城市化浪潮对县制的冲击

——县制丛谈之三

  一、工业化与县政的转变

  在20世纪大多数时间里,国人对于现代化的理解还比较狭窄,例如1930年代初的学者张素民便说:“就国家社会言,现代化即是工业化。”1上个世纪后半叶的县政,除了传统的保障农业生产和乡土社会治理外,为工业化服务逐渐上升为第一位的任务。这里将与县政有关的工业化分为三个阶段:国家工业化阶段,县域工业化阶段,“后工业化”阶段。

  ⑴国家工业化阶段

  1949年以前,尤其是1900年以前,国家统治机器从农村汲取国民收入的比重相对比较低,只占农业总收入5%至10%.1949年以后,为了加速实现国家工业化,农业税赋以及以统购统销和工农业产品剪刀差方式提取的变相农业税赋大幅度增加,比重大致相当于从前的税赋与地租总额,即提高了一至数倍。为了使县级政府能够适应工业化原始积累的繁重汲取任务,国家调整了县的设置,大幅度增加了县及县以下的政府机构和公职人员。

  1950年代初期,县的设置主要有以下几个方面的变化:一是旗县合并,先后撤消12个县合并于旗。二是撤并各根据地临时设置的小县,山东省南旺县等56个此类县并入原县制。三是撤设治局改设县,先后将34个设治局改为县(自治县)或并入邻县。四是设置一些经济建设需要的县,如为了加强林业建设设置的黑龙江省伊春县,为了发展渔业设置的山东省微山县和浙江省嵊泗、普陀、岱山3县,为了发展矿业设置的四川∈尴亍N 迨歉萑丝凇⒚婊⒕霉婺5髡赜颉R 环矫娼〉南睾喜ⅲ绻阄魇〈?951年的99县调整为1952年的74县(自治县);另一方面将过大的县分开,如安徽省合肥县分为肥东、肥西2县,析江苏省江都县置邗江县,析湖南省衡阳县置衡南县等。2但经过调整后,一些省份中县的布局仍不合理,如河北省望都、享城、博野3县的面积和人口加起来还不如邻近处于同一环境的定县。31950年初,四川省合川县按政务院规定的特等县编制,县政府相继设置了秘书科、财政科、民政科、文教科、建设科、工商科、劳动科、合作科、公安局、粮食局、税务局8个科局。到1956年,该县在划分出合川市后,县政府下属部门仍增至24个:秘书室,计划委员会、财政经济委员会、市场管理委员会、体育运动委员会,公安局、粮食局、税务局、商业局、工业局、农产品采购局,财政科、统计科、民政科、人事科、交通科、卫生科、农业科、林业科、水利科、文化科、教育科、手工业管理科,供销合作社联合社。41949年,山西省平顺县共有各级国家干部308人。到1959年,该县的国家干部已增至1081人。5这两个县的个案基本可以反映全国的情况。

  从1952年至1990年,县域为国家工业化提供了11594亿元的剩余积累,平均每年近300亿元,扣除国家财政用于农业的支出,县域剩余积累的净流出量也达10000亿元,平均每年近250亿元。虽然这一时期的县政基本完成了国家赋予的汲取使命,但由于县域本身失血过多,导致经济发展相对缓慢。从1953年至1978年,农业总产值只增加1.3倍,县域人均收入年增加仅2.7元,县域经济在国民经济中的比重由57.8%下降为32.8%.6

  ⑵县域工业化阶段

  在国家工业化阶段,县政府的主要职能是确保向中央、省和市的工业建设提供各种必需资源;在县域工业化阶段,县政府开始把主要精力转向县域内的工业建设。在“大跃进”和“文革”时期,先后掀起了两次县域工业化高潮。前一次没有取得成功,在总体上说很快便下马了;后一次从1970年代初一直持续发展到1990年代,对于中国工业化做出了很大贡献。

  1956年,毛泽东开始反思“全盘苏化”的工业化模式。1958年4月,他在一次内部讲话中说:“王震参观日本农业,发现许多工业分散在农村,我们要学习日本这种方法,省、地、县都应搞工业。”7根据毛泽东的指示,许多县纷纷大办工业,而不考虑是否具备必要的条件。据有关学者研究,1949年中国县域农民兼营商业和手工业的从业人员约300万人,年产值仅5亿元左右;到1957年,县域工业从业人员增加到1000万人,年产值上升到22亿元;在“大跃进”高潮的1959年,县域工业从业人员一跃达到6000万人,县域工业企业增至100万个,年产值相应上升到160亿元。8然而,到了“困难时期”和经济调整时期,县域工业企业、从业人员和产值又大幅度地跌落下来。1963年,公社企业由1959年的70万个减少到1.1万个,产值由100多亿元减少为4.1亿元。9县属企业的情况稍好一些,下马的比例没有社办企业那么多。中共中央、国务院1962年5月27日关于进一步精减职工和减少城镇人口的决定要求,县办工业企业有320万人要迅速清理,至少关掉三分之二,少数保留下来的企业,职工也要大加精减。10为了适应由农业县转向工业县的需要(如便利共同开发资源,增强县的经济实力),在“大跃进”时期对县的设置进行了一次大规模的改组,史称“并大县”。在此期间,全国县的数量由1952年的2079个减至1959年的1560个,减少了四分之一。此后陆续恢复,1966年重新达到2006个。11广东省在1959年实行的县市大合并中,有72个县市被撤消、合并或重建,占同期原邢厥械?0%;合并后,全省县一级政区(含县级市和市辖区)从136个下降为74个,减少了46%;但是到1961年,所撤并的县基本复原。12随着“大跃进”的破产,“并大县”也完全以失败而告终。

