论村级负债的区域差异

——农民行动单位的视角

  原载《管理世界》2005年第11期

  「标题注释」本文受教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目资助,为“我国农村与农民问题研究”项目成果(项目编号:03JZD0031)。

  「内容提要」学界与政策部门往往从地方政府积极性的差异,及区域经济发展水平的差异,来解释乡村治理的区域差异。本文以村级债务的区域差异为例,试图从农村社会内部的差异:其中之一即农民认同与行动单位差异的角度,来解释乡村治理的区域差异。本文不仅提供了一个理论框架,而且借公开发表的关于全国及地区村级债务报告的数据,检验了从农民行动单位视角解释村级债务区域差异的有效性。

  「关键词」村级债务/乡村治理/农民行动单位/区域差异/非均衡

  仿佛在一夜之间,村级债务在2000年前后凸现出来,并迅即成影响乡村治理的死结。根据王润雷的研究,村级债务的形成经历了1990年代的3个阶段,这3个阶段均与自上而下的政策安排有关,但是,村级债务正如村级债权一样,是最终由全体村民所有并且与村民利益密切相关的事务,虽然村级债务是由村干部一手操作形成的,村干部的行为却逃脱不了村民的眼睛。与村民利益关系密切的村级债务的形成过程中,村民会有不满、抱怨,乃至会集合起来一致行动,以抑制村干部可能的不良行为。在同样的政策和制度背景下面,因为农民行动能力的差异,而可能形成村级负债的差异。

  本文中,我们将分四节来讨论村级负债的区域差异,其中第一节主要依据农业部王润雷先生的研究,介绍全国村级债务形成的阶段及村级债务与国家政策和制度安排的关系;第二节讨论不同阶段村级负债复杂的内在机制,尤其是在不同阶段中自下而上因素在村级债务形成中发挥作用的过程;第三节讨论农民行动单位与村级负债的关系;第四节结合已有村级债务的统计数据,检验从农民行动单位视角解释村级债务区域差异的有效性。

  一、村级债务形成的三个阶段

  据农业部农村合作经济经营管理总站王润雷的划分,从1990~2001年,全国村级债务大体经历了3个高速增长阶段,第一阶段1990~1993年,第二阶段1994~1997年,第三阶段从1998~2001年。之前的1990年是一个关键的年份,因为正是在这一年,全国村级债务总额为402.5亿元,大于债权总额397.5亿元,出现了5亿元的净债务。村级债务形成的三个阶段的情况列表如表1所示。

  表1 形成村级债务的3个阶段

  

  注:本表主要依王润雷先生的报告绘制。王润雷:“全国村级债务形成的几个阶段及成因”,《中国农业会计》2004年第4期。

  形成村级负债的原因是村级收不抵支。在上述形成村级债务的三个阶段,村级支出的理由是不同的,但收入来源却大致不出以下几种:一是向银行借贷,二是向私人借贷,三是向农民收取,四是出售集体财产,五是集体经营所得,六是上级的转移支付。在每一个阶段,构成村级负债原因的收入与支出项目有很大的差异,同时,在不同地区,村级收入与支出也有十分不同的特点。

  在形成村级债务的第一阶段,村级举债兴办集体企业,主要是向银行贷款。在中西部传统农业地区,虽然自上而下消灭空壳村的政策压力很大,且安排了专项银行贷款,但总的来说,银行不敢随便给村级组织贷款办企业,即使给予贷款,也是数量有限。相反,东部发达地区和有较多资源的地区,特别是矿产资源较多的地区或城郊地区,村办企业有一定规模,银行融资渠道较畅通,村一级为办企业,从银行获得大量贷款。

  在形成村级债务的第一阶段,因为村办企业的产权不清,加之1993年国务院和农业部等针对生产安全与环境污染问题,连续下发文件,要求清理整顿乡镇企业,结果是村办企业亏损面加大,并影响了地方政府投资乡镇企业的积极性。以兴办集体企业为主的村级负债的第一个阶段结束,全国村级债务完成了第一个高速增长阶段。

  形成村级债务的第二阶段,是自上而下的达标升级活动。因为达标任务的刚性,地方政府难以变通,从而不得不在地方财力不足的情况下,层层向下摊派,不仅加重了农民负担,而且形成了严重的村级负债。以教育“普九”达标为例,1995年前后,在“普九”验收的强大压力下,乡村两级大规模地向农民集资和向社会借贷,买了很多不该买的设备,建了许多不该建的房子,成为这一阶段村级债务增长的主要原因。在“普九”中,教育行政部门不顾实际地强化部门利益,而在中西部农村留下了最初的一大笔村级债务。

  除“普九”以外,农村公路建设、卫生达标建设以及在1990年代中期多如牛毛的各种超越村级承受能力的公益事业达标活动纷纷而起。这些达标升级活动大多超过了农民的实际需求和承受能力,变成地方政府的面子工程、政绩工程,甚至成为地方政府负责人自觉谋取工程回扣的行为。

  形成村级债务的第二阶段,以中西部农业地区受灾尤重。因为中西部地区以农业为主,农民收入有限,村集体财力有限,各种达标升级活动所需资金,不得不向农民摊派,恰是1990年代中后期,粮食价格一路下降,农业比较收益很低,农民负担成为农业地区的严重痼疾。

  沉重的农民负担引起干群关系紧张和群体性事件的此起彼伏,在1993年前后,农民负担问题引起中央高度重视,1996年中央明确禁止一切要农民出钱出物出工的达标升级活动,除教育行政部门依然偷偷摸摸不切实际的普九达标外,大多数达标升级活动停止下来。

