腐败:中国最大的社会污染

——对中国90年代后半期腐败经济损失的初步估计

  [摘要]中国正处于建国以来最严重的腐败时期,也属于世界上腐败程度比较严重的国家之一。目前所揭露和惩罚官员贪污、贿赂、挪用公款等造成的直接经济损失只是中国日益猖獗腐败的“九牛一毛”。根据腐败的定义,即滥用公共权力以谋取私人利益,本文将现阶段中国腐败类型分为四种:寻租性腐败;地下经济腐败;税收流失行性腐败;公共投资与公共支出性腐败。本文初步估计,在90年代后半期,仅以上四种腐败所造成的各类经济损失平均每年占GDP 比重的13.2-16.8%之间,其中各类税收流失额最大,依次是国有经济投资和财政支出流失,垄断行业租金,非法经济“黑色收入”。腐败已经成为中国最大的社会污染,它不会创造新的社会财富,只是将大量社会财富从广大消费者转移到少数垄断生产者,将大量的国家财政收入和财政支出、国有资产、公共资源转移到特殊利益集团及其利益相关者,对中国的经济增长和人民福利产生巨大危害,同时也对中国社会稳定、长治久安构成巨大隐患。

  引言

  腐败已经成为中国最大的社会污染,它不仅形成各种经济损失,而且还构成对中国共产党及其政府合法性的严重挑战,引起党和国家领导人的极大关注和忧虑。江泽民总书记2000年1月在中央纪委第四次全会上尖锐指出:“党内存在的一些消极腐败现象屡禁不止,有的情况还日趋严重。如果治党不严,发展下去不是没有亡国亡党的危险啊!”2当前中国有哪些主要腐败类型?它们给国家造成多大经济损失?对广大消费者造成多大社会福利损失?防治腐败的重点领域是什么?如何有效防治腐败、减少经济损失和消费者福利损失?

  本文将从经济学角度来估计近年来(指90年代后半期)腐败给中国经济、国家财税、公共投资、消费者、社会净福利所造成的损失。本文第一部分介绍国内外对中国经济转型期因腐败引起的经济损失,包括中国官方披露的各种腐败事件的相关资料;第二部分运用经济学分析方法,依据腐败的定义并参照国际经验说明中国四种主要的腐败类型,作为估计各种腐败经济损失的理论分析基础;第三部分对中国主要腐败类型经济损失逐一作详细分析,充分综合利用国家统计局公布的相关数据,并作必要的假设和初步估计;第四部分从国际视角透视中国的腐败程度以及在样本国家中的排位;第五部分对上述估计进行初步评价与总结。

  一、国内外对腐败经济损失的各种估计

  估计腐败造成的经济损失和消费者福利损失是比较复杂、比较困难的问题,但是,世界银行、国际货币基金组织(IMF )的腐败问题专家仍然对发展中国家和经济转型国家的腐败经济损失做了研究。例如,IMF 的专家Mauro (1995)和保罗·默罗(引自Elliott ,1997)计算了腐败降低投资率和经济增长率、腐败降低政府对教育和健康领域方面的支出水平;IMF 的专家Vito Tanzi和Davoodi (1997)认为腐败降低一国公共投资以及基础设施的生产效率;腐败降低税收收入,并进而降低政府必要的公共支出能力;哈佛大学的魏尚进(1997)认为腐败降低外国直接投资(FDI ),类似于一种不可预见的随机性税收;耶鲁大学的Susan(1999)分析了腐败所造成的经济损失,如冈比亚90年代早期仅海关和所得税流失就相当于该国GDP 比重的8-9%;腐败产生大量非法企业和有组织犯罪;公共投资领域腐败损失额巨大,如泰国在1960-1990年基建项目有20-40%的资金用于腐败;巴西这一比例也高达30-50%,巴拉圭所签订的国际建筑承包合同这一比例在10-20%;此外腐败还引起大量非法财富和资金外逃,据估计1992-1996年俄罗斯向海外流失600亿美元。Rick Stapenhurst和Sahr Kpundeh(1999)的研究表明,腐败的经济成本尽管很难测量,但是仍然能够得出一些结果,例如,在给定的交易条件下,如果加快政府服务的交付,会增加3-10%的额外费用;由于通货膨胀,费用还会增加15-20%;逃避的个人税收相当于政府税收收入的50%。

