从强制外交到多边协调

——析美国对朝核问题的政策

  内容提要:美国政府内外在朝核问题上一直有两种主张:通过强制外交迫使朝鲜屈服;通过多边协调途径谋求和平解决。冷战后美国推行强制外交的经验表明,强制外交前提很多、风险较大、成功率很低。东北亚格局与朝核危机的性质,使得美国对朝强制困难更多、危险更大。只有坚持多边协调与双边对话,才能化解危机。布什政府的政策正逐步朝这一方向转变。但不能排除危机久拖不决美国转而提升强制措施的可能。有关各方不仅要争取尽快解决眼前的危机,更要着眼于半岛的长期稳定。中国有必要与美国等利益相关国进行战略协调,但不能赞同包含战争风险的强制手段,可以做矛盾双方的说服工作,但必须考虑自己的长远利益,为今后的外交保留回旋余地。

  冷战结束以来,为了应付世界各地的危机,美国在索马里、海地、伊拉克、台湾海峡等地区先后8次推行强制外交战略,其中也包括应付1994年的朝核危机。1同样,此次朝核危机出现以来,美国朝野一直有人主张继续采用这一战略。布什政府虽然选择了主要依靠多边对话的策略,但其对朝政策最初仍带有强制外交的痕迹。三方会谈以来,尤其是首轮六方会谈前后,才较为明显地朝多边协调和双边对话的方向转变,但在僵持的情况下仍极易发生摇摆。本文试图借助一些战略学者关于强制外交的基本理论,对1994年以来美国对朝政策的演变过程,小布什政府的现行政策以及朝核问题的前景作一个简要分析。

  一、“强制外交”的基本逻辑及其局限

  按照该战略的权威理论家亚历山大?乔治的定义,“强制外交”(coercivediplomacy)或曰“胁迫”(compellance)战略,是指“运用威胁或有限的武力来说服对手放弃或取消某个侵犯行为。”2因此强制外交不同于威慑战略,威慑的目的是遏阻对手,使之不要采取某项“尚未开始”的行动,而强制外交则试图扭转对手“已经采取”的行动,改变对手的行为。强制外交也不同于纯粹的强迫,它强调要将武力威胁与信号传递、讨价还价以及谈判和必要的局部妥协等结合起来。

  研究者们普遍认为强制外交的成功需要具备诸多条件。其中的关键变量包括:非零和的冲突观;压倒一切的对战争的消极意象;大棒与胡罗卜并用;对强制方有利的动机的非对称性;对手对不屈服将受到难以接受的“惩罚”的恐惧;没有重大误解或误判。此外可能还涉及强制目标是否清晰,国内政治支持是否充分,军事手段是否实际可用,妥协的条件是否明确等相关条件。如果不具备这些基本条件或者决策者对此缺乏认知,即使超级大国也可能无法吓退一个虚弱的对手,甚至可能最终陷入战争。大国尤其是军事大国的决策者往往倾向于单纯的威胁或施压,而不是同时为对手提供改变行为的动力。事实上大国以及联合国经常无力制止弱国的行为。其实有时只要做出一些真正的让步,就可以实现强制外交所追求的目标。如果强制方的要求太苛刻,对手不愿答应的动机就可能会增强。如果强制国能够将其要求限制在对自己至关重要却并不影响对手核心利益的范围内,则更有可能造成动机上的非对称关系。

  强制外交的特点是假定对手肯定会做出向强者让步的“理性选择”。这种假设过分简化了动机产生的根源,忽略了心理、文化及政治等方面可能影响对手反应方式的变量,而要正确预见和处理这些变量,显然并非易事。由于该战略极易受环境的影响,强制方必须不断对该战略作一些相当精确的调整,不断进行风险评估并谨慎地选择行动方式与时间,同时给对方留一条退路,因此颇难驾驭。此外,官僚决策机制、国内政治因素以及对公众影响巨大的媒体也常常对政治家的注意力、议事日程和政策优先次序选择造成影响。在冷战后时期,日益增多的跨国或亚国因素(如种族、部族冲突)还使强制外交遇到许多特殊困难,使其先决条件变得更加难以满足。

  从理论上讲,强制外交提供了以较为经济的方式、较少的伤亡和较低的政治与心理代价来实现目标的可能性,且升级的危险通常比传统军事战略要小,从而为强国提供了一种不必通过战争就能达到目的的可能性,因而是一种颇有吸引力并带有欺诈性质的战略。采用强制外交通常是因为常规外交手段无法达到目的,而战争又不值得或时机不成熟。如果博弈双方都拥有相当的实力,尤其是拥有大规模杀伤性武器,则战争往往不能作为直接手段,这就产生一个悖论:一方面使这类国家在某些重要问题上比过去更倾向于采用强制手段,另一方面又使得这一手段更难奏效。假如对手认为胁迫它的国家不过是虚张声势,那么后者就面临一种两难选择:后退或者武力升级。而无论是放弃强制的基本目标还是最终诉诸战争,都意味着强制外交的失败。