  这一阶段出现大量农民摊派,农民负担日益加重,农民负担成为1990年代中后期中国社会的主要关键词。

  在形成村级债务的第三阶段,1994年开始的分税制改革,使中央和省级财政收入的集中度不断提高,县乡财政越来越困难。而1994~2000年,全国县乡财政供养人员从2251万增加到2959万。2000年,全国县乡财力仅占地方总财力的40%,而财政供养人员却占地方财政供养人员的70%。刚性的主要用于发放工资的财政支出压力,使得县乡政府不得不竭泽而渔。

  而从增加财政收入方面看,分税制以后,乡镇财政收入中,农业税、农业特产税、屠宰税等涉农税收和乡统筹费占很大比重,农业特产税和屠宰税费因为很难计量,往往由猪头税变为人头税。国家规定向农民收取的三提五统费用,不得超过上年农民人均纯收入5%的高压线,又使地方政府倾向于虚报农民人均纯收入。

  1990年代中后期,一方面,粮价持续下跌,农民增收越来越困难,乡村干部明显不合政策的乱收费、乱集资和乱摊派以及虚报农民人均纯收入的问题,引起农民强烈不满。中央越来越严厉的农民负担政策和新闻媒体越来越广泛的减轻农民负担的宣传,使乡村向农民收取税费的难度增大。另一方面,为了保障农业税收和提留统筹的及时、足额收缴,各地通行的做法是由乡镇决定村干部的报酬数量和结构,并将村干部报酬与农业税收、提留统筹任务的完成情况挂钩。由于乡镇安排的税费任务太难完成,一些地区的村干部便采取“上清下不清”政策,借贷款代农户垫交税费,由此形成村级债务。

  形成村级债务第三阶段的显著特点,一是农民利益与乡村干部的利益严重分化;二是乡村之间出现利益合谋,乡镇默许村干部借收取税费的机会捞取灰色收入,村干部则利用协助乡镇收取税费的机会,搭车收取各种费用。

  从以上形成村级债务的三个阶段分析,第一阶段形成的村级债务,主要与经济发达程度有关,往往越是经济发达地区、矿产资源丰富地区或城郊农村地区,村级负债越多。因为是向银行借贷,村干部能否贷到款,关键在于银行是否愿贷,而非村民是否同意贷款,因此,此一阶段的村级负债,与农民行动单位关系不大。

  第二个形成村级债务的阶段,达标升级活动与村民的生产生活利益关系密切,在农民行动能力较强的地区,村干部会较为理性地比较达标升级工程与农民负担的利弊,并且一般不会贸然大量借贷举办难有经济回报的达标升级工程。

  第三个形成村级债务的阶段,村干部为了获得个人经济上的好处,而想方设法借贷上缴农业税费,乡镇为了解决收不抵支的财政危机,不得不通过默许村干部自肥,来换取其收缴税费的积极性。在农民行动能力较强的地区,农民会对村干部明显的自肥行为构成监督与压力,从而使得村干部借贷垫交农业税费的动力不足。

  因此之故,在形成村级债务的后两个阶段,同样的以农业为主的农村地区,因为农民行动能力及其行动单位的差异,而会造成村级负债的差异。我们在下一节讨论这个差异。

  二、村级债务形成的内在机制

  我们可以找到一个简单的线索,来勾勒村级债务形成的内在机制:

  第一,自上而下的行政压力使村级扩大支出。

  第二,村干部可以通过向农民收费、向个人借款或向银行贷款来获得村集体的收入。

  第三,村集体可以通过经营获得收入,包括经营村办企业,出租土地、房屋等获得收入。

  第四,乡镇为了调动村干部收取税费和完成自上而下任务的积极性,倾向于默许村干部的谋私与自肥行为,村干部因为有了乡镇的默许,而更加积极地完成自上而下的各种任务。

  第五,村干部的收费行为、自肥行为及完成自上而下安排的各种任务的行为,受到村民的抑制,其中包括村干部作为村庄一员所受到的压力,村民联合起来抵制村干部有损村庄利益的行动,及村干部向农民收费收税时,村民消极逃避的行为等。

  第六,当村级支出包括上缴税费、举办企业和兴建公益事业等各项支出超出其收入时,村级负债就形成了。

  第七,在不同阶段,影响村级收入与支出的机制是不同的,而这种机制之不同,又与自上而下安排的制度或实施政策的不同有关。在同一阶段,不同区域自下而上的社会内生因素存在巨大差异,从而形成了针对同样自上而下制度安排的不同的社会应对机制,由此形成村级负债机制的区域差异。

  以下讨论在不同阶段,自上而下的政策和制度安排如何影响了村级负债的状况。

  (一)村级举债兴办集体企业阶段

  在村级举债兴办集体企业阶段,面对自上而下要求兴办集体企业的压力,决定村级是否举债的因素有3个:一是村干部是否有抱负和决心(或私心)来举办集体企业,其中包括能否找到认为合适的项目;二是村民是否会认为上项目的风险很大,并因此有能力将自己的风险意识传递到村干部,影响村干部的决策;三是村集体能否找到借款。

  在1990年的背景下,“无工不富”深入人心,渴望举办企业并因此致富的热情,在中国农村可谓不分南北,因此,只要村干部可以找到银行借款并有可以举办的企业项目,很少有村民会反对。倒是村干部较为缺少办企业的经验,担心办不成产生亏损。而既然上级要求消灭空白村,要求“村村点火,户户冒烟”,村干部就会想办法外出寻找可能的项目,上项目以完成上级安排的任务,同时实现全村致富的期望。

  因此,最终能否上成项目的关键,是村集体能否获得借款。有一些能干的村支书,借与银行的好关系,在国家政策范围内(中央文件要求银行为乡镇企业提供支持性贷款)获得大量贷款。