  “大跃进”期间,县级机构和人员再次膨胀。县党委机构由1950年代初的“二部一室”(组织部、宣传部、办公室)到“文革”前扩展为“七部一室”(组织部、宣传部、统战部、农工部、城工部、科教部、财贸政治部、办公室)。县人委机构由1950年代初的“四科二局二室”发展到1960年代初的30多个。从1958年至1960年,合川县人委先后成立了科学技术委员会、劳动科、煤炭工业局、机电局、农机局、物资局、畜牧局、安全办公室、档案馆、气候站和轻工业科(后改为轻化工局),工业局改名为冶金局;1961年手工业管理科改为手工业管理局。131962年调整时县级机构和人员编制有所减少,到在“文革”前又陆续恢复。对于大多数县来说,党政机关干部的人数从1950年代初的40—60人增加到1960年代中的500—600人。141970年2、3月间召开的全国计划会议拟定了《第四个五年国民经济计划纲要(草案)》,该《纲要》提出:“四五”期间,各省、自治区都要有一批中、小钢铁企业,许多地、县也将建立自己的小矿山、小铁矿、小钢厂;大力发展地方“五小”(小化肥、小机械、小钢铁、小煤炭、小水泥)工业;扭转南粮北调、北煤南运的状况;多数省、市、自治区要逐步做到能够成套地提供单机、机组和车间、工厂所需要的设备;除少数受资源限制以外,一般轻工业产品都要尽可能做到省、自治区自给。7月25日至8月20日召开的全国财政银行工作座谈会确定:原来上缴财政的折旧基金,全部下放给地方,其中一部分留给企业,一部分由地方调剂,用于技术改造和综合利用方面;为了支持地方“五小”工业的发展,今后五年内拟安排几十亿元(后确定为80亿元),作为专项资金,由省、市、自治区统一掌握,重点使用;新建县办企业在二三年内,所得利润可留60%给县,作为县机动财力;对于暂时亏损的“五小企业”,可以由财政给予补贴,或者在一个时期内减税免税,资金确有困难的,可由银行或信用社贷款支持。8月25日至10月5日,国务院召开全国北方农业会议,提出要在1980年实现全国农业机械化。12月11日中共中央转发国务院《关于北方地区农业会议情况的报告》称,出现了“五小”工业“蓬勃发展的大好形势”,近300个县市办起了小钢铁厂,全国90%的县已经有了农机修造厂。15因此,可以把这一年作为第二次县域工业化的起始年。经济最发达地区的县如江苏省无锡县,县域工业总产值在几年后便超过了农业总产值。16“文革”结束后,县域工业化获得新的发展势头。从1979年到1992年的13年间,全国县域工业产值的年平均增长速度高达24%.1992年与1979年相比,县域工业产值从650亿元增加到13217.56亿元;县域工业从业人数由1896万人增加到9687万人。到1990年代初,县域工业包括乡镇工业在内已占全国工业总产值的40%以上,县域社会总产值也恢复到全国社会总产值一半以上。17作为个案,山西省平顺县于1979年工业总产值超过了农业总产值;18江苏省南通县于1980年工业总产值超过了农业总产值;19北京市密云县于1980年代中期工业总产值超过了农业总产值,1990年工业总产值占工农业总产值的84.3%.20根据1985年全国第二次工业普查统计资料:全国的县属工业企业数达68811个,就业人数达1059万人。1990年县属工业产值超过了2500亿元,相当于全国国营大中型工业企业产值的24%.其中尤以江苏省的县属工业最为发达,全省1989年底有县级工业企业9685个,占全省乡以上工业企业总数的54.3%,安排劳动就业人数达172.1万人,占全省工业企业劳动就业人数的39.07%.在县城劳动就业安排上,几乎90%以上的劳动力都由县级工业企业来解决。21随着从农业县向工业县的转型,大多数县级领导机关把自己的注意力集中在县域工业化与县城的市政建设上,对农村工作的领导则下放到县委农工部和所属各乡镇。

  ⑶“后工业化”阶段

  到1980年代后期,尤其是进入1990年代后,以县政府为主要推动力的县域工业化趋于停滞,就县政的特定角度而言,开启了“后工业化”阶段。所谓“后工业化”,在这里有三层含义:首先,人们不再认为县域工业化是中国工业化的主要途径和最佳途径;其次,县政府及其所属企业不再是县域工业化的主要角色;第三,县级领导机构的工作重心转移到“吃饭财政”和“大院经济”。

