局促的改革空间

——一个学者眼中的乡镇机构改革

  刚结束的全国“两会”上,温总理在《政府工作报告》中强调实行工业反哺农业、城市支持农村的方针。在2004年、2005年中央连续出台的两个针对“三农问题”的“一号文件”中,分别强调了“促进农民增加收入”和“提高农业综合生产能力”,乡镇机构改革并没有被作为重点来提及。

  中国乡村治理研究中心的吴毅教授认为,虽然几大文件都没有直接提及“乡镇机构改革”,但无论是增收还是增产,还是工业反哺农业等政策,都直接与乡镇基层政权的运作和改革有关。比如,促进农民增收就涉及“农村税费改革”,而税费改革就必然涉及乡镇机构的改革和完善;再比如“构建和谐社会”,中国大部分的农村地区要构建和谐农村,也必然涉及乡镇机构管理和服务的职能改革和变化。

  为此,记者采访了吴毅教授。

  实地感受“中度发展”

  《南风窗》(以下简称《南》):我了解到您为了研究乡镇机构改革,曾经只身在农村蹲点将近两年。

  吴毅(以下简称吴):2003年3月至2004年末,我选择了湖北武汉周边的一个中度发展的乡镇——H镇,进行了为期近两年的田野观察,目前,我仍然通过当时建立的信息渠道,关注H镇的最新状况。

  通过亲自跟随乡镇干部收税、治水和处理纠纷,亲历基层行政的运作过程。希望在对内地农业型村庄有所认识之后,能够对我国中度发展乡镇的行政运行有所理解。

  《南》 : “中度发展”是一个什么概念,为什么选择“中度发展”的H镇?

  吴 : “中度发展”是一个质性的判断,相对于东南沿海和西部,湖北是一个中度发展的省份,而武汉周边的乡镇也是中度发展的典型代表,它们多处于从农业型向工商型转化的过程之中。

  我认为“中度发展”的乡镇在全国更具有普遍性和代表性,也是乡镇发展的重中之重。目前学界对此研究并不多,基于这种考虑,H镇进入了我的视野。

  H镇是武汉市某区下辖的一个乡镇,它有三个特征,一是农业大镇,没有大型工商业,全镇大约6万人,面积约200平方公里;二是地处省会城市边缘,发展机遇相对较多;三是借城市扩张的机遇,通过土地开发,尤其是出卖土地,获取乡镇发展的资金(2003年其财政收入超过千万元),但这些土地都还是原生态的土地,地价比较便宜,2003年底的时候每一亩也就是4~5万元。

  《南》:调查的情况如何?

  吴:为了便于说明问题,我将调查分为两个阶段,2004年中央一号文件公布之前与发布之后。在前一个阶段,H镇大量农民外出务工,男性中青年留在乡村的很少,但是他们中的相当部分不是到东南沿海打工,而是在武汉市区就近觅职,因为作为特大城市的武汉还是能够提供相当数量的就业机会。这些人平时较少回到农村的家。

  大量中青年离开农村,直接导致农田抛荒严重,据统计,在2002年,H镇就有8400多亩抛荒及赋税悬空的农田,占计税面积的1/10强;在这个距离市区仅一个多个小时车程的地方,可以看到成片的荒芜土地,地里蒿草丛生,村庄人迹难觅,乍一看真是令人触目惊心。

  《南》:国家对于农田抛荒不是有处罚规定吗,难道抛荒的农民不担心受罚吗?

  吴:在连农业税费都很难收缴上来的情况下,何谈罚款?即便有处罚的条款也几等于形同虚设。

  重点、难点在收税

  《南》:那个时候乡镇干部主要在干什么?工作的重点和难点在哪里?

  吴:从乡镇的工作节奏来看,可以将农业型乡镇的政府视为“季节性政府”,即乡镇工作的强度有季节性变化。一般而言,上半年相对较闲,下半年,尤其是9月秋收之后,就忙碌起来。在农村工作主要围绕征收展开的日子里,所谓忙与闲,主要就是由征收来决定的,这个不言自明。

  此外,乡镇干部的工作从内容来分析,可以分为中心工作和非中心工作,中心工作是指随形势而展开的工作,比如2003年的“非典”预防,现在的“保持共产党员先进性教育”,以及一些突击性的检查评比;而如收税这样的常年性工作,则属于非中心工作。非中心工作并不意味可以等闲视之,收税正是他们工作的重点与难点所在。在税收任务必须确保的时候,收税对于乡村两级构成了很大压力。此外,乡村也面临发展的任务,比如农业结构调整、兴修和维护水利设施、促进乡镇的商贸开发等,这些工作也牵扯乡镇政府的很大精力。

  2004年以前,为了将农业税费收上来,镇财政所按每村一个专管员的比例配备干部,H镇有近30个行政村,仅专职收税人员就有近30人,再加上其他干部(如会计、出纳等),一个乡镇财政所就有40来号人,机构超编不言而喻。但这仍然不足以解决征收难题,如果要下村收税,除了财政专管员,往往还要带上乡镇挂村干部、村干部和小组长,即使这样,完成任务仍然困难重重,到最后往往不得不依靠乡村两级垫税。

  《南》:也就是说为了收上税,必须要很多干部,而很多的干部也意味着需要更大的开支,这样又需要收更多的税费?这不是一个恶性循环吗?

