中改院“转型时期非政府组织的发展”专题座谈会综述

  2004年4月17日,中国(海南)改革发展研究院在北京以“转型时期非政府组织的发展”为主题召开了专题座谈会。中国工业经济联合会副会长、中国集团公司促进会副会长顾家麒,中国(海南)改革发展研究院执行院长迟福林,以及葛延风、魏加宁、张丽娜、唐元、杨团、赵黎青、王名、陈金罗、汪玉凯、黄浩明、商玉生等来自国务院发展研究中心、国务院研究室、国家发展和改革委员会、中国社会科学院、中央党校、国家行政学院、清华大学、中国国际民间组织合作促进会、NPO信息咨询中心等机构和社会组织的近20位领导和专家学者出席了会议。会议由中国(海南)改革发展研究院副院长王新政主持。会议分别围绕转型时期非政府组织的作用、发展现状、管理与体制建设等问题进行了交流,现将有关内容简要综述如下。

  一、非政府组织在现代经济社会发展中的作用

  非政府组织是一个比较新的概念,国内外对其有着不同的名称(如第三部门、非营利组织、公民社会、民间组织、社会中介组织、慈善机构等)和理解。关于非政府组织的理解,有专家概括了四种定义,一是最广义的非政府组织,就是将独立于政府和企业之外的其它所有组织都称为非政府组织;二是狭义的理解,就是非政治、非宗教、非营利的组织,政治组织(如政党)和宗教组织就不属于非政府组织范畴;三是介于广义和狭义之间的,指活跃在社区基层的组织,包括“草根”组织;四是从发展的角度理解,非政府组织这个概念最早是从国际社会人道救援组织开始的,这些组织帮助第三世界落后国家解决生存等最基本的问题。关于非政府组织的分类,有专家将其归纳为提供公益服务的非政府组织(主要是指提供教育、医疗、卫生、科技等公益服务的非营利组织,它们不属于政府公共部门,但是不以营利为目的提供公益服务)和调整不同群体之间利益关系的非政府组织(即社会中间组织)两大类,也有专家提出应根据中国的具体情况和特点,将第三部门中属于公共事业运营服务机构的部门称作“第四部门”。

  非政府组织作为重要的社会组织形式,在现代经济社会中发挥着越来越重要的作用:

  1、有利于提高本国的国际竞争力。

  有专家指出,到上世纪80年代末期,世界各国在追求发展的过程中出现了很多严重的问题,在这些问题面前,计划与市场、政府与企业都显得束手无策,美国、欧洲以及包括联合国在内的国际组织都在寻找新的出路。新出路的焦点就在社会,即社会机制和社会组织。事实上,存在着三大资源配置机制,即由政府运作的国家机制或曰计划体制、由营利性的企业运作的市场机制、由非营利组织或者非政府组织运作的社会机制。目前,世界上大多数国家仍然只看重国家与市场、政府与企业,而忽视非营利的社会组织在发展中的作用,只有少数国家在发挥非营利的社会组织在资源配置中的作用方面取得了显著成绩。美国就是其中较突出的一个国家。有专家认为,20世纪上半叶是计划与市场两个片面、单一体制的竞争,到20世纪下半叶,国家/市场的二维体制要胜于单一的计划体制或者单一的市场体制,进入21世纪后,将是三维资源配置体制同二维资源配置体制的竞争。相对其它国家来说,美国是国家、市场、社会三个机制运用结合比较好的,其综合国力、创新能力在世界上都居于领先地位,这同它对三种机制同时结合运用有很大的关系。以去年的SARS疫情为例,SARS出现以后,美国社会的反应和中国社会的反应有很大的不同,SARS在美国局部地区的社区这个层次就抑制住了。很重要的原因之一,是在SARS刚出现时,其社会组织和社区组织就在积极发挥作用;而中国的情况则是,一直到党和国家最高领导人的介入之前,我们的社会漠然置之,对SARS的爆发与蔓延缺乏应有的反应。我们在体制方面的优越性,就是能集中力量干大事,一旦中央做出决策,全国一致行动。但是,这种体制的运作,一是反应迟钝,二是成本大。我们应当强调政府和企业,但同时又很注重社会,很多问题通过地区和社会的主动性就可得到解决,这样做的成本较小。在21世纪,对国家/市场/社会这种三维体制,哪个国家能建立得早一些、结合运用得好一些,哪个国家就能发展得快一些。在21世纪里领先的国家必定是三维体制的国家。中国如要赶上去,必须要尽快建立起三维体制。