  银行向村庄提供贷款,不仅存在风险,而且银行贷款是稀缺资源,希望得到贷款的村庄多。可供贷款的额度有限,那些已有一些工业基础,或有矿产资源的村庄,或城郊土地升值的村庄,更容易获得贷款。那些胆大能力强,创业热情特别高的村庄负责人,可能不仅凭借与银行的好关系,而且通过行贿,来获得大量的银行贷款。其结果,在1990年代初,尤其集中在沿海发达地区和矿产资源较多的地区和城郊农村,获得了大量银行贷款,并举办了大量的乡村企业。而当1993年国家因为生产安全、环境污染等理由清理整顿乡村企业时,银行贷款的偿还就成为问题,村级债务就沉淀下来。

  在一般中西部农业地区,银行不能为所有村庄提供贷款,那些有一定工业基础,负责人胆大能力强,又善于搞关系的村庄获得了大量银行贷款,其中一些村庄利用贷款成功地举办了大量非农产业,而大部分村庄的银行贷款打了水漂,并因此形成巨额村级债务。

  因此,在1990年代初形成的村级债务中,有3个明显特点,一是村级负债主要集中在欠银行贷款,二是沿海发达地区、矿产资源较多地区和城郊农村村级负债远高于中西部一般农业地区,三是中西部一般农业地区,开始出现少量巨额负债村,也出现了更少量的村集体经济成功发展起来的明星村。总体来讲,在形成村级债务的这一阶段,农民行动单位的区域差异,对村级负债区域分布的影响不大。

  (二)达标升级形成村级债务阶段

  在达标升级形成村级债务阶段,面对自上而下的达标升级压力,决定村级如何回应这种压力的因素有以下几个:

  第一,达标升级活动出于上级不切实际的想象,并成为地方政府政绩工程,大多超出农民的实际需要和承受能力,因此,村民缺乏出钱出物出工的积极性。

  第二,达标升级活动与兴办企业不同,不是企业性投资,而是有投入无经济回报的活动。因此,达标升级活动缺少向银行贷款的理由,而需要由农民出钱出物出工。

  第三,乡村要农民出钱出物出工进行达标升级,就要进行摊派。摊派大多借征收农业税的时机进行。随着达标升级活动越来越多,摊派越来越重,农民不堪重负,逐步出现拖欠乃至抵制摊派的行为。乡村两级越来越难以通过摊派收取各种税费。

  第四,在强大的自上而下达标升级压力下面,乡村两级越来越倾向于通过借贷来完成自上而下安排的各种任务。

  第五,当村民反对不切实际的达标升级,且有能力将这种反对的声音表达出来,形成对村干部的压力,村干部在面对自上而下的达标升级压力时,会慎重从事。一般来讲,村干部不仅不会贸然借贷举办那些不切实际的工程,而且很难有效完成上级安排的各种摊派任务。

  这样一来,面对同样的自上而下的达标升级压力,因为农村自下而上因素的差异,而会造成不同的村级债务状况。

  具体地说,我们可以区分出四种情况。第一种情况是,在强有力的自上而下的压力面前,乡村两级不顾农村的实际情况,不切实际地开展各种达标升级活动,并因此向农民摊派,农民负担很重。农民十分分散,无力抵制乡村两级的摊派。乡村两级收取大量人财物力用于各种达标升级活动。其后果是,虽然农民负担重,但各种达标升级任务都完成了,村级债务也没有大幅度增加。

  第二种情况是,虽然农民十分分散,但乡村两级的摊派太重,农民无力承担,而消极逃避各种摊派,甚至通过自杀这种极端的行动来抵制摊派。乡村两级面对农民负担的极限,不得不通过借贷来完成不能赢利的各项达标升级任务,并由此形成村级债务。

  第三种情况是,农民有一定的组织行动能力,乡村组织无法将过重的负担摊派下去,农民负担不重。乡村组织不得不通过借贷来完成达标升级任务,由此形成村级债务。

  第四种情况是,农民不仅具有一定的组织行动能力,而且会对村干部的行动构成巨大压力,村干部因为受到村民的压力,不敢贸然借贷去完成那些不切实际的达标升级任务。乡镇一级在既无法加重农民负担,又难以从村干部借贷中获取达标升级所需人财物资源时,为了化解自上而下的达标升级压力,不得不出面向银行或社会借贷,包括向当时流行于全国农村的农村合作基金会借贷,由此形成乡镇债务。

  因此,在1990年代中期第二阶段形成的村级债务中,有两个明显的区域性特点:一是在农民组织能力较低的一些地区,不仅农民负担重,而且村级债务重;而在农民组织能力较强的一些地区,不仅农民负担较轻,而且村级负债较少,相应地,在乡镇一级则可能形成较高额的负债。二是农民组织能力较强的农村地区,因为乡村无力收取达标升级的摊派,而无法完成达标升级任务,因此,在这些农村地区,学校可能更破败,村庄道路更少维修,乡村街道更加陈旧等等。

  换句话说,在形成村级债务的第二阶段,传统的以农业为主的中西部农村,因为农民组织能力的差异,而形成了村级负债的区域差异,在其中一些农民组织能力很低的地区,不仅农民负担沉重,而且村级负债迅速增加。相应地,乡镇街道上、学校校园内,增加了很多用农民血汗堆积出来的现代建筑。

  (三)借款上缴形成村级债务阶段

  1997年以后,粮食价格大幅下降,农民收入难以增长,同时,农民负担问题引起更加广泛的关注,农民负担一票否决,使之前乡村组织可能凭借强制力向农民收取费税的可能性下降,县乡财政收入增长十分困难,而支出压力迅速增加。为了解决日益严重的财政困境,县乡两级越来越不考虑长远目标,而集中精力关注短期财政增收,其表现就是,县乡两级均以能否完成税费收缴任务作为工作考评的唯一重要指标,出现了所谓“不能完成税费任务的干部不是好干部”的普遍说法。