  吴:基本情况是这样,这在低度发展的乡镇最为明显。不过在H镇,由于有卖地的收入,政府干部的工资还是可以按时足额发放的,这也是中度发展乡镇的一个特点,干部们一个月的收入一般超过千元,如果工作年限长,还要多一些,这在湖北已经属于中等偏上了。但业已超员的干部工资始终是乡镇财政开支的重头戏,毕竟卖地的收入有限,能卖的地也有限。

  《南》:2004年中央一号文件出台后,农村税费改革和粮食流通体制改革都进入了新阶段,农民的状况有何改观?

  吴:对一号文件的优惠政策,农民非常欢迎,土地抛荒现象明显减少。但如果据此推断已经彻底消除了抛荒问题,未免过于乐观。因为种田的收入是极其有限的,就算是实行种粮直补和减免税政策,农民收入的提高也十分有限,尤其是现金收入并不多。

  而农民子弟要上学,老人要看病,中青年夫妻要建房,这些都是十分沉重的负担。所以,外出务工仍然是农民的首要选择。而缓解“三农”问题在当前可以说就是要解决农民的“钱袋子”问题。

  “我不同意激进的观点”

  《南》:随着农业税的减免,乡镇干部的工作重点和难点是不是也随之改变,这也就意味着乡镇机构必须启动改革的进程?

  吴:的确如此,乡镇机构能改的的确也都改了,但这并不等于改革的任务已经完成。乡镇机构改革主要指向两个序列:一是非政府序列,二是政府行政序列。前者是“七站八所”等经济与社会管理机构的重构,从形式上看,站所改革容易到位,H镇除了民政、计生、财政等单位确实因实际工作需要而仍旧单独设置之外,其他站所大都裁撤合并,人员也在分流,一些人虽然还保留了工作关系,但在经济上已经另谋出路。原有的站所现在大多只有站长、副站长一两个人还在上班。

  不过,一刀切的“减法”改革也不是没有后遗症,例如大量的人员被抛向市场和社会,而在中国这样一个人口超大国家,以这种改革来处理在某种意义上是由于社会总人口太多而造成的复杂问题,可能在解决旧矛盾的同时又制造出新的社会矛盾。不过,乡镇领导对此已经无能为力,因为这已超出他们的能力范围,涉及一个总体上的改革战略选择问题。

  《南》:改革难点在哪里?

  吴:机构改革的困难主要集中在政府行政序列中的工作人员比较难以分流。一般而言,既然能在政府里干,就总有些关系,而且大多经过程序性选拔,有正式的工作关系,如非某人恰好因过失而被开除,或者因年龄大而被鼓励提前退休外,要对行政干部实行分流减员实际上存在很大困难。

  结果,为了完成上级规定的减员指标,就只能采取通过加工资鼓励提前退休的办法,由此一来,机构改革减员增效的本意,却也可能导致增加行政成本的后果,从而加剧乡镇财政困难。这也是为了改革的长效而不得不付出的代价。

  《南》:不少学者提出要一揽子解决乡镇机构超编问题,甚至提出“撤销乡镇机构”,只设立县级政权的派出机构,或者实行社区自治,您是否同意?

  吴:我不同意他们较为激进的观点。机构超编是几十年积累下来的问题,而且它更主要是社会总人口过多在基层行政层面的反映,所以只能采取循序渐进的办法解决。我的观点是解决一个社会问题的同时不能再制造出新的社会问题。例如,大量被裁减的基层干部多是乡镇社会的精英,如果改革完全不考虑他们的利益和现实困难,对于社会的长治久安十分不利,从政治学角度讲,基层精英的疏离往往是底层社会既有的潜藏矛盾被诱发的催化剂。

