双轨共和制:关于中国宪政国家结构改革的一种设想

  现代宪政国家结构形式可以从两个角度予以界定:在公民权利语境内,它是指民权在不同范围内行使的结构性安排;在政府施政意义内,则指国家机构体系中纵向配置国家权力行使权且规范其运作程序的制度框架或模式。

  中国是一个有着漫长的前现代中央集权传统的国家。自辛亥革命成功以来,为了寻求现代中国国家建构的合理形式,学者和政治家们作了大量的研究与实践探索。民初关于“单一制”和“联邦制”的论争,“联省自治运动”中对自治问题的探索,孙中山的“均权”学说和地方自治思想,国民政府制宪时期关于界定中央与地方关系的反复斟酌,都代表着1949年前人们为解决这个问题付出的种种努力。共产党在大陆掌握政权后建立了以党专制为基础的单一制的政权体系,但在行政“集权”和“分权”的两难中,也作了艰苦探索,走了不少弯路。改革开放后民主化诉求涌动,官方对六四民主运动的镇压并没有使那些独立的、具有使命感的知识分子停止思想,反倒促使他们更深入地思考当代中国面临的问题,包括民主化进程中的中国应该建立什么样的国家结构形式问题,并提出了各种各样的方案。比如,在单一制框架内,近年来就有吴国光提出的“县政中国”[1]和王思睿提出的“州政中国”[2]等不同方案;在联邦制框架内,则有诸葛慕群的联邦中国方案[3]和吴稼祥的“中华第三共和国”构想。[4]

  本文愿意在同代学人上述贡献的基础上继续工作,就未来宪政中国的“政治设计”奉上绵薄。我的基本主张是:传统的单一制和联邦制都不足以解决中国面临的问题;鉴于中国既是一个缺乏民权、自治传统的国度,又是一个内部情况极其复杂的大国,可以考虑构建一种兼具联邦制和单一制特征、吸收了二者优点又对二者弱点有所克服的混合体制。由于一时找不到更好的词来概括,姑且称之为“双轨共和制”的宪政国家结构形式。

  超越“单一制”和“联邦制”

  经典意义上的单一制指中央政府掌控行政、人事、财政大权,地方政府仅仅是中央政府的延伸,没有或很少自主权。经典意义上的联邦制则正好相反,联邦体系由那些自身具有独立政治生命的单位所组成,在法律上,这些单位(不管它们被称作“州”、“邦”

  或别的什么)不能被中央政权消除或轻易改变。如果我们用“集权”“分权”这样的字眼,那么最初的“单一制”几乎都和“集权”相关,而“联邦制”几乎都体现着法律“分权”的现实。

  各国采行“单一制”或“联邦制”,各有其不同的历史生成语境,这里不必细论。有意思的是,进入20世纪、特别是20世纪下半叶以来,单一制和联邦制之间的分野似乎越来越淡化、越来越模糊化,单一制国家通过地方分权或自治有了较多的“联邦”色彩(如英国、法国和西班牙),而联邦制国家通过加大中央政府的权威,又似乎具有了某些“集权”特征(如罗斯福新政后的美国)。今天,在很多场合,人们已经不大说的清楚联邦体制下的“自治”和单一制下的高度“分权”究竟有多少区别。它们可能都意味着地方领导人的直选而非任命、和中央政府分享的财政权力以及对地方事务的更多控制。

  这个趋势表明,治理的多元化、传统的国家结构形式的某种分解和再融合,已经成为一些大国改善国家治理结构的主动选择。

  现在让我们来看中国:我们这个民族历史上奉行单一的中央集权传统,前现代的皇权时代如是,今天的“共和国”依然如是。党专制体制内的“制度化分权”能否真的解决中央和地方的权力析分,至今仍是个疑问。在这个背景下,许多学者提出“联邦中国”的设想,是完全可以理解的。问题在于,除非为了解决台湾问题,很难找到“联邦”实体的现实依据(至于把一个统一的中国人为划分成各个“主权邦”然后再进行“联邦”,显然更有些滑稽和非历史的味道)。“分权”“自治”有助于提升公民的权利意识和对公共事务的参与,是一个不争的事实;但问题还有另外一个方面,那就是地区利益的膨胀及其体现的“集体行为的逻辑”势必造成一系列“公用地的困境”,此类问题的解决又必须依靠超越地方利益的上一级公共权力机构的介入,特别是中央政府的介入,而不能仅仅指望地区间的“协作”或“谈判”。所有这些都提醒我们不能在传统的“单一制”或“联邦制”的单一轨道内考虑问题。如果说国家结构形式的调整、治理的多元化已经成为当今一些中等规模以上国家的现实,那么中国――由于它的巨大的人口规模、极不均衡的地区发展水平、复杂的民族生态状况和历史遗留下来的不同政治实体并存的现实――更有理由、也有足够的必要去考虑设计一种更复杂的、超越“单一制”或“联邦制”单一逻辑的制度体系。笔者所谓“双轨共和制”就是对这样一个制度体系的初步构想。