  总之,强制外交具有很大的局限性,其成功运用有赖于许多前提条件,涉及政治、军事、技术、心理、文化等多种因素。其内在的矛盾又使之具有较大的风险。它一方面希望避免全面战争,不战而胜,另一方面又始终以武力威胁为后盾。压力或威胁分量不够可能达不到目的,但运用过度又可能走向战争边缘,甚至擦枪走火。

  作为一种外交战略,强制外交本身是一个中性词语,正如谈判、威慑、绥靖本身只是一种战略甚或策略一样。但在实践中,由于强制方通常(至少在某些重要方面)是强者,如果强制的动机不正当(例如谋求霸权),或者尽管起因可能在于被强制方的过错(如侵占别国领土,违背国际协议),但强制方如果提出过高甚至非分的要求(如政权更迭),则不免有强权政治的嫌疑。

  二、冷战后美国强制外交战略的得失

  从20世纪50年代开始,强制外交就越来越受美国决策者的青睐,冷战后更是频繁运用。一些学者通过分析冷战后美国强制外交的各种案例得出结论认为,其成功率平均只有25-31%。除了上述一般原因,还有一些特殊原因。鉴于冷战后美国咄咄逼人的战略态势和对外作为,被强制方往往担心退让将使美国得寸进尺,把政权更迭作为最终目标。有的国家则认为可以利用各种矛盾与美国长期周旋,不愿轻易屈服。由于强制外交本质上是一种比胆游戏(gameofchicken),一种意志的较量,很难估计谁的决心更大,美国的强制措施往往被视为讹诈,效果相当有限。更重要的是,由于出现多个强制国或多个被强制国的现象,强制外交变得更加复杂。

  著名学者罗伯特?阿特认为,美国的强制外交就实现政策目标而言只有20%的成功率(尽管在实施过程中政策目标可能发生变化,成败标准难以精确界定)。阿特认为美国决策者在运用强制外交时面临三项挑战:其一,强制通常比威慑难度更大。威慑通常有明确的政策“红线”,而强制外交的难处在于,只能把武力作为威胁或非常有限的使用武力,需要针对对手积极或消极的行为制定一套奖励和惩罚措施。其二,由于无法长期维持国内外的政治支持,强制外交要延续较长时间非常困难。多边强制尤其如此,要在强制的措施、力度、效果等问题上长期保持意见一致非常困难,而强制外交恰恰需要有足够时间,很难速成。其三,军事目标的实现不等于政治、外交目标的实现,军事手段在国内还可能引发政治问题。总之,从长远看代价往往大于收益。因此,“除非准备在强制外交失败后进行战争,否则就不应该采用它。”

  美国前负责政治事务的副国务卿阿诺德?坎特也指出,强制外交以军事力量的运用为核心,同时又被设计为全面战争的替代政策,因而具有内在矛盾。但它却使决策者以为“有可能便宜地达到军事上的目的。”事实上对手强制措施面前改变行为的例子很少。坎特建议美国决策者在把强制外交作为政策工具之前,必须确定:它是否符合美国的核心利益,值得为之付出重大代价;能否获得并维持国内、国际政治支持;有无明确评估标准以保证有选择地而不是盲目地运用强制外交;强制措施在未来是否会限制外交斡旋空间;动武门槛,即强制外交与有限战争或全面战争之间的界限是否清楚。3

  有分析家指出,1996年台湾“选举”期间,美国试图通过部署两个航母战斗群来遏阻大陆的军事威慑,但从长远看只能引起中国的反感并加速中国国防现代化进程。因此历史的真正教训是,“强制外交很难操作,后果难以预料并容易失败”。4总之,在批评者看来,强制外交是一种复杂、危险甚至带有“黩武”倾向的外交政策工具。

  既然成功率并不高,为何美国仍然频繁使用?从表面上看,这是因为有关问题在美国看来必须解决,同时又希望在避免战争的情况下解决,或者希望最终诉诸战争时能够获得必要的国内外政治支持,因此美国往往愿意先尝试运用这种战略。但追根溯源,实际上有两个彼此相关的根本原因:一是美国的实力优势,二是美国的全球目标。没有前者,便没有强制的基本能力,没有后者,则没有强制的动机和必要。说到底是美国的霸权地位和相应的全球主义目标和“利益”决定的。中小国家在特定条件下、具体问题上有时也可能采用类似策略(例如不久前印度对巴基斯坦的政策,但基本前提也是印巴力量的非对称性),但总的来说频率和范围均非常有限。

  三、东亚区域格局与对朝强制外交的困难

  1994年美国的对朝政策通常被视为强制外交的一个例子。那么它是否奏效?或者说,美朝最后达成《框架协议》是强制外交的作用吗?