  对于乡镇机构人员过多的问题,主要应该通过“扎口子”,也就是严格定编,然后通过逐年退休或鼓励提前退休的方式,将问题分年化解,这是一个缓进、稳重的过程,即使我们因此将不得不延缓矛盾的解决,也不能过于急躁冒进。绝不要以为一个“分”字,一个“减”字就能够包治百病,否则,我们无非是将行政层面的问题推向社会,看起来解决了一个问题,实际上却制造出若干新矛盾。在中国这样一个人口严重过剩的国家,市场并不能够有效解决转型社会中资源与人口的均衡分配,任何改革方案都必须考虑到这一基本国情。

  “减员”不是目的,“增效”才是“减员”的目的。现在许多学者只将关注重心放在“减”(减员、减机构)字上,对于当下乡村组织治理能力不断弱化的一面却视而不见,这在一定程度上已经扭曲了改革的方向并且解构了乡村秩序。形象地说,一个政府缺少过度财政汲取的能力对于农民固然不是坏事,但如果因此而同时也缺失了治理能力,在无法“做坏事”的同时却也丧失了“做好事”的基本能力,那就堪忧了。现在中央强调加强执政能力建设,乡镇政权如何加强执政能力是横亘在我们面前的一道理论和实践难题,学者们应该把这视为改革中的一个真问题。

  政府职能重新定位

  《南》:改革之后,H镇现在的机构运转和政府工作主要是什么?

  吴:改革之后,现在的政府已经由过去的“接受任务”到主动“找事情做”。因为解除征收压力为服务型政府的定位创造了条件,也增强了紧迫性,只有当政府能够真正有效地为地方社会提供公共品服务的时候,它才具有存在的合法性价值。

  有个例子最能说明问题,H镇在传统上并没有大面积种植头的习惯,但是政府基于市场调查和引进企业,动员农户连片种植,并且采用政府担保和“公司+农户”的模式推广,现在已有15万亩,年产10万吨的规模。

  《南》:但是以前也经常有乡镇干部“逼民致富”造成恶劣影响的事情发生。

  吴:随着中央重农、安农和稳农政策的大力推行,乡村基层干部也都学聪明了。不要说农业结构调整这一类施惠于民的好事一定要注意工作方式,就是连国家应该向农民征收赋税这一类既让农民不高兴又令乡村干部头痛的任务,在中央政府严厉禁止强制性征收的三令五申之下,也没有了前些年的执行力度,收不上来也大都算了,甚至宁肯收不齐由村里或乡镇政府垫付,也不再去找农民的岔子。前几年那种“牵猪子,撮谷子,扒房子”的惨烈场景已经没有了。

  但是新的任务对政府的管理方式和领导水平提出了考验。比如“种植头”,由于农民的经济基础脆弱,不愿冒风险,政府为了消除群众的顾虑,以种种优惠措施确保农民包赚不赔,这也导致政府行政成本不合理的增加,由“诱民致富”导致“政府致负”。政府好事办得越多,负债也可能越多,显然这并不符合市场经济中政府公共职能的定位。应该如何处理好服务农村与创造政府形象的关系,也是乡镇领导应该重视的问题。

  《南》:H镇最新的改革进展如何?

  吴:就湖北全省范围看,乡镇机构改革就行政系列这一块看,尚未有新动作,目前主要在搞“保先”教育。

  从今年的《政府工作报告》看,中央的提法是合理定位乡镇政府的职能,而非“取消”乡镇政府设置。在没有农业税的情况下,所谓合理定位职能,我的看法就是要定位发展和服务的职能。围绕发展做文章,也正是中度发达乡镇与贫困乡镇的最大区别,后进乡镇的主要问题是要解决开门运转的问题(因为经费严重不足),而前者就目前看,就是要搞好开发中的领导和服务。

  中国的现实情况是,政府在引入资金、引进项目、建立关系等经济发展中扮演了非常重要的作用。中度乡镇的特征是开门运转不成问题,但发展的头绪繁多,所以,也有另一个意义上的经费不足问题。主要矛盾,我个人认为是如何处理好发展中的农民利益维护,因为在经费相对不足的情况下,政府为了长期发展的社区利益,可能会牺牲农民的一些现实利益,如补偿不到位、截留部分补偿资金等。

  采访结束时,吴毅向记者表示,经过近年的调查,他对“三农问题”有了更深的理解,它是伴随中国现代化的历史进程而产生的复杂问题,已经历经了100多年历史,而且还将长期考验我们的智慧和行动能力。

  他表示,“三农问题”不可能在我们这一代一劳永逸地彻底解决,而乡镇治理目前所面临一系列问题的复杂性与相互牵扯性也与此有关,所以,我们的改革空间实际上是十分局促和有限的,我们只能在这样一个局促有限的空间中平衡左右,顾及前后,三思而后行。因此,必须注意克服各种激进的和理想主义的改革方案。

  原载:《南风窗》2005年5月号

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