  “双轨共和制”的基本含义

  可以用12个字概括“双轨共和制”的基本含义,那就是分级自治、多种形态、适度集中。

  分级自治:自治是公民权利的直接体现。本文把自治定义为一定区域内的公民依法对境内公共事务的自行管理与处置,包括自主进行不违背国家宪政原则的地方性立法、自行选举区域行政长官和议会议员、自主决定地方财政的使用、对区域内的公共事务自行做出安排等等。“分级”意味着自治的多层次性。鉴于中国人口众多,同时考虑到历史上自然形成的行政区划传统及其体现的区域人文内涵,也兼顾近年来经济发展带来的区域经济整合关系的变化,我主张把自治分为4级,即省自治、市(地、或州)自治、县自治和乡(镇)自治。理想状态下,各级自治体在各自的范围内通过公民直接选举产生自己的代议机构成员和行政长官。省、市(地、州)、县设议会,有立法功能;乡(镇)

  的代议机构可称“议事会”,对乡(镇)行政机构行使监督权,但无立法功能。

  多种形态:基于中国多民族共存、多种政治实体共存的现实,自治的形态也应该是多元的。比如,西藏、新疆等民族地区的区域自治可能在某些方面不同于汉族地区的地方自治,香港、澳门和统一后的台湾在自治方面也肯定会有不同于大陆其他省区的特点。严格地说,自治共同体的多种形态的并存乃是自治原则和精神的必然结果:既然自治体现着自治共同体范围内公民的集体权利,他们当然有权选择适合于自己的区域治理形式,只要这种选择不与国家的宪政原则相抵触。但中国民族问题的复杂性(特别是西藏问题和新疆问题)以及台、港、澳作为政治实体在近现代史上形成的特殊性,迫使我们必须要着力强调自治之多种形态在这个意义上的政治蕴含。

  适度集中:即便是在联邦制下,军事、外交之类事权通常也是掌握在中央政府手中的。

  我所谓的“适度集中”乃在于强调这样一层意思:中国作为一个整体,要成功面对全国性公共问题的挑战,化解地区间发展差异太大造成的种种难题,就必须依法保留中央政府处理与地区有关、但又事关全国的那些公共事务的足够手段。中央政府与地方政府(这里指省级政府)的关系,既是合作关系(在自治范围内,中央政府有义务支持地方政府依法自行处理本地区事务而不得随意干涉),又是领导-被领导关系(在超出地区范围的全国性公共事务领域,地方行政长官必须服从中央政府的调度指挥;他可以被中央授权、接受中央政府委托完成在本省区内发生、但事关全国的公共事项,同时又必须接受中央政府的监督)。这个原则也适用于省以下各级行政长官之间在处理跨层级公共事务时发生的关系。

  在以上描述中,显然,“分级自治”和“多种形态”更多体现着联邦制建构所特有的分权特点:“适度集中”则继承了单一制政府结构的某些元素,特别是集权元素。但这里的“集权”将是“适度的”,它是在新的制度框架内的“集权”,受到法律的明确限定,不会再重蹈传统中央集权制的复辙。在宪法政治意义上,无论“分权自治”还是“适度集中”都是民权的制度体现,只不过范围不同:“自治”体现的是区域性民权,“集中”体现的是全体国民的民权(最高行政权的行使得到了全体国民的委托)。而在政府建构意义上,“分权自治”和“适度集中”又的确代表着对两种不同建构传统的有意识吸收和扬弃。这样,这个共和政体既是“双轨”的,又是在新的制度框架内融为一体的,所以称之为“分级自治、多种形态、适度集中的双轨共和制国家结构形式”。

  有了这个总体说明,我们还要就这样一个构想的某些细节再做些讨论。

  “县政论”、“州政论”和“分级自治”