  为了鼓励村干部完成税费收缴任务,乡镇默许村干部借向农民收取税费的时机,搭车收取其他各种费用,并默许村干部贪污自肥。其中最为严重和普遍的情况是,乡镇为了鼓励村干部按时完成税费上缴任务,要求村干部高息借贷款代农民垫交税费,村干部为了获取高息收入,而将自己的工资或现金作为税费垫交上去。在有些农村,有钱的村民甚至要巴结村干部,以高息借钱给村集体垫交税费。因为高息转本,本又生息产生的村级债务,滚雪球般快速成长起来。

  因为县乡集中关注从农民手中获取税费,有意纵容村干部贪污自肥,在一些地区,村干部近乎公开的贪污自肥行为得不到查处而愈发严重,从而使村级债务快速增长,一发不可收拾,最终形成目前的严重局面。当前在以农业为主的中西部地区的严重村级债务,大多来自于此一时期。

  换句话说,在第三阶段形成的村级债务中,不仅存在县乡两级要求村干部上缴税费的压力,而且县乡两级前所未有地默许乃至纵容村干部贪污自肥而不查处①,从而使村级债务在极短的时间极快地膨胀起来。当县乡默许村干部贪污及自肥时,村干部的贪污自肥行为逃不过村民的眼睛,如果村民具有行动能力,通过持续的上访告状,可以抑制一些村干部的不良行为,并因此使县乡更难从农民那里收到税费。而在那些村民有行动能力,且村干部在乎村民评价的村庄,村干部就更加不会为了完成县乡安排的税费任务,而不惜代价地高息借款垫交税费,也不会因此来获取各可能的贪污和自肥的好处。

  正是在这个阶段,因为农民行动能力的区域差异,或因为农村社会的区域差异,村级债务形成了明显的区域差异。这个阶段的特点是,在中西部以农业为主的农村地区,县乡财政压力极大,县乡将收取税费作为考核村干部的几乎唯一指标的情况下,村干部具有很强的与县乡谈判的能力,即村干部可能借完成税费任务,来获得县乡对自己贪污及自肥行为的保护,这个时候,可以限制村干部不良行为的主要力量,在于村干部是否自制,村民是否可能形成对村干部强有力的压力,及村庄本身是否具有价值生产能力,等等。

  (四)小结

  虽然以上我们分3个阶段讨论了村级债务的形成,但正如有学者总结的一样,中国一直以来实行的是压力型体制,自上而下地下达各种指标,强制下级完成各种任务②。包括兴办企业,达标升级,完成税费任务的3个阶段,虽然在1990年代的前后各有侧重,却很难截然分开,直至2003年全国农村税费改革,没有太多变化。区分阶段,有助于更精细地讨论问题,但因为压力型体制将各种自上而下的任务混杂在一起,而使阶段的区分具有相对性。

  三、村级负债与农民行动单位

  无疑,农民行动能力与村级负债状况有着密切关系。而农民行动能力的状况,又与农民的认同与行动单位密切相关。农民认同与行动单位的差异,构造了不同的村级负债机制。

  从我们调研的情况来看,可以分出5类具有区域特点的农民认同与行动单位,即宗族、小亲族、户族、联合家庭及原子化农户5类③。以区域为基础,我们可以区分出3种主要的农民认同与行动单位类型。一是宗族主导型农村,以江西、福建为代表,二是小亲族主导型农村,以山东、豫东、皖北、苏北所在广大的黄淮海地区为代表,三是原子化农户主导型农村,以湖北、辽宁、吉林等省为代表。在另一项研究中,我们将专题研究当前中国农村主导认同与行动单位类型的分布,在完成此项工作前,我们只能以已有的有限资料,来推断农民认同与行动单位的分布状况。因为农民认同与行动单位,是以地方性共识作为基础的,农民主导认同与行动单位,就会是一个相当广泛区域内具有普遍性的单位。

  我们首先讨论不同农民认同与行动单位,会如何构成村级负债的不同机制,并造成可能的村级负债后果。

  (一)宗族主导型农村

  宗族主导型农村,在农民行动能力方面具有两个特点。一是宗族具有笼罩性的价值生产能力,强有力的宗族认同的存在,必然以对过去的认同为前提,也会有对未来构成明确预期,或者说,在宗族认同强烈的农村,人们生活在过去与未来之间,现在的生活是过去的延续,也面向着未来。这样的农村,有稳固的未来预期,有对村庄生活的长远考虑,村民在乎他人的评价,可以较为理性地采取行动来谋划自己的长远利益。二是宗族农村,村民具有集结起来一致行动的能力,或者说,村民可以成功阻止不利于村庄整体利益和长远利益的事情,也可以成功(较小程度上)促成有利于村庄整体利益和长远利益的事情。

  在形成村级债务的3个阶段中,宗族型农村自下而上会对村级债务的形成产生不同的作用结果:

  在第一阶段,不仅村干部,而且村民在决定是否上企业项目时,更多从村庄实际考虑,而不是屈从于上级要求兴办企业的压力。兴办企业的事情,是村民和村干部均不熟悉的事情,风险很大,因此,宗族型农村,会更为谨慎地对待兴办企业的风险,更为慎重地决定是否上企业项目,也因此更少出现兴办企业形成的负债。

  第二阶段的达标升级活动,在宗族村庄可能引起两种反应。一是对于那些不切实际的达标升级活动,不仅村民反对,而且村干部也无实施的积极性与动力。即使有村干部迫于上级压力,通过向农民摊派进行达标升级,这些达标升级活动一般也不会过于脱离农民生产生活的实际。二是对于切合农村实际的达标升级活动,村干部受到上级压力而有主持完成的动力,村民也认为这些活动可以改善生产生活条件,从而由村干部与村民共同协商形成一个切合实际的方案,村民有力出力,村集体有钱出钱,经费不足,还可以向外出工作的村人募集。在宗族农村,一般不会出现原子化村庄在“普九”中普遍出现的,由村民集资办起达标小学,却因为本村儿童不足,旋即被撤的情况。也因此,除少数切合农村实际的达标升级工程,由于得到村民支持,村集体在偿还能力以内的少量借贷形成村级债务外,并无大规模的村级债务产生。