  还有专家指出,分析亚洲金融危机时的一个深层次的原因就是东亚国家的脑库和智囊团大多数都是政府办的,在经济高速增长时期搞产业政策比较成功,但是在防范金融危机方面却有一定的局限性和弱点,而西方国家的脑库更多是民办或者大学的,从而启示我们应该重视非政府组织民间研究机构的建设。

  2、政府与社会互动的桥梁。

  有专家认为,非政府组织可以成为政府与社会互动的桥梁。过去中央制定的政策在贯彻执行过程中往往被各级政府层层打了折扣,由于各级政府的地方利益取向,使得中央的政策最后落实到社会末梢底层时已经衰减很多。最近中央一些政策(如三农政策)的明显思路是想一杆子到底,把利益直接交给农民。从这个角度出发,就需要有一定的组织来保障,非政府组织的重要特点是以理念和使命所驱动,而不是仅仅追求利益的最大化,因此在各个领域都可以很好地发挥作用,尤其是在当前中国社会贫富差距不断增大的情况下,非政府组织应该而且可以成为政府与社会互动的桥梁。

  还有专家们认为,非政府组织对于就业具有重要的作用。中国这几年的就业发生很大的变化,公益性就业是四种就业方式(正规就业、非正规就业、公益性就业和阶段性就业)之一。根据美国霍普金斯大学公民社会研究中心萨拉蒙教授的研究,西方很多国家非营利部门所吸收的就业人数占整个就业人口的比例较高,如荷兰非营利部门就业的人数占全国非农劳动力人数的13%,美国在非营利部门就业的人数则占全国非农劳动力人数的8%。

  3、促进社会变革。

  有专家在分析了过去100年里曾发生过的两次大的农村社会组织变革后指出,目前农民专业协会的产生首先是单一经济职能的农村经济合作组织,因为农民不可能单个去面对市场,现在农民专业协会据统计有160万个,农民专业协会除了原来承担经济的职能之外还要注意维护农民的权益,提供农民所需要的社会服务和福利,这是农民开展活动很重要的一个方面。农民专业协会的发展有可能提供一个综合平台,它是否会带来新的农村社会组织变革,这是一个在非政府组织的研究中很值得关注的问题。

  有专家认为,在过去计划经济时期整个社会体系就是单位制体系,任何人都属于一个正式的社会组织,在城镇每个人都隶属于不同的单位组织(政府机构、事业单位、国有企业、集体企业),在农村每个人属于人民公社。单位制体系不仅有生产的职能,还有很强的利益整合职能,组织、协调内外关系,保护内部群体利益,保证政策与制度的落实,充当了政府和民间对话的平台作用。从改革开放以来,情况发生了非常大的变化,农村人民公社解体,在城镇相当多的新的经济组织不具备这种职能,目前处于非职工身份的就业人员(个体、自雇佣和正式部门的非正式雇佣人员)在全国城镇已达到1亿多,加上失业和下岗人员及其家属,总数占城市人口的三分之一以上。这些人在日常社会活动中跟任何组织都无关,正式社会规则很难对这些人进行约束,他们自身的利益也得不到有效保护,往往成为社会中受侵害的主要对象,大量的犯罪极端行为和黑恶势力团伙的发展与此也有很大关系。发育社会中间组织(如各种形式的行业协会、宗教团体、志趣组织),通过这种非政府组织的形式解决这部分人的归属感的问题,强化对他们的利益保护,可以从很大程度上完善社会治理结构。如果顾忌这些组织的异化可能而限制其发展,听任相当多的这一部分人长期处于边缘化的状态,则可能导致更为严重的后果。