  吴国光的“县政论”主张“虚省实县”,在县级实行自治,最终“废省”而建立起中央与县两级政府架构。这个思路是吴90年代提出的“制度化分权”主张的延伸。我以为,强调“县”在中国目前(以及历史上)作为基层政权单位的重要性,确有其独特意义;县制在中国历史上能够历久不衰,自有其深刻的理由。[5]县实际上是作为社会、经济、文化综合性政治实体发挥作用的基层政权建构(乡、镇远不具备这样的综合性特征)。今天党专制语境下的政治腐败在县一级具有特别严重的性质和弥漫性规模,绝不是偶然的,它反映了这一级权力所具有的如下特征:既相对远离中央政权的监控,又相对接近自己的“子民”(在腐败环境下,这意味着这一级政权有更多直接鱼肉乡民的机会)。正因为如此,中国的民主化应该重视“县政民主”,在程序上也应该把“县政民主”置于优先考虑的地位。――这些,我都是同意吴国光观点的。吴的问题在于“虚省实县”的设计会带来一系列治理上的难题,因为中央政府不可能直接面对上千个县级政权单位(即便像吴国光设想的那样把县的规模扩大,使全国的县的总数减少到1000个左右,这样的“两级政府架构”的实施仍然是不可能的)。

  与吴国光不同,王思睿的“州政论”主张设立两级自治单位,其中,“州”(地、市)

  为上级自治单位,“乡”(镇、街道)为下级自治单位,而“省”、“县”暂时保留为非自治的地方行政体。这样一个设计突出了“州”在国家-地方政权建构链条中的地位,反映了城市化进程中区域经济整合的新特点和发展趋势对政治整合的要求(近些年来,省府城市、“计划单列市”、传统地级市作为区域经济中心的作用正在加强,“市管县”体制也提高了这些城市在地方政府过程中的重要性)。在这个背景下,将“州”

  (地、市)作为未来国家宪政结构的一个自治层级,显然有充分的根据。但该方案把省、县列为非自治体,理由并不充分。比如,关于“省”,王思睿强调“省不是自治团体,不是法人,而具有中央派出机构和地方自治联合体的双重地位。”但什么叫“地方自治联合体”?王并未给出说明。在王的方案中,省无独立财政来源,其收入由中央拨款和地方自治拨款两部分组成,并分别支出于中央、地方自治体委办的事项。中央委托事项暂且不论,地方(州)委托的只能是超出州范围的公共事务。这种下对上的委托从利益关系角度看,似乎并不合理。无论从民权建构意义讲还是从利益关系角度讲,应该是省政府受全省民权委托、代表全省公共利益处理省范围内的公共事务才更合理些,但这将意味着省级本身也是自治体。至于“县”,王思睿主张县政府采用“双重职能兼行架构”,县长由州任命,既负责上级委托事项,又负责执行县参议会议决事项。这种“双重职能兼行架构”的设计在功能上很接近本文的“双轨”化设计,只不过在理论上不承认“县”的自治地位。而“县”无独立财政来源,将使传统上作为综合治理单位的县级

  政权的运作遇到诸多困难,县参议会的存在也将流于形式。更重要的是,县长不直选,是这个方案的一大弱点。我想再强调一遍:中国的民主化,应该从老百姓直接选举他们的“父母官”开始。而这必然意味着“县”应该成为一个重要的基础性自治层级。

  王、吴二人有一个共同点,那就是他们均反对省级自治。为什么?说到底是因为担心地方权力膨胀对中央政府的威胁。中国历史上由于诸侯割据造成的内乱确实留下了太多惨痛的教训。但我以为解决这个问题主要得依靠未来宪政体制的制度安排,而不是靠简单的“虚省”或者“废省”。像中国这样大的国家,省一级建制仍然是必要的。从文化上看,“省”所代表的区域性概念具有重要的历史-人文内涵。它不应该、也不可能被轻易抹去或中断。从政府建构角度看,省又是重要的战略规划与领导单位。中国作为一个超大型国家,保留两级(中央和省级)宏观战略部门有其合理性。省级自治既是区域性民权行使的最高形式,又是沟通中央政府与基层自治体的有效桥梁。当然,为了防止地方势力过大对中央政府的可能威胁,适当地缩小目前省的规模是必要的。在严格界定中央政府和省级政府法定权限的同时缩小省的规模,增加省的数量,使中国省的总数达到50个左右,就有可能在实行省级自治,完善省级自治体的民权建设的同时,有效地防止地方割据或分裂倾向的发生。即便局部出现这种倾向,也不致对中央政府造成真正的挑战。

  这样,在讨论“县政论”、“州政论”的同时,我们实际上已经论证了县、州(地、市)、省各级实行自治的必要。至于最基层的乡、镇自治,由于它是公民权利体现的最具“面对面”特征的舞台,又是所有较高层级自治的基础,重要性自不待言,这里就不再多论。

