中国地方政府治理结构改革

——一种财政视角的分析

  原载《新华文摘》2004年第17期

  内容提要:从激励的角度讲,政府工作效率在很大程度上取决于政府治理结构的安排与对官员的工作激励目标是否具有激励相容性,即治理结构的设计能否有效激励和约束政府官员们使其自利性行为能体现公共利益目标,而财政分权模式又是影响政府治理结构的一个非常重要的因素。本文首先探讨了政府官员激励与治理结构设计的关系,然后重点分析了我国现阶段地方财政分权模式如何导致地方政府治理结构产生激励不相容性,进而扭曲了政府治理机制对地方基层政府行为的激励。

  一、政府职能、官员激励与治理结构设计

  从经济学的角度讲,政府和市场是协调一个国家社会成员经济利益冲突的两大基本机制。当由于公共产品、外部性、规模经济、不完全信息等原因市场不能有效配置资源时,或者由于市场配置资源而导致某种不合意的结果时,如出现宏观经济波动、社会分配不公等,政府就有必要对经济进行干预。作为对市场失败的弥补,政府的经济职能主要体现在三方面:(1)宏观调控职能,即政府运用宏观经济政策干预宏观经济运行和协调收入分配,以保持经济稳定和社会均衡发展;(2)公共规制职能,即政府利用发放许可证、限制价格以及制定质量和技术标准等手段对经济主体的自利行为施加影响,以最大限度地保护公共利益;(3)资源配置职能,即政府按社会成员的需求意愿供给私人部门不愿提供的公共产品和服务,以满足社会对非排他性物品的消费需求。

  政府履行各种经济职能所需的成本必须由社会成员以税收的方式承担,其直接表现为公共支出。一般而言,公共支出的社会效益取决于一个国家政府的工作效率,而政府的工作效率在很大程度上又取决于政府治理结构。无论是联邦制国家还是单一制国家,政府制度都具有一个相似的特征,即都是一个多级次结构(至少包括中央政府和基层政府两级),但不同国家的政府治理结构则可能存在较大的差异性。高效率的政府治理结构对许多国家尤其是发展中国家而言是一种非常稀缺的资源。政府组织的多级次结构表明其治理结构的内在动力基础是上级对下级的权威,从而意味着在信息不对称的情况下政府治理结构效率的高低在很大程度上取决于治理结构设计给各级政府官员所能提供的工作激励强度。既然政府组织具有等级结构,那么政府治理结构设计必然会遇到委托—代理问题,主要表现在:第一,上层官员并不关注效率,而是追求个人控制权收益(privatebenefitofcontrol )最大化。提高政府组织的工作效率并不能直接给各级官员带来物质回报,同时也不可能通过竞争方式淘汰掉没有效率的官僚组织,因此,政府组织中的上层官员往往没有足够的积极性改善政府治理结构的效率。更糟的是,这些上层官员很可能利用其在公共组织中的权威追求个人控制权收益最大化,如在位消费或培育裙带关系,从而直接造成政府工作效率损失。

  第二,下级官员利用信息优势虚报下级部门履行职能所需的预算支出借以谋取部门利益。政府体制中上级官员与下级官员之间是一种委托—代理关系,但上级官员和下级官员关于公共组织的实际运行成本的信息是不对称的,下级官员能够掌握更多的信息。根据尼斯凯耐(Niskanen,1971)公共组织预算理论,公共组织行为的最大特征就是最大化公共组织规模,因为官员们的权利、威望以及借此获得的控制权收益都是公共组织规模的递增函数。下级官员在预算谈判中会利用自己的信息优势力求增加本组织或本部门的预算。这种机会主义行为会使公共机构膨胀和公务员数量上升,从而最终导致公共组织效率下降。

  第三,政府官员们利用政府干预经济的权力从事设租活动,为其以权谋私制造便利。政府干预的目的在于纠正市场配置资源的弊端,但政府干预却极易滋生政府官员的设租行为,即官员背离作为公仆理应承担的正式职责而以公共权力牟取私利。设租活动不仅会通过利益诱导使私人部门将许多资源用于寻租活动,进而造成整个社会生产性投入降低,而且会破坏市场竞争秩序和扭曲市场资源配置。