  4、提供公民服务。

  公民服务是指通过公共行动来使公共受益的活动和项目,公民服务在全球普遍发展,已为越来越多的人们所认同。所有的公民服务项目,都是个人通过自己的行动使一些群体或事业受益,这些行动往往是在改善人类生活状况或一般福利的精神激励下进行的。有专家指出,志愿组织(第三部门或非政府组织)在非常积极地推动公民服务的发展,国家通常在提供资金方面发挥重要的作用。从国际上看,越来越多的国家或地方政府在提供服务机会,并通过非政府组织执行服务。

  二、非政府组织发展面临的问题

  改革开放以来,非政府组织的法律环境有了很大的改善,这对促进非政府组织的发展起到了积极的作用。目前,全国的社会团体数量从最初的400多个发展到10多万个。但是,非政府组织的发展还面临着许多的问题,综合专家们的意见,具体表现在以下方面:

  1、法律制度安排缺位。

  最主要的是党和国家的政治民主化的问题,因为政治民主化关系到国家法律安排的问题。我国非政府组织的法制领域有很大的困惑,有很多地方都是法律空白,与市场经济改革后企业的法规建设相比,非政府组织这方面仍然比较滞后。目前在中国真正意义上的非政府组织是非常弱的,大量的是政府办的“非政府组织”和以追求利润为目标的“非营利组织”,真正的民间组织受到了严格的控制。制度体制和法制的不健全给非政府组织带来很大的制度漏洞,从而败坏了这些组织本身的形象。现行法律制度当中的法人制度有很大的缺陷,民法通则中规定的四种法人分类,显然已不适应现在经济发展的状况。通过中外法律比较和根据现实情况,基金会和民办非企业单位基本上属于财团法人范畴,有必要建立一个财团法人类别,这对促进非政府组织的发展和今后的运作有很大的好处。

  2、政府改革不到位。

  目前,我国对于非政府组织的管理是“九龙治水”,从中央到政府,到各个部门,各个地方都是各管一摊。如中联部负责NGO参加国际重大事务,外交部负责NGO参与国际事务的相关工作,国家发改委负责世界可持续高峰会,民政部负责NGO的登记、管理和法律政策,财政部负责税收,国家税务总局负责税收安排等。“九龙治水”造成了非政府组织在国家的地位说不清楚,从概念到具体事情都是不清楚的,还存在党的机构与社团不分,政府机构与社团不分,企业和社团不分,还有事业单位与社团不分的情况。

  3、对市场经济运作规律把握不够。

  从经济全球化的发展趋势看,我国的内外贸体制,如商会也好、联合会也好,没有真正掌握市场经济的运作规律,尤其是加入WTO以后,反倾销案件每天都有,但真正能够打得出去的行业协会只有为数很少的几家。面对反倾销案件,商会也好、企业也好,应诉的成本很高,需拿出几十万甚至几百万跟对方应诉,因为要找国外的律师、专家咨询如何对付国外的反倾销案件。这类案件涉及到国家的利益,同时也关系到企业的利益、非政府组织的利益。因此,经济全球化对我国的冲击是很大的。

  4、学术研究滞后。

  近几年我国在学术研究方面有很大进步,但滞后于非政府组织的发展。如,学术上的分类问题,有一个NGO指数的国际项目,这个指数比较客观地描述了中国公民社会的发展现状,或者叫非政府组织的发展现状,对我们的政府,或者是研究人员,以及实际工作者都有很大的影响。再如NGO的公益性和互益性,公说公有理,婆说婆有理,没有一个清晰的界定,因此期待更多的学者来参与这个问题的讨论和研究。

  5、支持性的后备力量不足。

  从NGO的发展来看,它需要一批大型的、有实力的基金会支持,如果没有这样的支持其后备资源是跟不上的,现在叫公募基金会和非公募基金会。现在大多数基金会都是无本的基金会,这种基金会需要先募捐或基金运作,后支持需要帮助的人群。