  1950年代中期到1990年代初,国人在近40年时间里始终怀抱着一种乌托邦理念:中国可以不走世界各国工业化的老路,而闯出一条全新的中国式的工业化道路。从“大跃进”时期毛泽东所谓“我们的方向,应该逐步地有次序地把‘工(工业)、农(农业)、商(交换)、学(文化教育)、兵(民兵,即全民武装)’,组织成一个大公社,从而构成我国社会的基本单位”,到他在“文革”中发布的“五七指示”,再到1980年代许多著名学者对“离土不离乡”、“进厂不进城”、“城乡一体化”的鼓吹,基本上是一脉相承的。进入1990年代后,越来越多的国人认识到,农村工业化并非中国工业化的最佳途径,而是在反城市化政策下迫不得已的权宜之计,是效率低、污染大、占地多、生活质量差的一种替代性选择。基于这种新的认识,人们不再要求所有的农(林牧渔)业县都要通过县域工业化转变成工业县,中西部地区的农民越来越多地通过到城市中打工的方式来参与工业化和非农化进程。也就是说,“离土又离乡”将取代“离土不离乡”,成为中国实现工业化、非农化、城市化的主要途径。

  县属工业企业曾经在县域工业中占据举足轻重的地位。根据湖北省的数据,县属工业产值在县域工业产值中的比重,1957年为92.5%,1965年为85.5%,1975年为69.7%,1981年51.7%.221980年代乡镇企业崛起后,县属企业的比重逐年下降;随着1990年代“放小”、“改制”和县属企业的大面积破产以及职工“下岗”,县属企业在县域经济中的作用变得越来越微不足道。在河北省新城县(现高碑店市)1993年工业产值中,县属国有企业占19.4%,县属集体企业4%,乡镇村集体企业16.1%,私营、个体60.1%,“三资”企业0.4%.23浙江省海盐县乡镇企业“改制”面达到92.3%,城镇企业“改制”面达到85%;1999年私营、个体工业产值在工业总产值中的比重为46%,计划2000年为55%,2002年为65%;1999年“三资”企业工业产值在工业总产值中的比重为9.2%;县属国有、集体企业在工业总产值中的比重为何,在《2000年海盐年鉴》中已经难觅踪迹。24县政府作为县域工业化火车头的作用已经完结。

  根据亚洲开发银行考察团对山东省蓬莱、曲阜和贵州省遵义、普定4县市1993年县财政预算的研究,农业方面的支出只占10%左右,其他方面的资本性支出和经济事务支出合计也只有10%至19%;而行政管理费用就占到20%至31%,教科文卫事业费等占四成到四成半。25在新疆维吾尔自治区,1994年县级财政收入完成15.5亿元,支出34.1亿元;支出中行政、事业经费28.89亿元,占总支出的82.8%;行政、事业单位人员工资23.92亿元,占行政、事业经费的82.8%,占县全部财政支出的70.15%.26所以人们把县财政叫作“吃饭财政”。1994年全国财政赤字县1354个,占县级总数的53%;新疆财政赤字县75个,占全自治区县市总数的88%.27据魏杰研究:一个县靠财政支出的工资一般需要8000多万元,而现在一个县所创造的税收超过6000万元的不多。28国务院发展研究中心副主任谢伏瞻指出:2000年1—10月,共有1138个县市拖欠工资,占全国县市总数的53.96%.29因此可以说,全国多数县的财政既是“吃饭财政”,又是“讨饭财政”。

  县财政沦为“吃饭财政”、“讨饭财政”的根源是机构臃肿和编制膨胀。1990年代初,山西118个县(市、区)共设副科级以上党、政、群机构6450个,县均54.7个。301999年,湖北省监利县设县直党政机构99个,其中党委机构19个,政府机构80个。31湖南省安化县1950年有国家干部601人,其中副局级以上干部51人。从1951年至1976年期间,国家干部增至3639人,增加了5倍还多,副局级以上干部增至198人。1977年至1983年,干部人数又翻了一番,达到7099人,其中副县长以上干部10人。从1983年起进行县级体制改革,但国家干部人数不减反增,1990年达到9400人;其中副局长以上干部1633人,副县长以上干部68人,领导干部的增加尤为惊人。32江苏省南通县1949年底有国家干部670人,1992年底有各类国家干部18853人,其中行政干部3424人,事业干部10326人,企业干部5104人,此外还有不属于干部编制的行政机关和事业单位工作人员8496人。33北京市密云县1949年底一共只有国家干部218人,1990年光是党政群机关干部就有3158人。34为了养活这些“吃皇粮”的人,县级领导机构不得不把大部分的精力用于经营“大院经济”、“诸侯经济”。尽管中央三令五申、大张旗鼓地反对地方保护主义,但一些地方的县委县政府为了县属企业的生存,至今仍在制定和执行维持其垄断地位的各种“土政策”。利用行政管理权力在经济活动中寻租,成了一些县级行政机关的主要收入来源;当对违反计划生育、赌博行为、色情行业的罚款成为行政人员口袋中工资奖金的大头时,二者之间从对立关系转向共存共荣的关系,就不难理解了。在县属企业纷纷倒闭,企业收入为负值的情况下,从农民手中取得廉价土地,然后以“土地开发”为名转手倒卖,获得土地转让收入,成为近年来许多县政府不可或缺的生财之道。也就是说,他们不仅向上级财政部门讨饭吃,而且向农民抢饭吃。