  对于中国腐败的经济损失估计有几种方法:

  一是根据寻租理论对经济转轨过程中的各类租金进行估计。例如胡和立(1989)估计1988年价格差、利率差和汇率差超过了3569亿元,占国民收入的30%以上,其他租金约1000亿元,占国民收入的8.5%;万安培(1995)对我国1992年的三类价差租金估计为3906亿元,约占国民收入的19%,其他租金估计为2437亿元,占国民收入的12%.从上述估计可以看出,经济转型过程中以寻租为特征的腐败引起的经济损失巨大,但是,随着市场化改革例如商品市场价格的逐步放开、双轨利差缩小进而利率市场化、汇率并轨,上述双轨制引起的三大价格差租金占经济总量的相对份额呈下降趋势。Liew(1993)认为,随着寻租成本的下降,国民收入不断增长。

  二是官方统计公布的腐败事件引起的损失。据最高人民法院院长肖扬向九届人大三次会议报告提供的资料,因依法严惩走私、骗购外汇、金融诈骗、虚开增值税专用发票所挽回直接经济损失22.4亿元;因依法严惩贪污、贿赂、挪用公款等犯罪挽回直接经济损失15亿元3[1];1998年海关查获走私案件7382起,案值达137亿元4[1];1999年破获走私案值近800亿元,海关税收比上年增收710亿元5[1];尉健行书记在中纪委第三次会议上的报告中指出,由于清理全国党政干部公款消费通讯工具,可节约公款开支通话费25亿元;因控制公务服务接待标准,县以上党政机关接待费1998年比上年同期减少10.3亿元;因清理农村“三乱”全国减轻农民负担68亿元;截止1998年11月底,全国共制止新建、改建、扩建、装修和购买办公楼1.1万多项,取消庆典活动2.2万多个,各种检查、评比、达标活动有所减少,取消出国(境)团组约7400批,3万多人(中央纪律检察委员会,1999)。据国家计委提供的资料,从1998年以来,电信行业向全国用户违法收取资费21.7亿元,电力行业违法收取27.4亿元6[1],这些违法收费是利用垄断性行业地位,强制性征收各类用户和消费者。上述官方统计是已经被揭露出来的腐败事件,这只是中国日益猖獗的腐败的“冰山一角”。国际经验表明,要想对所有的腐败进行惩罚是比较困难的,要确切地掌握每一个腐败事件的证据需要大量的取证工作和时间成本,况且许多腐败通常发生在“灰色地带”,即在合法的名义下仍然可以获得稀缺资源、特殊利益,真正按非法活动所处置的腐败事件只是“灰色污染”的一部分。事实上,腐败不仅局限于这些已经被揭露的事件,也不仅仅局限于官员的贪污或受贿。在本文分析中,从腐败的定义出发,确定了中国四种主要类型腐败,其腐败所造成的经济损失是令人吃惊的。

  三是根据官方披露的腐败事件和有关数据进行估计。例如,卡内基梅隆基金会的裴敏欣(1999)对中国腐败的经济成本作了估计,按照七种腐败类型,包括政府采购中的回扣;建筑合同中的回扣;官员参与或支持走私所造成的关税损失;国有企业的逃税;公款私存所损失的利息;被发现的预算外资金的非法使用;公共娱乐;合计腐败总经济成本为3430亿元,占GDP 比重的4.79%.这一估计还不包括滥用行政权力所造成的损失,如正式宴会、公车和电话私用、超标准住房、未被发现的贿赂和对国家财产的侵占。

  Gordon(1996)分析了中国腐败与经济自由化的动态关系,他认为中国快速的深远的改革伴随着日益增加的、普遍性的大规模的腐败;(1997)主要讨论了现时中国腐败的类型,他认为市场改革并没有减少腐败,只是它们改变了腐败的特点。

  二、中国腐败类型及经济学分析方法

  国际上对腐败的通行定义是“腐败就是滥用公共权力以谋取私人利益”。(Tanzi ,1995,IMF )。有时候,公共权力滥用所产生的收益也不一定归于个人,而流向个体所属的政党、阶级、部落、集团、朋友和家庭。这里有两类腐败效应:一类是直接效应,官员滥用公共权利谋取了个人权利;另一类是间接效应,其相关利益者谋取了私利,而损害了公共利益,即至少部分地降低或损害了对所有公民有利的共同利益。

