387-389.(本文转引自李军:《中国公共经济初论》,陕西人民出版社,1993年,P27。)

[18] 约瑟夫·E·斯蒂格里茨,安东尼·B·阿特金森:《公共经济学》,上海三联书店,上海人民出版社,1994年版,P621页。

[19] 毛寿龙:《中国政府功能的经济分析》,中国广播电视出版社,1996年版,PP97-98页。

[20] 帕累托最优是指在特定经济领域内,如果不存在任何可供选择的资源配置方案,使得该领域中的任意个人能够在不损害任何人的条件下改善其处境,这时该经济领域的资源配置是最优的。它是新古典经济分析的核心规范性概念。参见毛寿龙:《中国政府功能的经济分析》,中国广播电视出版社,1996年版,P66页。

[21]瓦尔拉均衡是指在市场交换过程中,每一个市场参与者在价格逐步变动下,根据自己的偏好调整供给与需求,从而使两者达到一致。它只是一个规范分析概念,在现实中很难找到原型。参见毛寿龙:《中国政府功能的经济分析》,中国广播电视出版社,1996年3月,P64。

[22] [美]斯图亚特·S·内格著,刘守恒等译:《政策研究:整合与评估》,吉林出版社,1994年12月,PP109-114。

[23] [英]霍布斯著,黎思复、黎廷弼译:《利维坦》,商务印书馆,1996年版,P103。

[24] [美]奥斯特罗姆等著,宋全喜、任睿译:《公共服务的制度建构》,上海三联书店,2000年6月,中文版译序,P5。

[25] [美]埃莉诺·奥斯特罗姆著,毛寿龙译,《公共经济的比较研究》,见《公共服务的制度建构》中文版序言。

[26] [美]埃莉诺·奥斯罗姆等:《公共经济的比较研究》,见《公共服务的制度建构》中文版序言。

[27][美]埃莉诺·奥斯特罗姆等:《公共服务的制度建构》,上海三联书店,2000年6月版,P18。

[28][美]迈克尔·麦金尼斯编著,毛寿龙译:《多中心体制与地方公共经济》,上海三联书店,2000年6月版。

[29]《中国青年报》,2001年2月6日第一版。

[30][美]迈克尔·麦金尼斯编著,毛寿龙译:《多中心体制与地方公共经济》,上海三联书店,2000年6月版,P58。

[31][美]迈克尔·麦金尼斯编著,毛寿龙译:《多中心体制与地方公共经济》,上海三联书店,2000年6月版,PP48-49。

[32] 王大伟著:《英美警察科学》,中国人民公安大学出版社,1995年版,PP119-120。

[33] [古希腊]亚里士多德著:《政治学》,商务印书馆,1983年版,P1261。

[34] Garett Hardin:“The Tragedy of the Commons”,in Science,vol.162(Dec., 1968),pp1243-1248.

[35] [美]曼瑟尔·奥尔森:《集体行动的逻辑》,上海三联书店,1994年版;《国家兴衰探源》,商务印书馆,1993年版。

[36] Elinor Ostrom: Governing the Commons—The Evolution of Institutions for Collective Action, Cambridge University Press,1990.

[37] [美]埃莉诺·奥斯特罗姆:“制度安排和公有物两难处境”,《制度分析与发展的反思》,商务印书馆,1992。

[38] 《罗锋副部长关于保安服务业的重要讲话》,见《中国保安》2000年第4期,P4。

[39] 《罗锋副部长关于保安服务业的重要讲话》,见《中国保安》2000年第4期,P5。

[40] 贾春旺部长在首届全国先进保安服务公司优秀保安员表彰大会上的讲话,见《中国保安》,2001年,第2期,P5。

[41] 周理强:《对保安服务业发展中一些问题的探讨》,见《中国保安》,1999年,第6期,P8。

[42] 根据1985年1月,经中央批准的全国政法工作会议文件(中办发[1985]13号文件)

[43] 转引自罗启斌,《对我国保安管理政策的分析》,见《广州市公安管理干部学院学报》,1999年第3期,P31。

[44] 文森特·奥斯特罗姆、埃莉诺·奥斯特罗姆著:《公益物品与公共选择》,见迈克尔麦金尼斯主编《多中心体制与地方公共经济》,上海三联书店,2000年6月,P128。

[45] 公安部网页主页。

[46] 王大伟:《从杆石桥模式到世界警务改革大趋势》,见中国人民大学复印报刊资料《公共行政》2000年6月,P28。

[47] 转引自《世界警察研究“片儿警”》,见《北京晚报》,1999年10月20日。

[48] 钟吉秀:《美国的社区警务》,见《现代世界警察》,1997年,P26。

[49] 杨瑞清:《论新形势下建设有中国特色社区警务的基本途径》,见《江西公安专科学校校报》,1999年9月,P59。

[50] 李忠信主编:《中国社区警务研究》,群众出版社,1999年6月,P6。

[51] 转引自辛明主编,《社会治安系统工程》,四川人民出版社,1990年,P47。`

[52] 李忠信主编,《中国社区警务研究》,群众出版社,1999年,P10。

[53] [美]弗兰西斯·福山:《信任——社会道德与繁荣的创造》,远方出版社,1998年8月,P10。

[54] 韩景童:《政府拨款800万、开拓社区保安》,见《中国保安》1999年3月,P6。

[55] 罗杰·P·帕克斯等:《消费者作为公共服伤协作生产者》,见迈克尔·金尼斯主编《多中心体制与地方公共经济》,上海三联书店,2000年6月,P426。

[56] 埃莉诺·奥斯特罗姆等:《公共安全服务的制度建构》,上海三联书店,2000年6月,中文版序言,P17。

[57] 转引自杨春学:《经济人与社会秩序分析》,上海三联书店,1998年12月,P213。

[58] 毛寿龙:“公共服务的制度建构”,见《公共服务的制度建构》一书中文版译序P10。

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