  在“三农”(农村、农业和农民)事务方面,县政府现已不再承担第一线的直接管理职能,而变成了一个收发文件的中转站。据曹锦清等人调查,在1991年的一年中,浙北H 县县委各部门下发乡党委的文件数是296,县政府各部门下发乡政府的文件数是920,作为基层政权的乡镇每天都要收到几份到十几份红头文件。35在发展工业和第三产业方面,县政府也已经不再扮演主要投资人和经营管理者的角色。在市政建设方面,县城所在的镇完全可以取代县政府的现行功能。大部分的县政府眼下忙于自我服务,到处“讨饭”、“抢饭”,为养活不断膨胀的“吃皇粮”的人费尽心机。在这种情况下,人们完全有理由问:县政还像从前那么重要吗?现行县制还有继续存在下去的必要吗?

  二、城市化与现行县制的矛盾

  地方行政区划随着工业化、城市化而不断发生变化,地域型行政建制逐渐被城镇型行政建制取代,是一个世界性的现象。美国传统的行政区划,是在联邦各州下设县(在新英格兰地区还设有乡镇),随着市建制的兴起,县的作用逐渐式微,现在不少县与市合并,有些县成为市下面的行政区域,有些农业县只有数百居民,有几个州则干脆取消了县的建制。在许多发达的工业国家,市、镇已取代县、专区一类建制,如法国,县、专区只起司法和选举的作用。36中国在1950年代城市化进展顺利时,也曾在县制改革方面进行过尝试,由于“大跃进”失败,城市化停滞乃至开倒车,使得历史上县制得以延续至今。现行县制与城市化进程的不适应,可以从人口规模和资金集聚两方面分析。

  中国的城市大致分为三个档次,100万以上人口的特大城市,20—100万人口的大中城市,10万人左右的小城市。目前,特大城市的形成一般以省的范围为腹地,大中城市的形成以地区和地级市的范围为腹地,小城市的形成以县和县级市的范围为腹地。对于西部地区人口30万以下的县来说,以县城所在镇作为培育小城市的胚胎,在一个县的范围内形成一个小城市,是比较恰当的。对于东部和中部地区人口80万左右乃至超过100万的县来说,现行县制把资源过多地汲取到县城,在一个县的范围内仅形成一个小城市,已经不能适应加速城市化进程的需要。沿海省份一些非县城所在地的中心镇,人口现已达到或超过10万,经济也很繁荣,例如广东东莞的石龙、虎门,顺德的陈村、桂荣,中山的小榄,南海的大沥、九江,番禺的南沙;浙江乐清的柳市,苍南的龙江,永嘉的清水埠,平阳的敖江等。其中乐清的柳市镇常住人口9.7万,外来人口4万,预计2001年实现工业总产值100亿元,国内生产总值38亿元,人均国内生产总值4500美元。37但在现行行政区划制度下,这些地方不能设置市建制和享有市的管理权限,对于城市化的发展十分不利。

  郭书田等人指出:江苏省人口密集,一个县有100万左右的人口,农村城市化除重点发展县城镇外,更应注意发展中心镇。江苏各地中心镇发展不平衡,有些县除县城外没有中心镇;有些县中心镇数量过少;也有些县虽然在县城以下众多的乡镇中已有几个乡镇发展水平较高,但由于没有实行重点建设,因此中心镇不突出。在县城以下各乡镇平行发展,显然是尚未摆脱自然经济和半自然经济格局的表现,不利于城乡经济紧密衔接,不利于人口城镇化的发展。38孙胤社等人专门探讨了县域双中心城镇现象,指出山东省泰安市辖的5个县或县级市都存在政治中心与经济中心相分离的问题。在城建投资分配上,一些县政府总是把县城建设放在第一位,把经济中心城镇建设放在比较次要的地位。某县政府驻地镇人口规模仅为该县经济中心镇的一半,而前者城建累计投资额是后者的3倍,这显然是不合理的。39城市化既是人口集聚的过程,也是资金和其他资源聚集的过程。赫希曼在其代表作《经济发展战略》中指出,在经济增长空间传递过程中存在着两种效应:“滴流效应”(tricking downeffect)和“极化效应”(polarization effect )(或译为辐射效应和集聚效应)。40现阶段的中国城市化进程,尚处于极化效应起主导作用的时期。那么就让我们来考察一下,在省、地(市)、县(市)、乡(镇)四个层级上,目前已经形成的增长极是在哪些层级。根据亚洲开发银行考察团的研究报告,按地方政府层级划分的1993年财政收入构成,省占16.7%,地(市)占43.9%,县(市)占24.2%,乡(镇)占16.7%;财政收支出构成,省占23.8%,地(市)占31.7%,县(市)占30.2%,乡(镇)占12.7%.实行分税制后,地方财力进一步向地(市)集中,在1999年江苏省地方税收收入中,省、地级市、县(市)分别占16.24%、59.91%和23.85%.如果把预算外资金和“自筹资金”计算在内,地(市)和乡(镇)两级的收支比重还要增加。411980年代以来,地区和地级市作为区域经济增长极的作用日益突显,尽管这一行政层级迄今尚不具有宪法地位。在四级地方政府能够支配的全部财力中,直接流向地(市)的便占了一半或更多,然后又有一部分以转移支付的方式向省和县分流。目前,在地(市)范围内不仅有条件形成大中城市,而且具有了形成特大城市的潜力,例如苏州、温州等。从地(市)分流到县的资金,并不是用在小城市建设上,而是主要用在“吃饭财政”上,这充分反映出县制在目前的尴尬。按现行分税制体制,在税收大头增值税的收入中,县乡财政只能得到12.5%的分成,县属企业从总体上说又是亏损的,不能给县财政带来任何收入,为了维持县政的运转,县政府既要向上伸手要钱,还要向下伸手要钱。从全国范围来说,乡镇一级的财政收入大于支出,其余额则被县里搜刮去了,这显然妨碍了沿海地区一些经济发达的中心镇向小城市的发展。