  “分级自治”有利于创造地方治理的多样性,有利于改变中国文化中根深蒂固的“官本位”传统和“子民”心态,有利于促进公民与政府之间的互动。公民对每一个自治层级公共事务的参与,都意味着公民自身公共品性的提升;公民参与的公共事务的层级越高,公民的视野和胸襟也就越开阔。总之,自治意味着治理主体的多元性,意味着民权共享基础上的协调,而不再是专制意义上的统治。这都是政治哲学范畴内的常识。当然,也许有人从操作角度置疑“分级自治”,因为它有可能增加政治运行的成本。我以为,这是一个需要认真对待、但并非无从解决的问题。党专制造成了庞大的官僚体制和行政冗员,是一个人所共知的事实;在未来的宪政体制中,将不再有党专制意义上的“党”的系统及其分系统(比如政协、妇联、青年团之类),仅此一项,就将大大减少各级政府中“吃财政饭”的人。行政机构也将按照“小政府、大社会”的原则进行构建。司法机构主要是改变运行体制,强调司法独立性。唯一需要加强的是代表民意的代议机构,因为议会不再是“橡皮图章”和党专制体制下的养老部门,各层级自治体的议会或议事会都将由、或主要由专职议员组成,同时配备必要的辅助机构。总之,只要合理界定各级政府的事权,理顺各层级自治体之间的关系,做到立法明确,事权范围清晰,清除冗员滋生的土壤,政府高效运行并不是不可企求的。一个十几亿人口的大国,分成2000个左右的县级自治单位,300个左右州级自治单位,50个左右省级自治单位,应该是一个比较合理的治理格局。[6]且这样一个格局体现了对现存行政区划体系的大体承续,只是改变了其建构原则,在过渡上也将比较方便。

  在“分级自治”体系中,一个公民将参加各个层级的选举活动,占用时间较多,这是一个问题。假设未来的国家级领导人也由全民直选,这将意味着每个公民理论上都要参与5个不同层级的选举投票。解决办法是,可以考虑在任期时间(从而也就是换届选举时间)上做出合理安排。比如,设国家、省级领导人和议员任期5年,州(地、市)和县级任期4年,乡(镇)级领导和议事会成员任期3年,则全国和省级的换届选举可同时举行,州(地、市)和县级的换届选举可同时举行,各层级自己组织自己的竞选活动,但选票可以印在一张纸上,从而方便选民投票。这当然只是一种设想。只要大的框架确定,相信实践本身会找到更多解决问题的办法。

  为什么要强调“适度集中”?

  “适度集中”对于中国这样一个大国的必要,前文已有述及;现在我想把讨论再往深处拓展,从利益的政治哲学分析角度看看为什么要强调“适度集中”。

  “利益”是理解人类行为的重要向度。“分级自治”意味着每个层级上的每个自治体都是一个利益共同体。事实上,“分级自治”的政治哲学基础之一恰恰是利益的多元性和多层次性。与公民权利相联系的利益诉求通常是以政治形式表达的经济诉求。问题是,随着市场经济的发展,各个自治共同体之间的经济关系会衍生出极其复杂的性质:它们既有相互联系、相互依存的一面,又有相互抵触、相互冲突的一面。利益从来就有自我膨胀的本性,民主政治并没有消除这种本性。在这种情况下,一个自治共同体既有可能与它的同一层级的其他自治共同体产生利益上的冲突,也有可能与比它高一层级的自治共同体产生利益上的冲突。前者作为冲突具有水平排斥性质:一方所得造成另一方所失,比如一个城市只允许卖本市企业生产的啤酒,或者它的出租车行业只允许使用本市生产的车种。这种贸易壁垒势必造成其他拥有啤酒企业或轿车生产企业的城市的经济损失。后者作为冲突具有垂直同心性质:自己的暂时所得造成包括自己在内的更大共同体的长期损失,比如一个地方对矿藏的盲目开采或者对植被的生产性破坏,可能造成更大区域内生态环境的灾难以及治理这种灾难的费用的成倍增长。这样,地区利益的多中心倾向、分离倾向和冲突倾向,是任何一个国家都必须认真面对、设法解决的问题。在发生冲突时,较低层级的公共利益服从较高层级的公共利益、局部利益服从全局利益是任何一个政府都要遵循的原则。