  第三阶段,县乡具有强烈的从农民手中获取财政收入的压力与冲动,并试图通过增加农业特产税、屠宰税等来缓解压力。县乡试图默许村干部贪污自肥以调动村干部协助县乡向农民收取税费的计划,大多不会成功,尤其是由村干部向农民收取难以计量的特产税和屠宰税时,容易引起村民的反感。当村干部协税积极性不足时,县乡就可能直接组织人员到农户家中收取税费,结果却是人难找,税难收,强制收税费,还可能引发干群之间的大规模冲突。

  村干部不仅缺少协税的积极性,而且大都不会高息借贷来完成县乡下达的税费上缴任务,因为村干部很清楚高息借贷的后果。村民也有力量反对村干部的高息借贷。因此,村一级形成债务,却可能更多是欠县乡应缴税费任务,而非欠银行或私人借款。

  总体来讲,宗族主导型农村,因为农民具有行动能力,和村干部在乎长远评价,而较少形成恶性村级债务。

  (二)小亲族主导型农村

  小亲族主导型农村,与宗族农村有很大的不同。具体地,小亲族主导村庄内往往有数个至十数个小亲族,因此,一般不存在笼罩性的价值压力,村庄内明显分成多个派别与群体。同时,因为小亲族内部团结有力,而使村庄具有强有力的行动能力,其中可能表现为一个群体对另一个群体的反对,数个群体之间的公开或暗中竞争。

  因为村庄内部的相互竞争,各个竞争群体为了获得竞争优势,一方面要联合其他群体,一方面需要借重县乡行政力量,其中,占据村庄权力的群体,期待县乡支持,以稳固已有权力,在野群体为了获取村庄权力,而愿意仔细搜集村干部任何可能的违反政策及贪污自肥行为的证据,并通过上访、告状,诉诸县乡行政来查办村干部。其结果是,县乡行政力量强大,村干部受到县乡和村民的双层夹攻。

  在形成村级债务的第一阶段,因为兴办集体企业需要大量银行贷款,但事实上银行贷款有限,没有特殊关系,村干部很难从银行获得贷款。因此,此一阶段,在中西部农业型地区,形成的村级债务并不严重。

  中西部农村形成村级债务最为严重的时期,是达标升级阶段,这一阶段除了自上而下的达标升级以外,在一些地区还出现了所谓“逼民致富”一类的行政行为。曹锦清先生撰写的《黄河边的中国》,是1996年在河南农村调查的成果,也正是形成村级债务第二阶段的状况,书中较为忠实地记录了这一阶段小亲族主导村庄形成村级债务的状况。

  第二阶段形成村级债务的原因,是达标升级活动虽然可能超出农民的实际需要,看起来却有利于提高农民的生产生活条件。即使逼民致富,强制农民调整产业结构,地方行政主观上也是要想提高农民的收入。正是因为既有自上而下的压力,又有形式上的合理性,村民难以采取有效行动,以抑制村干部完成自上而下的达标升级任务。

  在形成村级债务的第三阶段,县乡试图通过默许村干部贪污自肥来换取村干部协助县乡收取税费的积极性,因为村干部的贪污自肥很容易被村民发现,且村民有能力组织起来,通过上访告状等办法,将村干部贪污自肥的行为公开出来,并因此抑制村干部的不良行为。也因此之故,造成严重村级债务的高息借贷以上缴的情况,在小亲族主导型农村,反而不严重。

  小亲族主导农村,当小亲族力量很强,且村庄内部竞争激烈时,村庄内的竞争,还会变成在野集团或凭借中央政策,来状告村干部乃至县乡干部的情况。也就是说,在形成村级债务的第二阶段,县乡两级通过摊派来筹集达标升级的资金,摊派不仅加重了农民负担,而且往往明显地不符合中央减轻农民负担的政策。有能力组织起来行动的农民通过上访告状,使县乡摊派无法进行。县乡两级为了完成达标升级任务,要么要求村干部出面借贷以完成任务,要么由乡镇政府出面借贷以完成任务。由此,或留下村级债务,或留下乡镇债务。

  从以上讨论可以得出以下初步结果:在小亲族主导型农村,村级债务一般较同等经济发达水平的宗族型农村的债务重。小亲族地区尤其在达标升级阶段,容易形成较高的债务。而在达标升级阶段,如果小亲族群体借中央农民负担政策上访告状,诉诸中央和省政府,则一方面这些地区的村民负担较轻,村级债务较轻,而乡镇却可能负债严重。

  (三)原子化农村

  原子化农村的情况较为简单,因为农户之间不能形成联合,农户个体力量单薄,不能对村干部形成有效制约,且因为大多数原子化村庄,同时也是人财物外流严重、价值生产能力较弱的村庄④,村干部也缺少对村庄本身的长远预期。因此,面对自上而下的压力,村干部在可能的范围内,积极行动起来,以使自身利益最大化。具体地:

  在形成村级债务的第二阶段,面对自上而下达标升级的压力,村干部想方设法通过摊派和借贷来完成任务,并从完成任务中获取好处。在第三阶段,因为县乡的默许,村干部会使用各种可能的扩大个人利益的办法,来应对上级要求,获取个人好处,而完全不顾村集体的利益。其中,在相当部分农村,不仅出现了村干部高息借钱给村,以垫交税费,村干部获取高息的情况,而且村干部利用国家允许拍卖“四荒”的政策,将各种可能变卖的集体资产变卖一空。村集体负债的极限,直至村集体所有资产卖光,所有信用破产,不再可能向任何人借贷为止。换句话说,原子化村庄在形成村级债务的第三阶段,债务以极快的速度增长,直至村集体实际上破产为止。