  上述亚洲开发银行考察团提出的政策建议是:中国应将县乡两级财政合二为一。在农村地区的县及其所属的乡之间,存在大量的财政支出职责交叉。在贫困地区,乡和村太小了,无法筹集足够的资金,以满足提供基本服务的支出需要,如基础教育、公共卫生和社会福利(“五保户”)。在这种情况下,财政支出职责应当再度集中到县级财政。在一些富裕地区,乡财政拥有足够多的自有财政收入来源。在这种情况下,应将全部财政支出职责下放到乡财政。这些改革将使财政支出职责更加明确,同时还可以简化政府间转移支付的设计。从更长期的观点分析,贫困地区的乡和富裕地区的县可能会变得没有存在的必要,如能将它们取消,就可以减少地方政府的级次,从而更接近国际惯例。42中国的地区差异相当大,如果实行地方自治,可以由地方自治体——府、州(即现在的地区和地级市)自行决定下面的行政建制和财政体制,但发展方向显然是以扩并后的乡镇和未来的县辖市财政取代现在的县财政,而不是相反。

  三、县改市与县制的“终结”

  在工业化、城市化进程中脱颖而出的市制,在整个20世纪不断蚕食着县制的地盘。先是划县设市(切块设市),然后是撤县设市(整县改市)。按照现行的撤县设市办法,到本世纪中期绝大多数的县都会改成市,届时具有两千多年历史的县制将会“终结”。然而,县改市只是改了一个名称,而没有把地域型(广域型)行政建制改变为城镇型(城市型)行政建制,也就是说,在“市制”的新装下保留了传统县制的实质。

  以划县设市方式建立的市包括三个行政级次:直辖市、地级市(省辖市)、县级市(专辖市或地区代管市),当然它们还有过其他的行政建制名称。南京国民政府于1928年7月3日公布了《特别市组织法》和《市组织法》。《特别市组织法》规定:特别市直辖于国民政府,不入省、县行政范围;(一)京都,(二)人口百万以上之都市,(三)其他有特殊情形之都市,得依国民政府之特许建为特别市。《市组织法》规定:市直隶于省政府,不入县行政范围;凡人口满二十万之都市,得依所属省政府之呈请暨国民政府之特许建为市。431930年5月20日公布的《市组织法》将上述的两个组织法合并为一,并将市人口标准由二十万提升至三十万。在抗日战争爆发前的十年中,先后设置过8个特别市(院辖市)和17个普通市(省辖市)。1943年5月,国民政府对《市组织法》进行了一次“根本修正”,规定凡符合下列三项条件之一者即可设立省辖市:(一)省会,(二)人口在二十万以上,(三)在政治经济文化上地位重要,人口在十万以上;同时还取消了省会不设院辖市的原有规定。这次修改为院辖市和省辖市的增设开辟了道路。截止1947年底,全国共设69个市,其中院辖市12个(南京、上海、北京、天津、沈阳、大连、哈尔滨、青岛、汉口、广州、重庆、西安),省辖市57个。44中华人民共和国成立以后,在原有的院辖市(直辖市)和省辖市基础上,进一步确认了专员公署对于辖区内的省辖市拥有管辖权的现实,同时又将直辖市交给大行政区管辖,从而形成了大区辖市、省辖市、专署辖市三种市建制。1953年3月12日,政务院发布了《关于改变大行政区辖市及专署辖市的决定》,规定:原大区直辖市一律改称中央直辖市;各省专署辖市一律撤销改划,符合设市条件改省辖市,其余的恢复原建制。45但是在省辖市中,事实上一直存在着相当于地级的市和相当于县级的市两个级别。

  撤县设市方式的形成经过了一个曲折的途径,从地、市合并,市领导县开始,发展到整县改市,市领导乡镇。它的初衷是精简机构,结果却是机构进一步膨胀,充分展示出在缺乏行政学理论和通盘规划的情况下,行政改革是如何走过场的。