  国际上对腐败类型归纳和划分各不相同,为了便于深入认识造成重大经济损失的主要腐败类型,出于计算方便的需要,本文将中国的腐败类型划分为四种类型(图1)。

  

  第一种是寻租性腐败。所谓寻租性腐败是指为获取纯粹转移所花费的稀缺资源跟垄断、管制关税和其他相关制度及实践带来的传统净损失(Gorden Tullock,1967,Krueger ,1974)。

  这包括两部分:一是从消费者转移给垄断生产者的四边形(□PmPcCB),垄断价格(Pm)与市场价格(Pc)之差(Pm-Pc )乘以垄断价格条件下的社会需求量Qm;二是社会净福利损失的三角形(△ABC )(见图3)。我们注意到,竞争性市场价格大大低于垄断性市场价格;开放性市场(如消除国内贸易壁垒和实行贸易自由化)价格大大低于封闭性市场价格;根据产品生命周期理论,任何产品的成熟期价格都大大低于导入期价格;随着产品普及率提高、市场规模扩大、生产成本呈下降趋势。在这种情形下,垄断所造成的四边形和三角形比我们估计的损失要大得多。在中国表现为四种类型腐败(胡鞍钢、康晓光,1994)。

  

  价格双轨制。在经济转轨初期,放松价格管制,实行经济自由化,政府形成两种广义价格,如:商品价格双轨制、资本价格(指利率)双轨制、汇率价格双轨制、土地租金双轨制等;在改革初期和中期,前三部分部分租金额相当庞大,随着市场化改革进程,呈下降趋势。

  权利双重标准,特权和经济垄断权。特权是指法律和制度之外的权利,这为某些人群或集团提供经济特权和政治特权,使其滥用公共权力谋取私利的行为不受法律制裁,成为特殊公民;经济垄断权是指违反公平竞争原则的,而法律和制度未能限制的经济特许权,最典型的是行业垄断经营(条条专政)和地方保护经营(块块专政);目前,这部租金额相当大,从消费者转移给生产者,成为寻租性腐败的重要形式之一。Lee (1997)发现在中国租金产生与当地政府的干预程度极为相关。

  贸易自由化双轨制,进口高关税和进口配额。国内外商品价格实际上相当于一种价格双轨制,关税及进口配额实际上也相当于一种垄断。高关税是对国内企业高度保护,损害消费者的利益;给各地走私以极大的激励,又打击国内生产者;外贸专营权增加了社会交易成本,最终分摊到广大消费者;受到进口关税减免的产品及加工品可以按国内价格“搭车销售”,从中受益;关税流失及走私损失已构成主要经济损失。魏尚进(Wei ,2000)研究表明,腐败和“坏的”治理(bad governance)倾向于排斥国际贸易和国际投资,而中性的更加开放的经济(naturally more open economy )则显示更少的腐败程度。他认为贸易自由化和投资自由化以及技术进步都是全球化的主要组成部分,而经济全球化有助于减少腐败。

  政策双轨制,政府对某些地区或集团的“优惠政策”。“优惠政策”具有很高的含金量,这相当于为某些地区或行业或企业提供了一种垄断。例如从财政收入或税收方面实行减免税收(企业所得税、进口关税等),赋予收取各类基金或费用权(相当于变相征税权),对国有企业的亏损补贴,从财政支出方面提供价格补贴、财政补贴等。

  以上举例的寻租活动之外,还有其它类型的寻租活动,其实都是利用制度缺陷和政府过度干预经济活动,使少数特殊利益集团利用非公平竞争手段活动获得超额垄断利润,我们把它称之为“租金”。这不同于“寻利”,即由企业家创新、技术创新所形成的超额收益。寻租是一种非生产性性行为。但是腐败并不完全等价于寻租(贺卫,1999年)。这里所界定的寻租性腐败是指寻租与腐败的交集内。

  Krueger (1974)估计,1964年印度所创造的租金损失要占国民收入的7.3%,而土耳其1968年仅进口许可证一项产生的租金占GDP 的15%;波斯纳估计美国由政府管制带来的福利损失占国民生产总值的3%,并认为它构成了主要经济损失(引自贺卫,1999年)。