  这样,我们就可以将中西部以农业为主的农村地区列表来排序不同阶段不同类型村庄村级负债的差异(见表2)。

  

  下面我们利用可以搜集到的公开发表的关于村级负债的资料,来检验以上推导。

  四、村级负债的区域差异

  要讨论村级负债的区域差异,就需要有全国各地区村级负债的资料,可惜现在没有找到面上的资料。通过中国学术期刊网,搜集到一些地区村级负债情况的资料,下面以此资料,来验证我们的推导。

  因为缺少农民认同与行动单位的区域资料,只能以我们已有调查的经验,和学界发表的相关成果,将江西、福建农村作为宗族主导型农村,湖北、辽宁、吉林作为原子型农村,山东、豫东、皖北、苏北所在的黄淮海地区作为小亲族主导型农村。

  我们以“村级债务”作为关键词,在中国期刊网(http://www.wh.cn-ki.net/index.htm )“篇名/关键词/摘要”一栏搜索,共获得318篇报告,其中有90篇报告记录有明确的村级负债状况⑤。利用搜集到的资料,可以较为细致地列举出全国村级债务的分省区情况。利用以上资料,我们作简要比较和评论。

  (一)全国不同时期的村级债务情况

  我们依王润雷的资料,列出全国不同时期村级负债总额和人均负债额的情况如表3所示。

  

  (二)宗族主导型农村:江西、福建省村级负债情况

  因为缺乏具体的宗族在江西、福建分布的资料,我们很难在江西、福建省内进行宗族与村级负债状况的区域比较。依据我们已有的调研和学术界研究的成果,江西、福建两省是当前中国农村宗族最为活跃,改革开放以后宗族重建最为积极的两个省份,我们以江西、福建两个省级单位作为宗族主导型农村的区域,来讨论其负债情况,应该相对合理。

  江西和福建的差异在于,福建是沿海地区,较江西要发达,村办企业尤其是以矿产开发为基础的村办企业,在福建农村的规模很大。

  江西、福建农村的村级负债情况如下:

  在搜集到的90篇报告中,共有7篇报告与江西省有关,时间从1997~2005年,涉及江西省五个地市(赣州市、吉安市、抚州市、九江市、宜春市),样本村数足够。其中,除2005年调查的宜春市袁州区柏木乡11个村的村均负债高达43.8万元以外,其余所有调查中的村均负债,均未超过20万元,平均负债约在村均10万元左右。这样的村级负债,是较为轻微的负债,并不构成对村级治理较为严重的不良影响。考虑到宜春市袁州区柏木乡的例外,江西省应该属于村级债务很轻的省份。江西赣州较为典型地代表了江西全省的村级债务情况。2002年底,赣州村均债务为10.09万元,人均64.9元。

  搜集到的90篇报告中,共有8篇报告与福建省有关,时间从1998~2003年,其中一份是全省的村级负债情况,另外7篇涉及六个市县,除南靖县龙山镇只有23个村的样本外,其余均为市县全部行政村,样本数足够。2000年底,福建全省村均负债55万元,这在所有报告中,接近最高水平。另外7篇报告中,福清市占了两份,一份是1998年底,一份是2002年底,1998年底,福清市村均负债为22.4万元,是所有报告中村均负债最低的,而2002年底上升为村均负债78.7万元,是所有村级负债中最高的。

  因为福建省属于沿海发达地区,村均55万元的负债,虽然不低,但考虑村集体资产的因素和经济发展水平,福建省的村级债务不算很高,另外,福建村庄规模较大,按人均计算,福建省2000年底农业人口人均村级负债仅266元,低于全国平均水平。

  (三)小亲族主导型农村:黄淮海地区诸省村级负债情况

  小亲族主导型农村,主要分布在黄淮海地区。黄淮海地区一马平川,地形地貌相似,气候条件相近,经济结构和种植结构相差不多,也因此形成了相近的文化风格。就当前一般的观点,黄淮海地区包括皖北、苏北、豫东、鲁西、鲁南、冀南等广泛的地区。而就小亲族的影响所及,鲁中的潍坊,也是典型的小亲族主导农村地区⑥,在黄淮海这一广大区域,涉及多个省份,其中山东、江苏又是沿海发达地区。

  我们先来看一看安徽省的情况。我们共有11份从1997~2003年关于安徽村级负债的报告,按1998年底的数据,安徽全省村均负债16.91万元,以这个平均村级负债作参照,11份报告,除和县历阳镇20个村的村均负债远远超过平均数,达到73.1万元外,其余报告的村均债务数量与之十分接近。考虑到历阳镇系和县城关镇的特殊性,可以认为,安徽全省的村均债务,在1998年底为16.91万元的数据,较为可靠。合理推测,到2000年底,安徽省村均负债约在20多万元。

  以上11份报告中,有3份报告分别涉及属于皖北的阜阳、宿州和宿州灵壁县的村级债务情况,其中最高负债为2000年底灵壁县的,村均34.6万元。2003年笔者曾到阜阳临泉县调查,发现临泉县村级负债大多数10到20万元之间。因此,可以大致推断,皖北地区村级负债约在20万元左右。

  再来看一看山东省的情况。遗憾的是,我们搜集到的山东省的6份报告,均非鲁西、鲁南地区,而是集中于胶东半岛。从这六份报告看,山东胶东半岛的村级债务不算很高,村均在40~80万元之间。但要注意,山东省的村,一般较小,据山东省农村基层组织情况的统计(www.sdny.gov.cn),2000年,全省乡村人口数为7038.18万,村委会数为86700个,因为乡村人口既包括乡镇所在人口,又包括村庄所在人口,所以,山东省村均人口数低于812人。换句话说,从人均村级负债来讲,胶东半岛的人均负债是相当高的,其中烟台市1999年底,农业人口人均村级负债达到1210元。这样的村级负债,即使在发达地区,也是较高的。