  许多学者认为克林顿政府的强制外交政策是失败的,理由是:其一、在谈判过程中,美国最后更多的是靠利诱而不是武力威胁;其二、前总统卡特在谈判中扮演了“第三方”的角色,在框架协议的形成中起了主要作用;其三、朝鲜并未遵守框架协议。

  但也有不少前克林顿政府成员为美国的政策辩护。例如曾作为国务院成员参与1994年美朝谈判的罗伯特?加卢西就认为,尽管威胁或利诱与结果之间的因果关系错综复杂,但克林顿政府确实进行过武力威胁,而且确实导致朝鲜作了某些让步。卡特的确在谈判过程中起了重要作用,但其朝鲜之行实际上得到了克林顿的认可,尽管“他在朝鲜的所作所为并未得到批准”。尽管朝鲜没有严格遵守协议,但这早在意料之中。克林顿政府的谈判目标是阻止其公开的核计划,解决眼前的危机(阻止朝鲜制造浓缩环),而不是彻底打消朝鲜成为有核国家的念头。5

  这种辩解显然十分勉强,即使可以证明克林顿政府的对朝政策和谈判策略是成功的,却并不能说明强制外交的功效。实际上,美朝协议本身是相互妥协的产物。这在1993年危机出现后美朝副外长级会谈和次年2月朝鲜同国际原子能机构的协议以及10月份签署的框架协议中都有明确的体现。

  尽管强制外交并不排除必要的妥协,但美朝最后达成协议是否得益于某些强制措施,仍然大有疑问。正因为对此看法不一,自2002年底朝核危机再次出现以来,强制外交与协商对话两种主张始终并存。一方面,许多人反对制裁与施压,认为这除了加重民众的负担并不能达到目的,在局势高度紧张的情况下一些偶然因素还可能引发战争,朝鲜人训练有素,纪律严明,装备也比伊拉克人精良,并且不乏战斗意志,而美国却缺乏有效的导弹防御系统来保护韩国或日本,因此应通过多边途径来协调美朝分歧,甚至不妨与平壤直接谈判。

  另一方面,继续推行强制外交的主张也时有抬头。前国防部长和克林顿的对朝政策协调员佩里便是一贯主张对朝强制外交的代表人物之一。在他看来,所谓“强制外交”就是“你必须给对方提供某些东西,但在这种许诺背后必须有一只铁拳。”6佩里认为1994年危机所提供的“最大历史经验,是强制外交”。但仅靠美国不能造成可信的武力威胁,需要韩国的认同以及日本某种程度的支持。7此外还有不少政府官员和学者主张采取强制外交与多边谈判相结合的政策,认为美国应“率领”韩国、日本、中国以及俄罗斯一同对朝施加政治、经济压力,如不奏效再采取更严厉的制裁措施。这实际上是想搞多边强制,把多边会谈、多边外交视为美国强制外交政策的工具。

  然而,东亚区域格局具有明显的多极特征,关系错综复杂。中、俄的影响力,朝鲜的军事能力,南北韩关系等地缘政治、经济因素,使得美国单方面强制,甚至美、韩、日三边强制的难度远比诸如中东等地区要大。理论上,“强制外交”也可以是多边强制,但鉴于东北亚局势的复杂性,不大可能集体采取强制外交。美韩在对朝施加军事压力方面有分歧,中俄也不主张通过制裁和武力威胁来解决问题。

  即使从美朝双边博弈的角度看,美国也很难满足强制外交取得成功的基本要件。从动机上看,美国要防止核扩散,朝鲜需要外援和安全保障,还要避免政权危机,很难说谁的动机更强烈;从美国的压力和威胁来看,朝鲜固然不会等闲视之,但鉴于各种地缘政治、经济因素,特别是韩、日对军事冲突的顾虑,它未必相信美国会轻易动武;从紧迫感上看,基于同样原因,朝鲜亦未必感到必须立即满足美国的要求;从妥协的条件看,尽管美国一直宣称不会给朝鲜任何“奖赏”(果真如此,便违背了强制外交的一个基本逻辑——大棒与胡罗卜并用),但朝鲜完全有理由认为可以得到某种补偿或承诺。