  第二种是地下经济腐败。所谓地下经济腐败是指未向政府申报和纳税,政府未能控制和管理,其产值和收入未能纳入国民生产总值的所有经济活动(夏兴园、万安培,1993)。地下经济腐败是指腐败与其地下经济相互关联和相互影响的重叠地带。这包括有三类:一是非法的地下经济活动,如走私贩私、毒品生产、运输及其黑市,地下工厂生产的假冒伪劣商品,这类经济活动构成经济犯罪。腐败与犯罪之间的密切联系突出地反映在经济领域中的“洗钱”行为上。中国的犯罪的经济利润主要来自:走私(包括偷渡);贩毒;卖淫;赌博;制假贩假等等。这些犯罪是与某些政府官员、海关、公安警察、工商人员等合谋犯罪(GuilnenFabre ,2000)。二是合法经营取得非法收入的经济活动,如部分或全部收入隐匿不报,逃避税收,不仅使国家大量税收流失,而且加剧收入分配不公平。三是未统计的地下经济,如家务劳动,家教服务,私下交易,现金交易,农村农产品交易,劳务交易等。

  据80年代初估计,各国的地下经济占官方公布GNP 比重约为10—15%.其中,根据夏兴园、万安培等人(1993)研究,80年代上半期我国地下经济规模占国民收入比重在10%以上,最高时很可能高达20—30%.第三种是税收流失性腐败,是指违反公平竞争的各种合法性税收减免与海关税收等部门官员贿赂、收买、勾结、分赃等方式引起的海关税收和其它税收的流失,前者是以合法的形式,但是相当于一种租金,被减免税的企业或个人从中获益;后者为非法性收入。在国际研究中,税收流失被视为一个国家或地区最主要的腐败后果,在后文详细分析中,作者发现,在中国因腐败导致税收流失是造成经济损失的最主要形式。需要指出的是,并不是所有的税收流失都是源于腐败,两者具有交集。任何一个国家税收系统都有“松弛”现象,如税收征管规定存在各种漏洞,税收征管手段落后,无法对现金交易监管,也势必造成大量的逃税、漏税,因而就出现了实际税收税率明显低于名义税收税率的情形。(1997)认为在中国大量的腐败发生于税收管理系统,但他强调这种腐败是可以被有效控制的。

  第四种是公共投资与公共支出性腐败7这里主要涉及到政府出资或援助的公共投资中的腐败损失。在中国还包括国有经济投资(指国有企业和国有事业单位投资);政府采购合同;政府其它公共支出,在中国还包括由政府资助的机构(学校、医院)支出中的腐败损失。

  这既是一种经济腐败又是一种政治腐败。中国许多重大的腐败损失常常发生于这些领域。

  以上四种类型的腐败之间又形成交集(见图1),并不是所有的地下经济、非法经济、寻租、税收流失、公共支出与公共投资损失都属于腐败,只是那些滥用公共权力为其个人或少数利益集团或利益相关者谋取私利的活动才能被视为腐败。本文也想用黑色腐败、灰色腐败和白色腐败的概念来分析中国的腐败类型,但是多少不同于Heidenheimer(1970)的提法8[1].在中国,所谓黑色腐败是指官员与相关利益者的非法腐败行为,只有当提供法律上的证据时,才能予以依法惩罚;所谓白色腐败是指官员与相关利益者的腐败行为并没有违反现行法律,但是确实是公开地损害公众利益特别是消费者利益,如寻租性腐败,尽管这一腐败行为是“光天化日”之下,却无法从法律上对其惩罚;例如广大消费者对垄断行业的垄断价格(如供电、电讯服务、医疗服务、飞机票价、各种乱收费等)被迫强制性消费,无能为力地“无奈抱怨”。所谓灰色腐败,是界于黑色腐败和白色腐败之间的广阔的“灰色地带”,如非法与合法之间,公共机构与私人机构之间,政府与市场之间,官员的公共消费与私人消费,公共利益与私人利益之间的“模糊”地带。真正划清这些关系是很困难的,因而大量的日常的腐败主要发生在这些“灰色地带”。实际上大量违纪违法“黑色腐败”的取证是比较困难的。同时需要花费人力、物力和时间,因而真正揭露出的黑色腐败、并予以法律上的制裁和经济处罚还是比较少的,而大量的白色和灰色腐败,不仅每时每刻在发生、而且在广泛地传染。另外需要说明的是,以上只是给出了4种主要腐败形式,本文主要基于可计算的角度研究了这些腐败引起的经济损失,还没有涉及到其他类型的腐败,因而本报告的初步计算还是比较保守的估计。既便如此,这四种腐败类型所造成的经济损失是巨大的,超过环境污染和自然灾害的经济损失9[1](约占GDP 比重的6-12%)。