  1982年,中共中央以51号文件发出了改革地区体制、实行市领导县体制的通知。1983年2月15日,中共中央、国务院发出《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》,要求“积极试行地、市合并”。46地市合并、市领导县的初衷是想要克服“在政治、经济紧密相连的一个地区和城市内,往往存在地、市、县、镇几套领导机构,层次重叠,部门林立,行政工作人员越来越多”,以及两个同级机构同城而人为地造成“工作中互相矛盾,抵消力量”的弊端,依托现有的地级市机构,合并作为省政府派出机构的地区行署。下一步,同城的地区与地级市合并演变为同城的地区与县级市合并,这样就不是两个地级机构的合并了,因此又叫“地(区)改市”。地区摇身一变为地级市,就从省政府派出机构转化为一级政府,随着地级市在地级行政建制中占据绝大多数,中国县级以上的地方政府便由二级制变成了三级制,地市合并、市领导县起到了绕开宪法规定,增设一级政府的作用。同时,按照中央编制委员会的规定,地级市的编制比地区的编制可以有大幅度的增加。

  在“地(区)改市”的过程中,原来的县级市通常与所在的县合并,然后改为新的地级市的一个市辖区,并领导被合并县所属的乡镇。既然县级的市辖区可以领导乡镇,那么县级市自然也可以领导乡镇,于是从“地(区)改市”中演绎出“县改市”。1986年2月3日,民政部向国务院上报了《关于调整设市标准和市领导县条件的报告》,国务院于4月19日以国发(1986)46号文件批转各地试行。民政部报告认为,目前的城乡状况发生了很大的变化,为了适应这种新情况,不仅应该把达到标准的镇改为市(即所谓“切块设市”),而且还应该把符合条件的县撤县设市(也称为“整县改市”)。“整县该市”的条件是:总人口50万以下的县,县人民政府驻地所在镇的非农业人口10万以上、常住人口中农业人口不超过40%、年国民生产总值3亿元以上;总人口50万以上的县,县人民政府驻地所在镇的非农业人口一般在12万以上、年国民生产总值4亿元以上;自治州人民政府或地区(盟)行政公署驻地所在镇,非农业人口不足10万、年国民生产总值不足3亿元,但确有必要者。此后,县级市建制数目增加得非常之快。1985年底,全国的县级市仅159个,1992年底增至323个。1993年2月8日,民政部向国务院上报了《关于调整设市标准的报告》,国务院于5月17日以国发(1993)38号文件批转试行。“整县改市”,按每平方公里人口密度400人以上、100至400人之间、100人以下的县,分三档制定了不同的标准,各项指标比1986年标准有所提高。1980年至1997年底,全国新设县级市459个,其中切块设市43个,占9.4%,整县改市416个,占90.6%.471993年以后,每年都新设立几十个县级市,但已经没有一个是切块设市的了。整县改市模式对切块设市模式的基本替代表明,县级市与地级市一样,也已经从城市型行政建制转变成一种广域型行政建制。1983年全国共有县(自治县、旗、自治旗)2071个,2000年底减至1671个,48每年减少23.5个,以这样的速度“整县改市”,到2050年前后,除西北、西南边境的少数民族地区,全国绝大部分的县都将不复存在。

  整县改市(区)后,农民依然是农民,并不因为设市就变成了市民,有些县级市的城镇户口甚至达不到总人口的10%.“市不像市”,徒有其名,增加了人口统计和中外交流的困难。有的时候,设市改区对于实质性的城市化进程反而有不利的影响。在湖南省,整县改市后的原县政府驻地镇一般被撤销,改设若干个办事处,结果严重影响到城市的规划、建设和管理,有关县级市为了加强对城区的统一领导,先后成立了党的城区工作委员会之类的机构,但毕竟不是一级政府,给社会治安、城市建设、环境保护、计划生育、市场管理等带来许多人为造成的困难。49然而,县级机构的党政官员是非常欢迎县改市的,因为整县改市后,不仅机关的人员可以扩编,而且可以扩大行政权限。县级市可以拥有一定的外汇额度,审理人员出入境手续,设立海关,建立银行支行(因而可以作投资担保或发行较大额度贷款),拥有审批较大面积用地权力,直接管理车牌和驾驶证件审批发放工作,定编充实公安政法队伍名额,以及增加城市建设维护费的提留,等等。50整县改市还会造成“马太效应”,一些富县改市后能够获得许多政策上的实惠,这势必造成富县更富、穷县更穷,从而加剧县(市)际经济发展不平衡。其实,县之间大小、贫富的差异完全可以通过县分等来体现,没有必要设置名不副实的“市”。51由于已经有相当数量的特大城市和大中城市的存在,在目前的县和县级市范围内,城市化的主要任务是培育和发展小城市。为了帮助实现这一目标,行政区划改革的最佳模式既不是划县设市(切块设立县级及县级以上的市),也不是撤县设市(整县改为县级市),而是县下设市(保留县级政区,设立县辖市)。在20世纪初筹建市制时本来就是这样设想的,但后来却逐渐偏离了这一既定方针,经过近一个世纪的摸索,最终还是要回到符合世界城市化道路的模式上来。