  再来看江苏的情况。江苏省共有4份村级负债的报告,其中宿迁市2000年底债务总额达7.2亿元,村均31.3万元,农业人口人均188元,算是较低的村级债务。宿豫县2001年3月村均债务为24.6万元,与宿迁全市的平均债务相近。

  再来看河南村级负债情况。共有四份报告,其中邓州市十村镇人均村级负债达944元,为最高,而2003年在全省5个贫困县95个村调查的村均债务20万元,人均144.9万元为最低。另外两份报告,一是信阳市,一是新野县,均为豫南地区,其中新野县2003年村均债务高达140.8万元,人均626元,是相当高的债务。新野县与邓州市接壤,均属河南南阳地区,可见河南南阳地区村级负债很高。信阳市1998年底村均负债为43.14万元,人均210元,也是较高的。考虑到1998年底至2003年,全国村级债务还在继续上涨,信阳地区的村级债务应该更高。

  从以上讨论来看,黄淮海地区的村级债务,约在村均20万~40万元之间,算是较重,但不算最高。

  表5中,因为缺少完整的黄淮海小亲族地区的村级负债资料,不敢贸然得出结论,但就已有的村级负债情况来看,人均村级负债明显低于全国平均水平,且低很多,几乎与江西省的人均村级债务水平持平。尤其是山东菏泽市牡丹区,其村级负债与山东沿海农村差异极大。

  

  (四)原子型农村:湖北、辽宁、吉林等省区村级负债情况

  依据笔者在湖北、吉林调查的经验,湖北大部分农村,都可谓原子化村庄,在村中,缺乏强有力的超出村民家庭的认同与行动单位,因此,村民不能有效约束村干部的不良行动,村庄中,不仅农民负担重,而且往往村级债务沉重。笔者在吉林省调查后,以为吉林省农村大多也是原子化村庄。依与朋友讨论,不仅吉林省,而且整个东北地区均可作为原子化农村,这可能与东北是移民开发地区,土地资源相对充裕,人与人之间的联系较为松散有关。

  我们来看湖北省村级负债的情况。共有1993年至2003年的15份报告,除1993年沙洋区村均债务为14.7万元外,其余14份报告的村均债务均在30万~80万元之间,人均村级负债则在200元~500元之间。依2002年湖北全省的统计,村均债务在2002年达到70.29万元,农业人口人均超过500元,说明湖北省村级债务十分严重。

  分地区看,以人均村级债务比较,以上14份湖北省村级负债中,仅汉川市和南漳县的人均村级债务在300元左右,其他地区人均村级债务均接近或超过400元,进一步说明湖北省村级债务的普遍性及严重性。

  再来看辽宁省的村级债务。我们找到了9份与辽宁有关的报告,其中4份与葫芦岛市有关,一份是全省的统计。据辽宁省1999年末的统计,全省村级债务总额为116亿,村均74.6万元,农业人口人均580元。再看其余8份报告,除葫芦岛金星镇村均债务超过省村均数据和曹庄镇与金星镇超过全省人均数据外,其余报告的数据均没有省均数据高。但其他8份报告中,村均债务最低也超过20万元,从人均来看,除义县巨粮屯乡人均村级债务为56.1元外,其余大都接近300元或以上。由此推断,辽宁全省村级债务情况十分严重。

  再来看东北其他省区的村级负债情况。我们有5份吉林、黑龙江和内蒙古的报告,其中除吉林柳河县村均债务18万元,人均负债125元以外,其余4份报告中的村级债务都很严重,就农业人口人均债务而言,吉林双辽市、黑龙江绥化市和内蒙古科左中旗的农业人口人均村级负债均超过500元,属于严重负债的农村。

  小结湖北和东北各省区原子化农村的情况,明显可见,除少数地区的例外,这些地区的村级负债大都十分严重,农业人口人均村级负债接近甚至超过了500元。

  顺便作个推测,在河南村级债务的数据中,信阳地区和南阳地区的人均村级负债异乎寻常地高于全省其他地区,可能说明河南这两个地区农村原子化程度与湖北省无异。

  从表6中可以看到,虽然湖北是中部一般的农业地区,其村级农业人口的人均负债,却远远高于全国同期的平均水平。辽宁属于沿海省份,但就全省而言,辽宁仍然属于农村经济发展水平中等的普通农业地区,其人均村级负债水平,接近是全国人均水平的两倍,说明辽宁省的村级负债,并非仅仅是其农村经济发展程度所决定的。

  总体来讲,湖北、东北等农村经济发展水平中等的省区农业人口人均村级债务,异乎寻常地超过全国平均村级债务很多。

  (五)其他地区的情况

  除以上地区以外,我们还获得有其他省区的一些村级债务资料。其中,广东省村均负债达到183.31万元,可能为全国村均负债最高的省份。不过广东是发达地区,村集体拥有大量资产,这些村级债务相对于当地农民的收入水平和村集体经济的收益,并不算高。给人以深刻印象的,倒是河北省的村级负债到2003年村均仅20万元。因为河北省的村一般较大,其农业人口的人均负债就会更低一些。云南省的村级负债,2002年底,人均为126元,也不算高。陕西省的村级负债缺少面上资料,从调查资料来看,陕西省村级债务可能不高。山西省人均村级负债332元,相对于山西经济发展水平,是较高的,但考虑山西煤矿较多,村一级有较多来自煤矿的收入,这些村级债务也不算太高。