  三、对中国主要腐败类型经济损失的初步估计

  1.各类税收流失型腐败损失。

  与名义税率相比,实际少征收的税收占GDP 的比重在7.6%-9.1%之间,相当部分是因腐败而损失造成的。

  一是关税大量流失。中国名义关税税率水平自1994年以后经历了一个大幅度下降过程,据外经贸部副部长龙永图介绍,从43%降到36%,再降至23%,直到目前的15%,但是我国实际关税税率大大低于这一水平。1994-1998年期间,实际关税税率仅为2-3%之间(见表2),但这一期间关税少征额大幅度下降,由1994年的3314亿元下降至1998年的1431亿元,积累额为12222亿元,平均每年为2444亿元。若按国际惯例有必要的关税减免,如高新技术及设备、资本货物减免,再考虑到我国约有近一半的进出口贸易属于加工型贸易,对进口的零部件材料实行减免税。但进口产品增值税、消费税(1997年为511.88亿元)和实行出口退增值税、消费税(1997年为432.67亿元),两者相互抵消。扣除上述因素之外,我们估计,实际每年关税流失额在1500-2000亿元之间,占GDP 比重为2-3%之间。

  为什么我国实际关税的税率大大低于名义关税呢?这是因为对外资企业自有货物实行零关税;发展加工贸易对加工出口而进口的零部件材料实行零关税;对特区、开发区实行各种优惠政策。

  除了必要的减免税之外,大部分税收流失为不同利益集团所分享。一方面,中国在国际上背上高关税保护主义的虚名,目前发达国家平均关税在3.5%,发展中国家平均关税在13-15%,我国关税税率在发展中国家中处于高位,其中汽车进口关税曾在150%,1996年降至110%,目前高达100%,纺织原料进口关税在65-80%10[1];另一方面,应由政府所得的巨额关税收入,通过各种优惠政策使不同利益集团分享了这一租金。

  

  二是增值税大量流失。作者研究发现,实际增值税比率(是指增值税与工业附加值之比)1994-1997年期间为10-12%,大大低于15-17%的名义税率,估计每年少征增值税1500-2000亿元之间,占GDP 比重为2-3%.三是营业税税收大量流失。营业税是按服务业营业额计算,不同行业税率在3%和5%,娱乐业税率为5-20%.本文作者计算了营业税税收与第三产业、建筑业附加值之比,由1994年的3.97%,上升为1997年的4.56%,与按营业税税收与服务业营业额之比税率大体相当,如果第三产业和建筑业附加值改为营业额,上述比率至少下降一半,即低于名义营业税税率的一半。目前营业税已经成为地方财政收入的第一大税源,1999年全国地方营业税税收为1453.7亿。元,占全国地方财政收入的26%11[1],我们估计当年全国地方营业税少征收1400亿元左右。扣除必要的合理的减免税,近年来全国每年营业税流失在1000亿元左右,占GDP 比重的1.3%左右。

  四是土地、能源、资源三大紧缺资源税收大量流失。我国耕地和水资源均占世界总量的2.3%,天然气资源占世界总量的1.3%.因而我国各类主要资源具有较高的级差地租和资源收益。尽管每年占用大量耕地,仅1990-1995年期间全国累计占用耕地375.6万公顷,而每年征收耕地占用税只有30多亿元,即平均每亩耕地仅有58元;1997年全国实有房屋建筑面积65.5亿平方米,而每年城镇土地使用税收只有44亿元,平均每平方米房屋建筑面积的土地使用税仅为0.67元,但是广大居民住宅售价又高得惊人,北京、上海等城市房屋租金甚至高于发达国家水平;1997年全国生产原煤13.7亿吨,原油1.6亿吨,天然气227亿立方米,能源生产量为13.2亿吨标准煤,再加上大量的各种矿产资源、水资源开发利用,而每年资源税仅有56亿元,平均每吨能源产出的资源税仅为4.2元(胡鞍钢、张尧庭,1999)。我们保守估计,我国资源税收流失量在1000亿元左右,约为实际税收的7-8倍,占GDP 比重的1.3%左右。