  如果将政府体制视为基于等级结构的多重委托—代理关系,那么从激励理论的角度讲,克服政府体制中官员道德风险问题的关键在于是否能设计出有效的政府治理结构来激励和约束官员们的行为使其自利行为基本能体现公共利益目标。然而,不同于私人组织,政府部门中的激励机制设计却要面临政府目标的限制。通常,私人企业的目标是单一的,即利润最大化。这样,它就可以将与这一目标紧密相关的可测度变量作为雇员的工作业绩来设计各种工作激励契约,比如企业可以通过计件工资、股权认购、利润分享以及相对业绩评估等补偿契约去诱导雇员的自利行为使其符合企业的目标。相形之下,许多政府组织的目标却是多元的,比如,经济发展、消费者剩余、环境污染以及收入再分配等许多因素都会进入政府的目标集。事实上,政府组织目标多元性的根源在于一个社会需要从不同方面对私人组织的利润动机所造成的资源配置扭曲和分配不公加以纠正来保证社会福利最大化。从理论上讲,如果能够为政府的各种目标寻找到与其相应的可测量的政府工作业绩变量,那么只要按社会利益最大化原则给这些不同业绩赋予不同权重,就可以通过货币激励机制诱使政府组织实现社会福利最大化。但现实中极少存在正式的货币激励契约来激励政府行为。究其原因,主要是因为:首先,要精确测量政府组织中官员们的工作业绩往往十分困难。有些政府目标(如经济增长、就业增加等)是能够测量的,但有的政府目标(如垄断规制、社会公正等)则难以测量。其次,可测量政府目标与不可测量政府目标经常会发生冲突。比如,让一个被规制的自然垄断行业降低产品价格可能导致该行业所提供的产品或服务的质量水平下降;某地区的工业增长和就业增加可能带来该地区生态环境的进一步恶化等等。根据霍姆斯特姆和米尔格罗姆(HolmstromandMilgrom,1991)多项任务委托—代理理论,如果通过货币补偿激励政府官员去实现可测量的目标,那么那些不能测量的目标会由于没有货币补偿的激励而得不到重视。最后,行政垄断会导致难以对政府官员的相对业绩做出评估,从而也无法设计出锦标赛式的契约从货币补偿的角度激励官员努力工作。

  由于通过货币补偿激励政府官员努力工作在契约设计上存在着上述困难,提拔制度以及各种监督制度就构成政府体制中最重要的激励约束机制。在提拔的激励和监督的约束下,官员们的工作动机不再是眼前直接物质回报,而是未来获得更多的晋升机会。为了增加未来被提拔的可能性,官员们会通过努力工作去争取最好的政绩,以树立良好的形象和声誉。从理论上讲,提拔制度要有效发挥其激励功能还必须满足两个条件:其一,政绩良好的官员确实能获得较多的晋升机会。这意味着一方面要求政府权力分配比较分散,从而能够提供足够的职位来满足许多业绩良好的官员的晋升需要,另一方面则要求政府体制中存在严密的监督制衡机制,从而能有效防止官员晋升中的营私舞弊现象。其二,晋升给官员带来的个人预期效用要足够高。官员作为理性人,其对工作努力程度的选择也必然基于成本—收益分析。只有未来晋升给官员带来的预期效用(如个人控制权受益、荣誉以及职业成就感等)能够补偿其为建立良好政绩所付出的工作努力成本时,官员们才可能选择较高的工作努力水平。一般而言,上述两个条件能否得到很好满足在很大程度上取决于政府治理结构中各种决策控制权在政府组织内的配置方式。就政府治理而言,决策控制权的配置方式以及其他许多变量,诸如民主监督的有效性、法制健全程度以及政府内部利益集团的分布格局等,都会影响政府治理结构的效率。但对于大多数发展中国家,尤其是那些经济体制由计划经济向市场经济转型的国家而言,在民主和法制建设相对滞后的情况下,立足于政府决策控制权的重新配置进行政府治理结构改革无疑对于提高本国政府运行效率具有重要意义。