  江苏省临时议会1911年11月通过,次年1月修正颁发施行的《江苏暂行市乡制》规定:“凡县治城厢地方为市,其余市镇村庄屯集等各地方,人口满五万以上者为市,不满五万者为乡。”“市乡专办地方公益事宜,受本省民政长及本管县知事之监督”。52北京政府1921年7月和9月颁布的《市自治制》和《市自治制施行细则》划分了特别市与普通市:特别市的行政地位相当于县,受地方最高行政长官(省长)监督,所选出的市长由地方最高行政机关呈请内务部任命;普通市的行政地位与乡平级,受县知事监督,所选出的市长由县行政机关委任。53南京国民政府于1928年7月3日公布了《特别市组织法》和《市组织法》,改变了普通市的行政地位和隶属关系。《市组织法》规定:市直隶于省政府,不入县行政范围;凡人口满二十万之都市,得依所属省政府之呈请暨国民政府之特许建为市;市设置市政府,依中国国民党党义及中央与省法令,综理全市行政事务;市设市长一人,由由省政府呈请国民政府任命之,指导并监督所属职员。54这两个市组织法勾勒出了国民政府时期市制的基本轮廓。1947年1月1日公布的《中华民国宪法》沿袭了上述法律,粗线条地规定:“市准用县之规定。”551947年12月,国民政府内政部拟定了《直辖市自治通则》草案和《市自治通则》草案,其主要内容为:一、划分甲、乙、丙三种市。甲种市为直辖市,乙种市为省辖市,丙种市为县辖市。首都划为特别行政区。二、直辖市人口在五十万以上,省辖市人口在十万以上,县辖市人口在一万以上,情形特殊者可以不受此限。56在大陆,由于内战的缘故,上述草案未能成为法律付诸实施;但在台湾省,则依照草案规定的原则进行了行政区划调整。台湾光复初期设8县、9省辖市,后调整为16县、5省辖市、6县辖市。1950年8月,行政院通过《台湾省各县市行政区调整方案》,正式确认了县辖市的行政建制。同年9月8日颁布的《台湾省各县市实施地方自治纲要》第四条规定,县可以设县辖市,其设市标准为:“以人口集中在5万以上、工商发达、财政充裕、交通便利、公共设施完备之地区,经县议会批准后,由县政府报请省政府核定之,但已设置县辖市,不受限制。”57目前,台澎金马地区的行政区划为2直辖市(台北、高雄);5省辖市、16县;25县辖市、53个区、60个镇、224个乡。

  1980年代后期以来,大陆学者田穗生、刘君德、蔡人群、陈铭勋、胡序威、周一星、杨开忠、顾朝林、华伟等纷纷提出设立县辖市的建议。譬如周一星的方案是:保留县,取消县级市,县内有几万人的发达的建制镇均设县辖市,今后主要“撤镇设市”;胡序威提出:“对城市化水平较高的县在设立县级市后可同时保留‘县’和‘市’两块牌子,市长和县长同兼一身,作为县长主管全县的区域,作为市长主管中心城区与镇区,当县内的某些小城镇发展成为拥有5—10万人口以上的小城市时,可以设立县辖市。”58显然,在整县改市和县下设市(撤镇设市)两种模式之间,必须尽快做出抉择。

  1转引自罗荣渠主编:《从“西化”到现代化》,北京:北京大学出版社,1990年版,233页。

  2参见张春根:《县域论》,北京:中国文联出版社,1999年版,11页;戴均良:《行政区划50年回顾和展望》,5页。

  3参见刘君德主编:《中国行政区划的理论与实践》,上海:华东师范大学出版社,1996年版,85页。

  4参见《合川县志》,载“合川市政府”网站。

  5《平顺县志》,北京:海潮出版社,1997年版,251页。

  6张春根:《县域论》,90-91页。

  7转引自巴图:《生存、温饱、发展——毛泽东的人权观》,北京:中国政法大学出版社,1993年版,81页。

  8谢自奋等主编:《中国县域经济发展的理论与实践》,上海社会科学院出版社,1996年版,26-27页。

  9周大鸣等:《中国乡村都市化》,广州:广东人民出版社,1996年版,81页。

  10房维中主编:《中华人民共和国经济大事记》,北京:中国社会科学出版社,1984年版,340-341页。

  11张春根:《县域论》,12-14页。

  12司徒尚纪:《广东政区体系——历史、现实、改革》,广州:中山大学出版社,1998年版,73-74页。

  13参见《合川县志》,合川县人民政府。

  14刘厚德主编:《当代中国县政发展》,武汉大学出版社,1988年版,94-95页。

  15全治平等:《论地方经济利益》,广州:广东人民出版社,1992年版,240-245页;解学智等主编:《走向市场经济的中国地方财政》,沈阳:辽宁人民出版社,1994年版,45页;陈东林等主编:《中华人民共和国实录》,第三卷(上),长春:吉林人民出版社,1994年版,614、635页;杜海燕:《中国农村工业化研究》,北京:中国物价出版社,1992年版,61页;舒庆:《中国行政区经济与行政区划研究》,北京:中国环境科学出版社,1995年版,14页。