  五是大量“地下经济”的偷税、漏税、逃税。中国的地下经济不仅十分活跃,而且风险很小,以大量的现金交易、物物交换或劳务交易方式进行。我们估计,不在全国统一口径内或纳税范围内的以私营和个体经济为主的“地下经济”占全国名义GDP 总量的1/3,与一般发展中国家的比重大体相当。一方面官方统计的GDP (特别是广东等沿海地区)被低估,另一方面,国家对私营和个体经济的实际税收大大低于应收税收。例如1986-1992年期间全国个体、私营经济纳税额占全国财政收入比重与个体企业占全国工业总产值比重大体相近,而前者比重变化不大,后者比重大幅度上升,到1998年后者比重比前者比重高出10%(见表3),估计全国个体、私营经济少纳税额在700-800亿元。同时也需要指出的是,地方政府(特别是社区)对个体、私营经济大量征收各种非税收的费用,增加了这些企业和个体的费用负担,这也是滥用公共权力的一种普遍性的腐败行为。

  

  2.大规模的非法经济导致“黑色收入”。

  这些非法经济大量非法走私、贩毒、卖淫、生产销售假冒伪劣商品、侵权盗版制品、未注册登记的各类经济活动的“黑色收入”,估计占官方名义GDP 的1/5(夏兴园,1993)。

  近些年来,中国走私活动十分猖獗,走私活动范围广、走私物品繁多、数额巨大,都是前所未有的。利用假批文、假单证、假印章的走私和瞒报、夹藏等瞒骗走私以及利用加工贸易和保税区等变相走私和违法活动愈演愈烈(朱鎔基,在全国打击走私工作会议上的讲话,1998)。

  根据有关方面统计,近来每年走私的商品价值高达千亿元。90年代以来,查获走私案值迅速增加,由1990年的6亿元,增加到1998年的154亿元,平均每件走私案的件案值由1979年的500元,上升到1990年的5.15万元,到1998年则上升到183.75万元(见表3),其中10种高关税商品成为主要的走私物品,案值达105.28亿元,占查获总案值的68%,其中移动通讯设备走私案值居首位,为39.4亿元,化工原料走私案值达17.1亿元,食用油走私案值9.6亿元(见表4)。这还只是大规模走私活动的“冰山一角”。保守估计,未查处的走私案值至少还有一倍以上,总计走私案值每年约在300-400亿元,占GDP 的0.4%-0.5%.广东、福建、广西等地区是全国走私的重灾区。近年来,广东省每年查获的走私案值都在25亿元以上,1997年1月至1998年5月期间,就高达40亿元12[1].许多重大案件是海关、公安官员与走私集团内外勾结,甚至提供“一条龙服务”,不少海关关长陷入走私案件中,为境内走私分子“铺路”。
  

  

  3.腐败直接造成大量公共投资、公共支出流失。

  从国际经验看,腐败所造成的公共投资领域的损失通常相当于投资总额比例的15-20%之间,其中发展中国家这一比例更高一些。1998年全国全社会固定投资28457.5亿元,占当年GDP 比重的35.8%;其中国有经济投资额为15662.0亿元,占当年GDP 比重的19.7%,相当于全国全社会固定资产投资总额的55.0%;当年全国基本建设投资中央与地方项目完成额为11904.27亿元,占当年GDP 比重的15.0%,其中中央项目比重为35.9%,地方项目比重占64.1%13[1].参照国际经验,考虑到国有经济投资项目过高的非直接性投资比例(如职工宿舍、接待所、宾馆等大量非生产性服务设施,以及非企业提供的道路等公共设施投资等)以及缺乏公开投标(可节约费用在10%以上)引起的额外投资,按15-20%比例计算,我们初步保守估计每年全国国有经济投资因腐败造成的经济损失在1800-2300亿元之间,约占GDP 比重在2.4-3.1%之间;其中政府公共投资(指国家预算内资金投资)经济损失在180-240亿元之间,占GDP比重在0.24-0.32%之间;若计入许多大中型公共投资项目可能属于“大而无当”的“白象工程”,即所谓“形象工程”、“标志工程”,中看不中用;或建成之日就是亏损之时的“全优工程”14[1],其经济损失则更大。上述计算还不包括城乡集体经济和个人投资(约占全社会固定资产投资总额比重的26%)的经济损失和国有经济用于更新改造和房地产开发投资(合计8000亿元)中所造成的损失。政府财政支出损失,包括财政支出擅自挤占、挪用、贪污、以及其他损失,违法新建、扩建办公楼和楼堂馆所,豪华装修,公款请客送礼、大吃大喝等;由于党政机关膨胀、人员超编严重,其中县、乡镇两级行政人员至少超编1/3,多用于养人头费的财政资金;由于政府采购“黑箱作业”引起的额外财政费用支出,而公开招标可节省资金支出10%以上(深圳市试点经验为11%);大量资金通过预算外,体制外渠道流失,部门用自收自支等办法参与财政分配,乱收费、乱罚款、搞各种摊派和私设“小金库”等15[1].在90年代末期,平均每年国家财政预算支出9586亿元,按5-7%的比例估计,损失约480-670亿元;平均每年国家财政预算外支出2952亿元,按10-15%比例估计,损失约295-440亿元;两者合计775-1110亿元,占GDP 比重为1.0-1.5%,超过全年军费开支总额,上述估计为保守估计,例如假定每年政府财政支出的20-30%用于公开招标采购,按10%节省资金计算,在190-290亿元,而目前政府公开招标采购的各类商品与服务仅占财政支出总额的1%左右。