  从政府决策控制权配置模式的演进来看,改革开放以来我国政府治理结构最引人注目的改革就是中央政府和地方政府的财政分权改革。在计划经济时期,地方财政并不具有独立的自收自支、自求平衡的地位和相应的财政控制权力,因此地方政府没有积极性从政府管理的角度促进当地企业发展。为了适应市场化改革的需要,针对财权高度统一所造成的弊端,我国从1979年就开始从财政分级包干的角度探索如何建立有效率的各级政府间的财力分配关系,而到了1994年,则开始在全国全面推进分税制财政体制。财政分权改革不仅硬化了地方政府软预算约束,而且给地方政府提供了发展地方经济的强烈激励。许多学者研究发现,与俄罗斯以及东欧国家相比,中国的改革之所以比较成功的一个很重要的原因是,中国地方政府在地方经济发展中充当了“扶持之手”的作用,而俄罗斯等国家的地方政府则在地方经济发展中扮演了“掠夺之手”的角色。如果单纯从财政激励的角度看,地方政府行为的上述差异可归因于中国与俄罗斯等国财政分权模式的不同。具体讲,中国的财政分权改革直接给予了地方政府较大的税收份额,从而激励地方政府想方设法发展地方经济以增加税基,而俄罗斯等国的财政分权制度几乎没有给地方政府留下税收收益权,结果造成地方政府不是发展私营经济以扩大税源,而是通过行政手段对私营经济“横征暴敛”。然而,必须看到,自从1994年我国建立起以分税制为基础的分级财政体制以来,尽管中央政府与地方政府之间的财权分配已相对规范化,地方政府发展当地经济的积极性也得到进一步巩固和提高,但是我国地方财政体制尚存在着较为严重的体制性缺陷,在许多方面扭曲了对地方基层政府行为的激励,从而降低了地方政府治理结构的效率,最终影响了地方经济的发展。

  二、我国现阶段地方财政体制的弊端对地方政府治理结构效率的影响

  任何一个国家的政府体制都是其财政体制所赖以建立和形成的基础。政府体制的共同特征是多级次性,它反映了政府内部实施分工协作的必然要求。为了讨论方便,我们将中央政府以下的各级政府统称为地方政府。从效率的角度讲,政府职能不能由一级政府包揽,而应通过各级政府之间的分工协作来共同承担。

  与政府制度的多级次性相适应,政府的财政体制是由中央财政和地方财政组成的多级财政体制。作为一种政府治理工具,多级财政体制实际上是一种财政控制权的配置制度,它要求在合理界定各级政府事权的前提下,按照一定的财政原则,将政府财力在各级政府间进行有效配置,同时通过上级政府对下级政府的转移支付制度,使得各级政府承担的政府职能与其可支配财力相适应。一个国家的财政体制不仅要能使各级政府的“事权和财权”相适应,而且还要有助于给各级政府提供工作激励和行为约束,使政府的自利性行为目标能充分体现社会利益目标。为此,财政体制的设计必须尽可能满足激励相容性原则的要求,即各级政府自利地追求个人利益目标或本级政府利益目标的同时恰好最大限度地履行了一国政府理应承担的职能。

  我国的政府体制由中央政府、省级政府、地市级政府、县级政府以及乡镇政府五个级次组成。与五级政府体制相适应,现阶段我国的财政体制在五级财政的框架下界定了各级政府的财权和事权范围。然而,理论界普遍认为,目前的财政体制只是初步理顺了中央政府和省级政府之间的财政关系,但没有在省级以下政府之间确立一个较为合适的责任和财力分配模式,结果导致在省、地市、县和乡镇政府之间,一方面财权过分向上集中,使得基层政府财力十分薄弱,而另一方面事权过分向下集中,造成基层政府承担事权过重。从政府治理结构的角度看,地方财政体制在机制设计上的失败不仅在于它引致了县乡两级财政困境,而且还在于它在许多方面与对地方基层政府的工作激励具有不相容性。下面我们具体分析我国财政体制的弊端如何扭曲了政府治理机制对地方基层政府的工作激励。