  16参见《无锡县1993年统计年鉴》,转引自王嗣均主编:《中国城市化区域发展问题研究》,北京:高等教育出版社,1996年版,360页。

  17谢自奋等主编:《中国县域经济发展的理论与实践》,上海社会科学院出版社,1996年版,27页。

  18《平顺县志》,3页。

  19《南通县志》,南京:江苏人民出版社,1996年版,6页。

  20《密云县志》,北京出版社,1998年版,118页。

  21谢自奋等主编:《中国县域经济发展的理论与实践》,221-227页。

  22辜胜阻:《非农化与城市化研究》,杭州:浙江人民出版社,1991年版,156页。

  23《高碑店市志》,北京:新华出版社,1997年版,3页。

  24《2000年海盐年鉴》,北京:中华书局,2000年版,25、30、2-3、168页。

  25黄佩华编著:《中国地方财政问题研究》,北京:中国检察出版社,1999年版,197、156页。

  26姜维壮主编:《中国分税制的决策与实践》,北京:中国财政经济出版社,1997年版,208页。

  27梁尚敏:《中国财政振兴的理论与实践》,北京:中国财政经济出版社,1997年版,202-203页;姜维壮主编:《中国分税制的决策与实践》,208-209页。

  28参见2000年12月4日《报刊文摘》消息。

  29参见2001年10月19日《中国经济时报》消息。

  30张文寿主编:《小政府大服务──县级政府机构改革的方向》,太原:山西人民出版社,1992年版,27页。

  31杜钢建:《机构改革彻底,必须党政分开》,载“问题与主义”网站。

  32资料摘于《决策与信息》1990年第2期,转引自陆学艺主编:《县级综合改革与经济社会的协调发展》,北京:中国社会科学出版社,1993年版,49-50页。

  33《南通县志》,885、895页。

  34《密云县志》,463页。

  35曹锦清等:《当代浙北乡村的社会文化变迁》,上海远东出版社,1995年版,596页。

  36田穗生:《地方行政区域建制及其改革》,载武汉:《政治学研究资料》季刊,1987年第2期,1-4页;张春根:《县域论》,31页。

  37《强镇拉动大战略——访浙江省乐清市委常委、柳市镇党委书记周三荣》,载1999年3月24日《中国改革报》。

  38郭书田等:《失衡的中国》,石家庄:河北人民出版社,1990年版,239页。

  39孙胤社等:《县域双中心城镇问题浅议》,载北京:《中国城镇》,1988年第4期,40-43页。

  40参见华东师范大学西欧北美地理研究所、城市和区域开发研究中心编:《区域经济和城市发展研究》,杭州:浙江教育出版社,1993年版,51页。

  41梁尚敏:《中国财政振兴的理论与实践》,47-51页;承玉松等:《县、乡财政状况的调查与思考》,载《经济研究参考》,2001年第64期,转引自“天府评论”网站。

  42梁尚敏:《中国财政振兴的理论与实践》,303页。

  43中国第二历史档案馆编:《国民党政府政治制度档案史料选编》,下册,合肥:安徽教育出版社,1994年版,303-308、498-503页。

  44田穗生:《旧中国市建制设置概述》,载《学术研究》,1985年第1期,112页;浦善新等:《中国行政区划概论》,北京:知识出版社,1995年版,356-357页。

  45刘国新主编:《中华人民共和国实录》,第一卷(下),长春:吉林人民出版社,1994年版,835-836页。

  46参见浦善新等:《中国行政区划概论》,400页;劳动人事部机构编制局编:《机构编制体制文件选编》,上,北京:劳动人事出版社,1986年版,116-117页。

  47浦善新等:《中国行政区划概论》,349-351;戴均良:《论设市模式与市制改革》,载太原:《中国方域——行政区划与地名》,1998年第6期,8页。

  48《中华人民共和国行政区划手册》,北京:光明日报出版社,1986年版,48页;《中华人民共和国县级以上行政区划统计表(截止二○○○年十二月三十一日)》,载太原:《中国方域——行政区划与地名》,2001年第2期,25页。

  49参见姜爱明:《从城乡合治走向城乡分治》,载太原:《中国方域——行政区划与地名》,1999年第3期,14-16页。

  50高佩义:《中外城市化比较研究》,天津:南开大学出版社,1991年版,120页;杜启铭:《市和城市两概念析》,载太原:《中国方域——行政区划与地名》,1993年第5期,8-10页。

  51参见罗浩:《地域型政区及聚落型政区刍议——兼论撤县设市模式的误区》,载太原:《中国方域——行政区划与地名》,1999年第5期,16页。

  52参见吴桂龙:《清末上海地方自治运动述论》,载北京:《近代史研究》,1982年第3期,171页;张仲礼主编:《城市进步、企业发展和中国现代化(1840—1949)》,上海社会科学院出版社,1994年版,51页。

  53参见王金铻主编:《中国现代资产阶级民主运动史》,长春:吉林文史出版社,1985年版,115-117页;刘君德主编:《中国行政区划的理论与实践》,411页。

  54中国第二历史档案馆编:《国民党政府政治制度档案史料选编》,下册,303-308、498-503页。

  55胡纯惠编:《民国宪政运动》,台北:正中书局,1978年版,1154-1155页。

  56参见田穗生:《旧中国市建制设置概述》,112页。

  57参见江继五编著:《地方自治概要(增订本)》,台北:大中国图书公司,1985年版,31-33页;薄庆玖编著:《地方政府与自治》,台北:五南图书出版公司,1990年版,53-56页;陈小京:《台湾省行政区划中的县辖市》,载太原:《中国方域——行政区划与地名》,1997年第5期。

  58参见华伟:《城乡分治与合治——市制丛谈之三》,载太原:《中国方域——行政区划与地名》,2000年第3期,15-16页。


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