  6、非政府组织本身缺乏自治。

  非政府组织本身的自治不够,理事会和监事会的作用发挥不够。一般来讲,最有效的社团决策理事人数是5—7人。在今年国务院颁布的400号令里,提出基金会的理事成员为5—25人,这是一个很大的进步。现在又提出理事会会议纪要需要个人签名,不签名从法律上讲是无效的。

  7、生存能力较弱,资源动员能力有限。

  非政府组织的工作也有成本,但只是不以营利为目的,或者不分配它的利润,就目前来讲,大多数非政府组织的经营能力较弱,有的是拿个人的钱去开展工作。有一腔热血做志愿服务,应该提倡,但作为一个机构来说,总是拿自己的钱,机构是不能持续发展的。同时,现有的非政府组织无论是“草根”的还是政府型的、政府支持型的、政府背景型的,大多数资源的动员能力是不够的。有的行业协会成为“二级政府”,缺乏竞争、效率和动力,更缺乏资源的动员能力。

  8、专业化服务能力不够,人力资源开发的能力低下。

  非政府组织最大的功能是提供服务,无论是给政府做咨询,还是给基层的老百姓做服务,都需要专业化的服务。此外,目前非政府组织在我国社会生活中的地位太低,很多人不愿意来,由于社会待遇、经济收入和生存等问题,优秀的人才进入是很难的。

  三、非政府组织发展前瞻

  关于非政府组织的发展,多数与会代表认为非政府组织肯定是今后中国经济社会发展的一个趋势,而且是一个重要的组织形式。但也有专家对非营利机构的发展持保守的看法,认为第一,非营利机构有政府和企业所不具备的弱点,和企业相比,因激励机制不足而缺乏效率;和政府机构相比,缺少法定的责任约束;第二,中国到目前为止缺乏必要的法律和制度环境,欧美国家非营利组织发展情况较好,是建立在非常完备的法律和制度基础之上的,同时,他们也有民间出资、出力发展社会公益事业的文化基础,相比之下中国的差距都非常大;第三,即使在发达的市场经济国家,也不是在所有的国家非营利机构都能占主导地位,非营利机构真正比较发达的主要还是美国,相比之下很多的欧洲国家,包括我们的近邻日本,非营利机构并没有成为社会事业发展的主体,仍都是以政府建立的公共部门为主。所以,他们认为,从中国目前的情况来看,考虑到多方面的因素,让非营利机构成为公共服务的主体是不现实的,当然,不能够成为主体不意味着不让它发展,该鼓励的还要鼓励。

  结合国外非政府组织发展的经验,专家们认为要促进非政府组织的发展需加强多方面的工作:

  1、完善法制,加强管理。

  政府要研究和修改现有社会组织,特别是非营利组织管理的法律法规,保证非营利部门在法律框架内运作。有专家认为,对非政府组织的管理放开以后,若没有一个有效的管理机制很容易出问题,应该先立后破,建立新的管理机制后再拆除现在的双重管理结构。同时,在建立新的管理机制过程中,要注意强调法制观念,保持非政府组织的单一性,打破垄断、鼓励竞争,实行开放透明的管理等基本原则,防止好的东西产生不好的结果。

  建立一个新的民间组织管理体制,有几个方面要把握。首先要确立法治原则,消除人治的因素。其次,要实现组织的明确性和专门性。在现代社会中,一个组织不能什么都做,什么都是,要把现在混合性的组织归化为专门性的。如妇联是政治性团体,现在它既是党直接领导下的人民团体,又是政府体制序列中的一个机构,其在政府拿工资,工作人员有政府的级别,但也自称是非政府组织,的确也做了很多非政府组织的事情。同时,它又是一个社会基层组织,联系很多基层民众,也可以说带有“草根”性质,它的下属还开办企业。其它很多党政办的团体如工商联等也都有类似状况。保持民间组织的单一性,不承担政府的管理职能,不承担政治性任务,这都是需要考虑的问题。还有就是中国民间组织的模糊性。现在社团和民办非企业单位都很模糊,概念不是很明确,即营利性、非营利性搞不清楚。按照我国的法律规定,民办教育是非营利性的,但同时又规定,民办教育的投资人可以获取适当投资回报,即可以部分营利,这起码是形式逻辑和语言逻辑上的错误。目前,我国的法律规定还没有明确非营利机构的概念。