  问题是如何把这个原则化为实实在在的宪政制度安排。除了诉诸自治行动者的理性协调能力,在可能的范围内通过沟通、谈判化解彼此间利益上的冲突,达到“双赢”结果外,必须估计到有大量问题是无法通过此类协调、谈判得以解决的。这意味着必须确立这样一个概念:民主政治框架内的国内治理并不排除强力的运用,只要这种运用符合国家公共利益的最高要求。这一点与今天的全球治理不同(目前的联合国仅是一个政府间的协调机构,而不是全球公共权力机构,所以无法拥有公共权力机构意义上的强制力)。国内治理和全球治理之间的这种区别,恰恰证明了双轨共和制中除“自治”这一“轨道”外另一“轨”――也就是“集中”之“轨”――存在的可能;建立在利益分立基础上的“集体行动的逻辑”及其可能导致的各种负面结果,则证明了双轨共和制中另一“轨”存在的必要。在制度层面上,强力的运用主要表现为依法确立不同层级政府间在处理跨层级公共事务时的行政委托-代理和指挥-服从关系。比如,在治理一条跨省河流的污染时,中央政府可以委托省政府完成本省内河段的治污任务,同时负监督之责。

  再如当发生了事关全国的突发性公共卫生事件时,地方行政机构必须服从中央政府的统一指挥并对中央负责。通过建立全国性的财政转移支付系统和利益转交系统以实现对经济不发达地区的支持,也体现了中央-地方关系中这种行政委托-代理和指挥-服从关系的性质。

  需要强调的是,行政强力所指涉的对象只是那些跨层级的公共事务。换言之,凡属某一个层级范围内的公共事项,皆由该层级的自治共同体自行处理(过去那种“每级政府都管所有事情”的现象不应再继续下去)。行政强力也不仅仅存在于中央政府对省政府的关系中;任何一级政府对它的下一级政府,在跨层级公共事务范围内,都应该享有这种行政强力。

  这样,在加进了“适度集中”这层制度安排后,“分级自治”实际意味着:每一层级的自治都只负责治理本层级内的公共事务,它的行政机构同时接受上一级行政机关的委托完成与本层级有关而又超出本层级的公共事务,还要对下一层级内发生、但涉及本层级的公共事务负行政监督、指导之责。也可以这样来表述“双轨共和制”下各级行政机关的性质:省、州(地、市)、县三级政府作为行政机关,都担负着双重任务。首先是自治范围内的任务,包括完成地方民权委托处理本级自治区域内的公共事务和对下一级自治机构完成跨层级公共事项的行政监督,在这两个方面,行政机构都将对本级自治机构的选民和代议机构负责。另一项任务是接受上一级行政机关的委托,完成在本自治区域发生但超出本自治区域范围的公共事务。在完成这项任务时,政府是对上一级行政机关负责。议会里可以扯皮,行政上不能扯皮。各层级议会间并不存在谁服从谁的问题,它们都是民意的代表机构;各层级政府作为行政机构在处理跨层级公共事务时却必须有一个上下级的委托-代理和指挥-服从关系。这就是“双轨共和制”的基本精神:既强调自治,也强调集中。自治以加强民权,建设发达的地方政治;集中以化解矛盾,成就完善的大国治理。未来的中央政府采立法、行政、司法三权分立原则,设立参、众两院制度,对全国选民负责。这样,在源头上就最终确立了“适度集中”的合法性依据。

  关于自治的“多种形态”

  前文已经指出,所谓自治的“多种形态”,除了民权基础上产生的自治之多元性的一般含义外,笔者主要指由于历史-政治原因形成的几类特殊地区在自治问题上所具有的特殊意义。

  首先是民族地区的区域自治问题。中国是一个多民族国家,除汉族外,还有50几个人数较少的其他民族。这些民族的人口总和只占全国总人口的约6%,但居住地域面积却达全国领土的64%。显然,处理好民族区域自治,是一个具有战略意义的全局问题。历史上汉族与各民族的关系源远流长,错综复杂,有战有和,共同走过了多少个世纪光阴。

  尽管近百年来民族融合在大部分地区发展迅速,但仍有一些民族保留着鲜明的宗教传统与文化特色。如何在现代文明和民主制度框架内理顺汉民族和其他各“少数民族”之间的关系,理顺中央政府和民族区域自治之间的关系,这个问题至今并没有解决。西藏就是一个典型例子。20世纪50年代初,刚刚建立的共产党北京中央政府曾制定并实行了较为审慎的西藏“和平解放”政策,但1959年发生西藏“叛乱”和“平叛”、达赖喇嘛出走、西藏转行激进的“民主改革”后,毛泽东的乌托邦社会主义工程对雪域高原的藏民族文化和宗教传统造成了巨大的破坏。[7]为了挽回这种破坏造成的恶劣影响,中央政府20多年来做出了多方面的努力。在某种意义上,今天的西藏问题已经成为一个国际问题,西藏的人权状况受到全世界的关注。解决西藏问题的关键是尊重藏民族的宗教文化传统,落实藏区政治上的高度自治。年已七旬的达赖喇嘛近来在国外不断重申不寻求西藏独立,只希望西藏享有更高度的自治。他甚至表示“倘若我们不再是难民且能生活在民主的西藏,则我不认为在我过世后应该要有继承人”。[8]笔者相信,西藏问题在宪政民主框架内的解决,将为中国境内汉、藏两大民族的和睦相处和共同发展创造真正的前提,藏区的自治也将为其他民族地区的自治提供有益借鉴。