  第一,地方财政体制弊端扭曲了政府治理机制对乡镇政府的工作激励。从政府职能上讲,乡镇政府是直接服务于乡村并依法对乡村直接实施管制的一级政权组织。现阶段乡镇政府所承担的事权十分繁杂,大体上可区分为经济管理事权和社会管理事权。根据事权和财权相统一的原则,既然乡镇政府承担了如此众多的事权,也理应拥有与之相适应的财权。然而在我国地方财政级次中,乡镇级财政是最为薄弱的一级财政。1994年的财政分权改革并没有为地方政府建立起独立的地方税体系,目前地方各级政府都没有构成自己财力基础的特色税种,而是共享相同、有限的地方税源。在这种情况下,上级政府必然首先考虑本级政府的财政利益,往往会利用其所拥有的体制决策权制定出按行政隶属或行业进行分税的财力分配模式以便自己能够占有大税种和大税源,同时也不愿意通过转移支付的形式向下级政府让渡自己的财力,结果导致地方财政的财力层层向上集中,使乡镇政府的事权和财权极不对称。事权和财权的不对称刺激乡镇政府巧立名目乱收费、乱集资和乱摊派,以摆脱财政困境。显然,不同于税,费的种类和规模在很大程度上取决于乡镇政府的敛财意图,其随意性很强,而且费收到政府手中之后,其用途很难得到外界的监督和控制。这样,一旦乡镇政府的“乱收费”行为在客观上具有合理性并被冠以政府的名义,不仅会抑制农户的正当经营活动,从而降低农户生产性投入,而且会使乡镇政府治理机制滋生许多制度漏洞,进而导致官员个人收益控制权膨胀,最终扭曲对乡镇政府的激励。这表现在,一方面乡镇政府财政陷入困境,农村社区公共产品的供给严重不足,另一方面乡镇政府的机构却有增无减,而且经常在缺乏严密的市场调研和可行性论证的情况下,便通过“乱收费”大搞社会效益很差的“政绩工程”。

  第二,地方财政体制弊端扭曲了政府治理机制对县级政府的工作激励。同乡镇政府一样,县级政府也是直接为农村居民提供公共服务的基层政权。所不同的是,县级政府需要在更大的范围内实施其政府职能。尽管承担了如此众多的事权,但由于其在地方财政级次中处于底层,在财力分配上处于不利地位,所以县级政府财力也十分薄弱。县级政府所承担的事权与其可支配财力的高度不对称不仅直接导致我国县级行政区内大型公共产品供给严重不足,而且还从以下两方面扭曲了对县级政府的激励:(1)县级政府在实施社会性规制时通过滥用行政权力对企业进行各种形式的收费、罚款和摊派,以补足其履行事权所需的财力。政府滥用行政权力一方面会给企业经营带来额外的成本,从而削弱企业的市场竞争力。另一方面还会给某些地方官员的抽租行为打开方便之门,即他们能够非常方便地利用手中的行政规制权力提出某些不利于企业的行政决策作为威胁,迫使企业向之行贿。抽租行为的直接后果是诱导许多人把努力方向转移到抽租或寻租领域,最终不仅导致公共部门运行效率降低,而且造成私人部门生产性资源投入的减少。(2)县级政府为了获得更多的财源或者直接介入竞争性产品生产领域,或者在对企业经营的整体风险状况没有把握的情况下便贸然以财政信用的方式支持地方企业的发展。政府介入竞争性产品生产领域显然违背了公共财政原则,会导致社会经济资源的低效配置和浪费,而盲目对地方企业投入财政信用资金会导致政府或有负债增加,进而可能使其财政状况进一步恶化。

  第三,地方财政体制弊端扭曲了政府治理机制对地市级政府的工作激励。在地方政府体制中,地市级政府管辖的范围既包括中心城市,又包括下属各县。相应地,其政府职能应主要体现在促进城市经济和县域经济协调发展,以实现城乡一体化。由于在地方财政级次的位置仅次于省级政府,所以地市级政府具有较大的财权,能够将一些好的税种和税源集中到本级政府,从而能够在地方财政体制所安排的财力分配模式下获取较多的财政收入。从政府管理的角度讲,充足的财力应该有利于地市级政府在整个辖区内调控经济运行,从而更好的完成其职能。然而,事实却恰恰相反,绝大多数地市级政府通过财力分配权将资金集中后,更多地用于支持中心城市的发展,而不是促进县域经济的发展,结果反而加大城乡之间的分割和矛盾。之所以会产生这种激励扭曲,是因为地方财政体制中对地市级政府事权的界定与地市级政府官员的利益目标具有不相容性。具体讲,尽管从资金使用的边际社会效益上看,在县域经济发展中增加一单位资金所创造的社会收益可能远远高于在城市经济发展中投入一单位资金所增加的社会效益,但是从地市级政府官员的利益角度看,投资于县域所带来的个人效用要低于投资于城市所增加的个人效用,因为在城市建立的政绩往往容易被观察到,而在县域建立的政绩不易被观察到。这样,地市级政府在财政预算决策中往往是重“市”轻“县”,以追求最优的政绩效应。

  综合以上分析可见,我国地方财政体制的弊端已成为影响地方政府治理结构效率的一个非常重要的因素,因此地方政府改革的一个中心环节应该是地方财政体制改革。

  「作者单位:西北大学经济管理学院北京大学中国经济研究中心博士后流动站」

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