  要打破民间组织领域里的垄断。现在搞发展,对民间组织就不是简单控制的问题。中国的一些民间组织大都居于某种垄断地位,它们的作风和政府机关差不多,因为没有竞争。如果有两三家组织同时竞争的话,情况就会不一样了。

  2、加快政府职能转变。

  我国正处在经济社会体制转轨的关键时期,一方面行业协会普遍呼吁政府转变职能,将政府不该管、管不了、也管不好的,属于应该由行业协会承担的职能,下放给行业协会。正如当初企业呼吁政府将企业的生产经营权下放给企业一样;另一方面政府也正在转变职能,正在逐步将部分职能授权、委托或转移给行业协会,这是很好的势头。但是,政府目前主要是转移给相对比较放心的行业协会,这些协会大部分是大行业协会,是以政府为主导组织起来的行业协会,更正确地说,是以国有企业为主体的行业协会。因为这些行业协会现在缺少民间性质,以后也将缺少民间性质,可能会长期保持其官方或半官方性质。为此,可以有针对性地做到:行业协会的成员单位对行业企业的覆盖面要进一步扩大,打破行业内各类不同规模企业的界限,打破行业内各类不同所有制企业的界限,使行业协会成为代表全行业企业的行业协会,避免一个行业按所有制分别形成国企协会、民企协会、外企协会的分割局面;加快国企的改革步伐,尤其是要加快国有企业的股份制改革,除少数特殊行业外,尽快实现国有企业股权多元化,通过这些措施促进行业协会的民间化。

  3、合理定位。

  第一,寻找服务空间。作为非政府组织,无论从功能还是性能上讲,寻找服务空间是关键。无论是做扶残助贫的,还是做城市下岗工人培训的,包括为农民工讨回工资的,这都是一种服务,这种服务需要得到社会的认可;需要政府的政策支持和企业的帮助。所以,非政府组织需要寻找服务空间,寻找服务目标、服务人群,而不是简单的提口号和理论。第二,明确服务目标。作为非政府组织需要定位能做什么,或者不能做什么,而不是说什么都能做,实际上也是不可能的。第三,引进专业化的人才。非政府组织机构定位问题的关键是需要引进一批专业化的人才,如果没有人才的引进,那么这个定位肯定是失败的。

  4、强化自律。

  有专家认为,我国的非政府组织目前尚处于初级阶段,在发展的过程中,首先要把握非政治性。在发达国家的非政府组织有两种类型,一种是服务型的,即做善事、扶贫助残这些工作,这一类在中国发展没有问题;另一种是倡导性的,这一类在中国可能会比较敏感,把握不好的话,就区分不了是政治问题还是社会问题,很可能是开始放,出了问题后再一刀切。其次要把握非营利性。现在很多名义上的非营利组织实际都在营利,一些人创办民间组织也是为了小金库。另外,宗教也一定不要介入,在发达国家宗教组织与非政府组织也是分开的。

  要从封闭到开放,开放透明是管理非政府组织最基本的原则。美国政府对民间组织的管理成本相当低,政府没有投入很大的人力、物力,但要求他们的事务和财务都要向社会公开。美国公益性的基金会,其领导人的薪水都向社会公开,财务报表也都要向社会公开,都是透明的。一个组织的事务和财务透明以后,作弊的概率就低得多,封闭的话好人也不免做坏事。只要公开透明了,腐败的可能性、搞政治的可能性都大大降低了,透明了钱用在哪就很清楚。

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