  第二类特殊地区指港、澳。这两个地方在近代皆有外人占领并实施治理的殖民历史。

  1997年和1999年香港、澳门回归后,《中华人民共和国香港特别行政区基本法》和《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》均规定港、澳实行高度自治,享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。港、澳甚至拥有超出联邦制国家的州政府的某些权力,比如货币发行权、独立征税权和某种程度上的外交权。在未来的中国宪政国家结构中,港、澳地区的高度自治将真正予以兑现。至于两个基本法中所说的“一国两制”,由于中国宪政民主制度的最终确立,这个提法也将自然失去意义。

  第三类地区则指台湾。台湾与港、澳问题不同,它是中国内战的产物。国共两党的武力纷争导致主权的分裂,在海峡两岸有两个政权都宣称自己代表中国。1971年“中华人民共和国”“恢复”在联合国的“合法席位”,并没有结束这种纷争,因为两个政权的分立仍然是事实。自上个世纪80年代以来,台湾方面的两大变化令人瞩目:一个是台湾实现了政治民主化,在建设一个宪政民主体制方面,台湾远远走在了大陆的前面;再一个是“台独”倾向的增长,这种增长给两岸关系和台海和平带来了新的挑战性因素。从根本上讲,台海目前的对峙不符合中国人的根本利益。正如吴稼祥所指出的:“两岸花钱买外交,也花钱买军火,花掉的是两岸人民的福祉,买来的是两岸人民的相互仇恨和可能的毁灭。”[9]统一才是两岸最好的选择,这是毫无疑问的。问题是如何才能实现统一?我以为,从大陆方面说,改变现行政体的专制性质,实现实质意义上的民主宪政改革,才是为两岸统一创造了真正的前提条件。在一个共同的宪政民主框架内,两岸究竟是以何种具体形式完成统一大业(“邦联”、“联邦”还是本文“双轨共和制”意义内的自治体建构),都可以商量,可以从容设计。只要宪政民主的大原则确定下来了,其他问题相信都不难解决。近来台湾各在野党纷纷组团访问大陆,增进了两岸之间的对话、沟通,是一件好事情。当然,也不排除台海形势向更危险的境况演化的可能。还是那句话,要遏制台湾岛上的“台独”倾向,大陆的政治体制改革是关键。只有在大陆开始了真正的宪政民主制度转型的情况下,台湾与祖国大陆和平统一才会获得强有力的民意基础,“中华人民共和国”和“中华民国”的法统之争,也才会找到化解的出路。可

  以想象,统一后的中国不管采用什么样的“国号”――比如,可以仍然叫“中华人民共和国”,只要台湾方面接受的话;也可以借鉴吴稼祥的提法,改称“中华第三共和国”,以示对“中华民国”(中华第一共和国)和“中华人民共和国”(中华第二共和国)的继承――台湾作为一个政治单位在国家宪政结构中都将保留一个比较特殊的地位。如果它是双轨共和制下的一个自治体,那么在较长时间内,台湾的自治在法律上有可能拥有更多的“特权”(甚至比港澳拥有更广泛的自治权力)。从历史角度看,这是一种必要的过渡。什么时候台湾的自治不再需要这种“特权”,就将意味着20世纪中国国家分裂这段历史被彻底翻了过去,中国的宪政民主体制也走向完全成熟了。这当然是我们大家都盼望的那一天。

  (本文作于2005年7月底至8月初)

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  [1]见吴国光“‘县政中国’:从分权到民主化的改革”,载《当代中国研究》2004年春季号(总第84期),页34-42.

  [2]见王思睿“州政中国:大国民主中的地方自治”、“中国行政区划的重心:省还是府州”等文,载北京社会经济科学研究所“改造与建设”网站。

  [3]见诸葛慕群《中国需要什么样的政府》,明镜出版社1999年出版。特别是该书第一章“国家结构:从单一制到联邦制”。

  [4]见吴稼祥《联邦化:中华第三共和国之路》,明镜出版社2004年出版。

  [5]谢庆奎曾这样概括我国县制发展的历史和特点:“据不完全统计,我国目前县级行政区的名称,有59个县名同秦汉以来使用的县名完全相同。县制所以常青不衰,是因为县的设置不是一种权宜的或任意的措施,而是由于经济、政治、行政等种种因素结合而成的。因此,县在其发展过程中,逐渐形成为在社会政治、经济、文化等方面都具有团粘结构的稳定社区,能够在任何国家制度下,都以不可轻易分解的行政实体而发生作用。”(转引自朱光磊《当代中国政府过程》,天津人民出版社2002年版,页360)