  4.行业垄断造成大量的租金损失。

  垄断会扭曲资源有效配置,造成两类损失:一是消费者损失,即消费者收益转移给垄断生产者,因为垄断创造超额利润,即指垄断价格与竞争价格之差乘以垄断价格时的销售量(见图2□PmPcCB)。二是社会净福利损失(见图2△ABC )。通常前者比较容易估计,后者难以估计,需要知道需求曲线的斜率。本文主要计算消费者收益转移损失。

  以中国最大的垄断部门电力行业为例,其租金来源:一是该行业对上网电价和电网销价的垄断形成的电网租金,扣除网上输电成本之后,保守地估计为0.05元/kw ,平均每年获租金563亿元,占GDP 比重的0.75%(见表5);二是由于近年来煤炭过剩,出厂价格大幅度下降,间接导致供电单价下降,而销电单价不变或上升,大部分农村地区电价又大大高于电网销电价格,因而上述电网租金大幅度提高;三是目前电价大大高于竞争性市场价格,1997年我国电价是1979年的4.6倍,改革初期我国电价大大低于市场价格,而后上升有一定的合理性,但是由于国家电力公司对电网行业垄断与国家有关部门仍然实行计划定价,目前中国的电价早已偏离竞争性市场价格,若按相对购买力电价(指单位电价与人均GDP 美元)值之比),中国与美国之比就高得更出奇,即我们是在中低人均收入水平和劳动力成本相对廉价的条件下,支付极其高昂的电价;四是在农村电网改造过程中,不少地区任意向农民收取的材料费、施工费、管理费、手续费、农民义务工、摊派电工食宿费、配电增容费(国家计委价格检查司,2000年9月)。假定电力市场开放,引入竞争机制之后,电价下降20-30%,实际电力行业的租金可能是本文估计的两倍以上。

  

  注:a :电网租金是指销售电价减去上网电价减少电网成本;本文按电网差价为0.15元/kw 、电网成本为0.10元/kw 进行计算,其电网租金为0.05元/kw ;实际上各地区电网差价差异甚大,大部分都不同程度地高于本文假设,电网成本由于技术进步和规模效应却都在不断下降,故本项估计为保守估计。

  b :该行业职工平均工资系电力、煤气及水的生产和供应业职工平均工资。不包括大量的非工资收入,如发放各类实物、旅游与节日消费、免费用电、购房明补或暗补等职工福利收入。计算数据来源:《中国统计年鉴》,(1999),第141页和第158页;《中国统计摘要》(2000),第38页和第39页。

  二是计算交通运输、邮电通信业的垄断租金。假定在引入竞争机制降价前为垄断价格,因该行业对国内、国际投资者开放所导致的各类服务价格大幅度下降(目前电信服务价格下降幅度已超过30%),在1995-1999年期间按该产业附加值计算,作者估计垄断租金约为740-900亿元,占GDP 比重的1.0-1.2%;其中邮电通讯业垄断租金在215-325亿元之间。假定民航业所确定的固定票价为垄断价格,折扣票价为市场价格,将两者之差作为该行业的租金率,则民航业的垄断租金约为75-100亿元,相当于民航业务收入的20-30%;作者的估计仍然是保守的。如果计入消费者支出的电话初装费(这一投资权益被邮电部以“名正言顺”的行业垄断所占有),各类交通企业和用户所支付交通基金、铁道基金、机场建设费等,国家给予这些行业的各类优惠政策,如减少公司所得税等,其实际租金额将更大。