  所有这些,都表明美国不能单纯依靠强制手段取胜。应该承认,由于各利益相关国关于半岛无核化的一致立场,朝鲜面临的国际压力很大,外交空间较小,形势对美国更为有利,因此美国有可能采取有限的强制措施来达到有限的目的,但不能单纯靠强制达到所有目的,更不可能借此实现“政权更迭”。

  华盛顿的一位资深亚太事务分析家认为,亚洲国家无疑都欢迎美国通过外交途径而不是军事手段来解决朝核问题。但美国及其亚洲盟国如果想在不诉诸战争的前提下通过强制外交来使朝鲜屈服,胜算的机会并不大,只会引起朝鲜反弹并造成局势失控的危险。目前美国的政策也有强制的成分,只是没有达到过去那种强度。强制外交要取得成功,必须就这背后的军事计划达成一致,但目前不仅两党有分歧,布什政府内部在策略上也有不同意见。8前美国国防部分析家布坎南在一篇题为《单方面强制外交的危险》的文章中则指出,布什政府有一种按照美国的需要重塑世界秩序的强烈欲望,它把9/11事件作为单边主义军事干涉的借口,在很大程度上浪费了9/11后的有利形势和各国的善意。美国必须全面检讨其对外行为,认识到单方面推行强制外交的危险性,否则很可能自食苦果。9

  四、从强制外交到多边协调与双边对话

  布什政府上台后即对美国对朝政策作了重新评估。2001年6月布什在其对朝政策声明中提出的目标是:更好地履行框架协议;对朝鲜的导弹计划采取约束措施并禁止其导弹出口;采取较少威胁性质的常规军事态势。这种被称为“胡萝卜加大棒”的战略,主要意图是遏阻朝鲜的核武计划并希望朝鲜减少在非军事区附近的军事部署,但同时宣称如果朝鲜积极回应,美国将进一步“放松制裁并采取其他政治步骤”。10此外,根据1998年以来有关部门关于朝鲜有多处地下核设施的情报,布什政府在7月份还警告朝鲜,如果不履行其对国际原子能机构的义务,将停止援建轻水反应堆。这个阶段,布什政府的政策是有限接触和强制外交,且并未排除采取军事手段的可能。

  2002年底朝鲜再度发难,使美国面临新的抉择。一般认为,布什政府有几种政策选择,从最温和到最强硬依次为:1、着眼于解决朝鲜的安全需求与美朝关系正常化和南北统一的全面接触政策;2、1993-1994年危机期间克林顿政府在总体遏制框架内的有限接触政策(其中已包含强制外交的初级特征);3、通过孤立、经济制裁、外交压力和威慑态势,包括军事部署和提高警戒级别等姿态,推行更强硬的强制外交战略或讹诈政策,迫使朝鲜放弃核计划;4、回到老布什和克林顿政府在1993年之前推行的全面遏制政策;5、军事行动,这可以仅仅是军事威胁,也可能包括常规军事进攻或者有限核打击。11

  其中,“全面遏制”和“全面接触”目前看来都不大可能;直接的“军事行动”风险太大,时机也不成熟。“遏制加接触”或者“有限/有条件接触”作为基本态势最有可能;从解决眼前的危机来看,特别是谈判陷入僵局的情况下,“强制外交”对美国决策者也颇有吸引力,而且遏制加接触的过程也可以是推行强制外交的过程,二者可以联系起来。

  布什政府在危机之初的政策,大致是逐步施压与多边谈判相结合。较之此前的“邪恶轴心论”以及国家安全战略文件关于美国将主动制止大规模杀伤性武器扩散等强硬立场,其对朝政策目前还比较温和。这可能有多种因素,例如伊拉克问题分散了美国的注意力,东北亚的形势与中东大不相同,在伊拉克的军事行动和军事占领未结束之前,美国要在半岛迅速完成或加强军事部署有一定难度,等等。

  自2003年1月中旬以后,美国的政策目标发生了变化:终止《框架协议》;争取有关国家联合施压;建议就停止其核计划问题与朝鲜进行多边对话。尽管没有选择“军事解决”,而是利用多边外交途径寻求出路,但是按照副国务卿理查德?阿米蒂奇的说法,朝鲜必须改变自己的行为,但美国不会提供任何“酬赏”。12鲍威尔2月份在东京也表示:“除非朝鲜停止其核计划,否则不能指望得到任何好处。美日一致认为这些关切、会谈或讨论必须在多边环境下予以处理,原因很简单,这不光是美朝之间的问题,而是事关整个地区的问题。”13

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