  [6]当然,这是就全国而言,分为4个自治体层级比较合适。具体到某些地区,也可因地制宜。比如北京作为直辖市,自治层级分为3级亦可,即市(直辖市本身)、区(县)和街道(乡、镇)。

  [7]十世班禅喇嘛在1989年初去世前就曾说过:过去30年为了在西藏实现社会主义,付出的代价、造成的祸害比得到的好处严重得多。(参见金钟为降边嘉措的著作《悲剧英雄班禅喇嘛》写的导言“十世班禅喇嘛的命运”,香港开放杂志社1999年版,页37)

  [8]据博讯新闻网2005年6月27日报导:“达赖最大胆建议:愿成末代达赖”。

  [9]吴稼祥《联邦化:中华第三共和国之路》,页190.

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摘要:我国乡镇机构改革的核心是转变政府职能,但目前乡镇一级政府仍然存在着职能越位、错位和缺位的情况。总的看,现在我们对乡镇政府职能转变的认识和实践都还没有跟上形势发展的需要。为此,本文从“文本制度”分析比较与实践互动的多维视角,重点结合河南省于1983年、1992、1998年、2001年、2005年分别进行五轮乡镇机构改革的效果,试图探讨制约我国乡镇政府职能转变的体制障碍及其人为因素。  关键词:乡镇机构改革;政府职能转变;文本制度比较;实证研究  温家宝总理日前发表署名文章指出,“乡镇机构改革的核心……去看看

[作者惠赐]“致君尧舜上,再使风俗淳”

尧舜之世成为中国人的理想,已经很久了。儒家的孔孟,早就“祖述尧舜,宪章文武”,后经汉武帝“罢黜百家,独尊儒术”,尧舜之世,文武之治,便成了中国封建时代两千年间的最高典范。“致君尧舜上,再使风俗淳”(《奉赠韦丞丈二十二韵》),是大诗人杜甫一生执着追求的理想。他不仅在更事不深的早期这样想、这样说,在饱经忧患的晚年,也是这样来评价生活,“致君尧舜际,淳朴忆大庭”(《同元使君<舂陵行>》)。直到辞世之年,诗人念念不忘的仍然是这句话,“致君尧舜付公等”(《暮秋,枉裴道州手扎,率尔遣兴寄递呈苏涣侍御》),希望自己一生的追求能在青年朋友的手中……去看看

如何做个A+的团队领导者

一个成功的团队领导者,除了专业能力要服人,更要懂得创造共同愿景,激励成员士气,并且让部属跟着你有成长的机会。 要谈团队领导者之前,先来看个小故事:  有天一个男孩问华特(迪士尼创办人):“你画米老鼠吗?”   “不,不是我。”华特说。   “那么你负责想所有的笑话和点子吗?”   “没有。我不做这些。”   最后,男孩追问,“迪士尼先生,你到底都做些什么啊?” 华特笑了笑回答,“有时我把自己当作一只小蜜蜂,从片厂一角飞到另一角,搜集花粉,给每个人打打气,我猜,这就是我的工作。”   在童言童语之间,团队领导者的角色不言而喻。不……去看看

令人不安的“阅读率持续走低”

来源:中华读书报尽管我国国民年人均图书消费在2003年持续增长,但在识字者中,只有51.7%的被调查者每月至少读1本书,这一体现国民阅读概貌的读书率比1999年下降了8.7%,其中城市居民阅读率为69.6%,同比下降7.8%;农村居民阅读率为45.3%,同比下降9.6%。只有5%左右的国民拥有“读书习惯”(12月5日《光明日报》)。 和那些“经济增长率高达多少多少”之类的新闻比起来,这样的新闻似乎很不起眼。但笔者觉得,这条新闻透露出来的信息应该引起我们足够的重视,毕竟不管到了什么时候,人类都不应该放弃对知识、文明的渴求,不能让自己的头脑丧失思考……去看看

解构现代化

原载《管理世界》2005年第1期  摘要:本文是在作者大量调研基础上形成的对现代化的反思和解构。在对现代化概念进行剖析的同时也对中国现代化的路径、实现手段和目标进行了探讨。通过对西欧国家发展历史的考察,指出西方国家的"现代化"实际上是以殖民化为实现手段的资本形成、资本扩张的过程,而在现实国际政治经济条件下,这种发展路径实际是不可重复的;通过对发展中国家的现实考察,发现高国民收入和高城市化率所代表的"现代化"发展路径也不能解决普遍存在的"三大差别"难题;通过对中国现实的分析,指出资源资本化导致的粗放式经……去看看