  表7中,河南新野,山东烟台,广东省的农业人口人均村级负债远高于全国平均水平,其中山东烟台和广东省属于沿海发达地区,其人均村级负债较高当属正常。奇怪的是河南新野村级负债过高,与湖北和东三省的情况很相似,反推一下,则可能河南新野农村也是原子化农村。

  表7中,湖南常德、山西省的人均村级负债,略高于全国水平,其原因,在山西省,可能与其煤矿有关,而在湖南常德,可能与农民的组织化程度较低有关。

  表7中,云南、河北人均村级负债低于全国水平,在云南,可能与其农村经济发展水平低于全国一般农村有关,在河北,则可能与河北农村农民有一定的组织能力,尤其与河北农民离北京较近,到北京上访方便有关。

  (六)小结

  综合以上比较和讨论,可以得出一个初步结论:在不考察其他因素作用的情况下,农民的认同与行动单位,与人均村级负债之间具有明显的区域相关性。

  五、结语

  在本文笔者试图通过讨论村级负债与农民行动单位的关系,来发现村级负债区域差异的“秘密”。因为缺乏完整的不同时期不同地域的村级债务资料,也缺少农民认同与行动单位区域分布的详细资料,本文未能细致检验农民行动单位对村级负债水平所起作用的各个环节与方面,不过,仅仅凭借我们搜集到的资料,已足以证明村级负债与农民行动单位的高度相关性。

  农民行动单位与村级负债状况相关,就为我们提供了理解中国乡村治理的新的途径:可以通过农民行动单位来推断村级负债的情况,又可以通过村级负债来反推农民行动单位。在同等经济发展水平及同样自上而下的政策背景下,村级负债的巨大差异,不能仅仅用地方行政领导人的个人品德或个性来解释,因为地方行政领导人超强的行政决策来自农民缺少对这个决策的反对能力。比如,宿迁市委书记仇和的决策,在江西宗族农村,就没有任何现实实施的可能性⑦,这就让人想起了一句俗话:有什么样的民,就有什么样的官。虽然地方行政领导人的个人决策或地方政府是否善于抓住时机,对于形成村级债务具有影响,但总的来讲,决定村级负债状况的因素,来自:一是国家政策,二是经济发展水平及经济结构特点,三是农村社会本身的状况,其中主要的一个方面就是农民认同与行动单位的差异。地方官员在村级负债中虽然也起作用,并且表面上,造成村级负债的罪魁祸首就是县乡村干部的胡乱决策,但从全国来看,在同样面对自上而下政策压力的情况下,因为农民组织起来表达自己意愿能力的不同,而造成了地方官员实施政策的决心与谨慎程度的不同,或者说,从全国情况来看,地方官员只是充当了自上而下压力型体制的一个环节,真正且最终决定村级治理状况的一维重要因素,是农村社会状况的差异。

  农民认同与行动单位的差异,不只是在决定村级负债水平的差异上有着决定性作用,而且在诸如农民上访数量、农民负担水平、村干部廉政状况、村庄精英参与村委会选举的意愿、村委会选举竞争程度、村两委关系、乡村关系、村庄公共品供给水平、村庄内部纠纷调解能力及纠纷发生的频次等方面,都有联系。我们可以分别对农民行动单位与这些列举的现象的关系(内在机制及定量检验)进行研究,如农民上访数量等现象是可以通过搜集原始资料来找出来的,其区域差异也可通过这些原始资料来刻画。问题是,我们如何来解释农民群体上访的区域差异。农民行动单位的视角,就是一个好的视角。而正是通过农民行动单位的视角,我们可以发现农民群体上访中的不符合农民行动单位解释的异类,并因此发现其他解释变量。而如果我们对一些地区农民行动单位本身不了解,我们或许又可以通过农民群体上访的频次与已知区域情况的比较,来推知未知地区农民行动单位的类型。

  如此,我们在农民认同与行动单位与诸多乡村治理现象之间,就可以建立以下一种关系:

  Ⅰ。农民行动单位乡村治理现象A (如村级负债水平)

  Ⅱ。当我们知道某一区域农民行动单位的类型时,借用Ⅰ的相关知识,可以推测此一区域乡村治理现象A 的状况。

  Ⅲ。当我们知道某一区域中乡村治理现象A 的状况时,借用Ⅰ的相关性知识可以推测此一区域中的农民行动单位类型。

  我们同样可以在农民行动单我们同样可以在农民行动单位类型与乡村治理现象B 之间建立相关关系,并进行推测。这样,我们就可能利用特定区域中大量已有的村级治理现象,与特定区域农民行动单位的已有研究成果,进行交叉的相互推测、验证,并因此形成关于中国乡村治理非均衡状况的整体面貌及其内在机制的知识。

  农民行动单位只是农村社会内部差异的一个变量,虽然这是我们目前发现的最为重要的变量之一。不仅通过农民行动单位类型的差异,而且通过其他变量,来建构一个自下而上理解中国乡村治理状况的带有强烈中国经验特点的理论体系,正是我们目前的任务。

  参考文献:

  张海阳、宋洪远:“村级组织债务研究”,《管理世界》2004年第9期。

  陈东平、褚保金:“我国村级债务成因辨析”,《农业经济问题》2004年第2期。

  陈东平:“高额村级债务的主要原因与主题责任”,《南京农业大学》(社会科学版)2003年第3期。

  王润雷:“全国村级债务形成的几个阶段及成因”,《中国农业会计》2004年第4期。

  贺雪峰、王习明:“村级债务的成因与危害”,《管理世界》2002年第3期。

  贺雪峰:“农民行动单位与乡村治理的区域差异”,未刊稿。

  申端锋“小亲族简论”,《三农中国》总第5期,湖北人民出版社2004年版。

  罗兴佐:“第三种力量”,《浙江学刊》2002年第1期。

  曹锦清:《黄河边的中国》,上海文艺出版社2001年版。

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