我国高教投资体制改革的模式探讨

原载《厦门大学学报:哲社版》2004年第3期  「作者简介」武毅英(1959-),江苏灌云人,厦门大学高等教育发展研究中心副研究员;厦门大学高等教育发展研究中心,福建厦门361005/罗丹(1978-),湖南湘潭人,厦门大学高等教育研究所硕士研究生。厦门大学高等教育发展研究中心,福建厦门361005  「内容提要」20世纪90年代中期以来,随着高等教育办学体制的改革和大众化政策的实施,我国高等教育投资体制改革也出现了一些新的变化。在多渠道投资架构的基础上形成了许多新的投资模式:以各级政府为办学主体所形成的公办高校的投资模式,以市场为办学主……去看看

如果日本战胜了中国

1945年8月15日中午12时整,日本所有的交通中止,全体人民停下手上的活计,静静地听一段广播讲话。那是一个断断续续、语气既坚定又无奈、比实际年龄要苍老疲惫得多的声音,那是他们的天皇的声音。他宣布,接受盟国提出的波茨坦宣言。将他这份用文言文发表的“休战”书直白地翻译出来也就是,日本无条件投降。   ○复杂的感情:仇日还是憎美   整个日本一片震惊,随后是伤心屈辱、惶恐茫然。一个又一个有泪无声或声嘶力竭捶胸顿足的武士,拔出佩刀插进自己的肚腹,颟顸地倒在污血之中。在世界的另一边,尤其是中国,却鞭炮锣鼓一片欢腾。战……去看看

在内蒙古旅行时的随想

中国历史上经历过的崩溃时期,大部份情况是政权解体以后,社会上立起形形色色的山头,拉起大大小小的杆子,虽然打著各种名号,但本质上都是一些军阀土匪。那些小土匪之间就互相征战,打来打去,打到最后打出一个大土匪,他就登基做皇帝,就成了正统。刘邦、朱元璋那样的流氓、偷牛盗狗之辈,一当上皇帝也就神圣了,就成了历史上的头面人物。圣旨一下,威加四方。那以后社会就重新恢复法律和秩序。他们再重新把老百姓拢到一块儿,还是一个社会。无非是倒退了一些年,人口死亡一批。但是没关系,再继续发展就是了。   过去之所以能这样,就是因为最终……去看看

冷战后中国人的美国观:两个美国、三种态度与走向理性

原载《开放时代》2004年第3期  [内容提要]美国政治文化中的两大不信任导致的对内民主、对外专制,是中国人的美国观中存在“两个美国”的根源。尽管存在少数反例,但中国人心目中存在着两个美国这一事实导致了中国人对待美国采取三种态度,借用赫希曼的术语,可将它们分别称作“退出”、“忠诚”以及“呼吁”。随着中国的发展强大、现代通讯技术的发展等,中国人的美国观也日渐走向理性。如果引导、塑造得当,中国人的美国观必将对中美关系的长期良性发展作出相当贡献。  中美两国的正式交往始于1784年,“中国皇后”号架起了太……去看看

从农村土地问题看集体所有制的发展趋向

[内容提要]:我国于上个世纪50年代中期,从农民土地私有制过渡到集体所有制。由于集体所有制的产权边界模糊,加之在过渡中非经济措施的偏差,造成长期来农村土地流失严重,农村经济发展与城市差距加大。集体所有制有待改革。前年3月实施的《农村土地承包法》,实质上是对集体所有制的一次改革,它使农村土地制度向现代产权制度迈进了一大步。逐步走近如马克思当年所设想的“重建个人所有制”,将是一个发展的趋势。[关键词]:农民;土地集体所有制;农村土地承包法  近一段时间以来“三农”问题成为党和政府工作的重心,也成为社会关注的热……去看看

平等与现代性

1995 年 7 月,金耀基为《中国文化》杂志写了一段“学人寄语”,以下一些话看来反映了目前萦绕在这位研究中国现代化问题有年的学者心中的重要问题∶   “在跨世纪之前夕,中国人最应深省的是中国文化与‘现代性’课题∶在中国现代化进程中,中国文化是一被变项,也是一自变项,现代化之路是多元的,‘现代性’也可以是多元的。但有没有可能出现‘中国’的现代性?主要视乎中国文化能不能及如何回应现代的普遍性问题。” 1  这里指出了“现代”或“现代化”、“现代性”有它的普遍性, 2 或毋宁说,当谈到“中国的现代化”或“现代性……去看看