  三是公共医疗机构药品回扣。根据国家计委提供的数据,1997年至1999年医疗单位仅帐内折扣收入分别为80亿元、90亿元和100亿元,折扣率平均在20%左右。最近降低药品价格约36%.我国约有80%以上药品零售额是通过医疗机构实现的。生产经营单位通过虚定价格,虚开发票药品,使零售药价居高不下,但是经过公开竞争,则可以大幅度降低药价。据国家计委有关同志介绍,经招标、投标竞争,中标价格一般比原出厂价或批发价低30-40%左右。

  我们估计,实际消费者所多余支付的药品价格远远高于国家计委公布的数据。

  上述垄断行业的腐败现象不仅限于某些官员和个人的违法贪污,主要是借助垄断权以大大高于市场竞争价格获得的、以高额的行业租金形式,将其广大消费者的利益(指图2中的□PmPcCB)转移给生产垄断部门,在其行业内部分享,例如电力行业职工平均工资大大高于全国职工平均工资水平,1995-1999年期间该行业比其他行业每个职工多收入14294元,平均每年多收入2859元,该行业平均每年多支出工资额为79.1亿元,相当于该行业租金的14%(见表5),这还不包括非工资收入,如住房补贴,免费用电,出外组织旅游,干部出国考察旅游,在各地建设各种电力宾馆、招待所、培训中心等等;此外还因垄断价格造成的社会净福利损失(图2△ABC ),消费者的消费量从Qc减至Qm(见图2),这也是解释了为什么我国农村电话普及率十分低下,广大农民用不起电,为什么我国移动电话普及率、因特网普及率、民航乘客普及率(仅相当全国总人口的6-7%)十分低下的主要原因。本文仅对前者作了初步估计,因计算困难还不包括后者的损失。垄断行业已经成为妨碍经济增长、限制市场投资扩张、抑制居民和个人消费、增加社会交易成本的“分利集团”,正如美国著名经济学家Olson (1982)所言,这些特殊利益集团只是为了提高其成员收入,同时降低全社会的经济效率与总产出。由垄断及其他扭曲价格体系的因素所导致的社会经济损失有时会大得惊人。

  

  四、从国际角度看中国的腐败程度

  衡量各国腐败程度是一个比较复杂的计算。目前,《全球竞争力报告》(日内瓦)、《政治和经济风险咨询》(香港)、《国际透明度指数》(柏林)和《政治风险服务》中的调查和研究成果,已经广泛地被研究界和商界所引用。

  中国属于世界上腐败程度比较严重的国家之一。若按瑞士洛桑管理学院公布的《1998年世界主要国家竞争力报告》中第3.34指标,不适当行为(例如受贿或腐败)的指标如下(该指标越高,则表明该国腐败程度越低,反之则反):加拿大为8.25,新加坡为7.84,英国为7.11,中国香港为6.45,美国为6.15,德国为5.81,法国为4.71,中国台湾为3.91,巴西为2.80,日本和中国为2.67,意大利为2.57,韩国为2.55,俄罗斯为2.36,印度为1.74.16若按国际透明组织设计的清廉指数(CPI ),以企业界、风险分析师、一般民众为调查对象,针对贪污腐败的情况,据其经验和感受,从10(高度清廉)到0(极端腐败)排序,若按1999年最新排名,中国在世界99个国家中排名为第58位,1998年中国清廉指数为3.50,在85个国家和地区中排名52位,低于世界平均数(4.89),也低于世界中间数(4.20);而在1995年清廉指数为2.61,在41个国家中排名倒数第二(倒数第一为印度尼西亚,清廉指数为1.94)。

  国际透明组织还专门设计了行贿指数(BPI )来评比全球19个主要出口国企业在海外的行贿情况。这是根据进口商的感受作出评判并委托盖洛普国际机构(GIA )在14个主要新兴市场国家进行调查,行贿指数是以10到0评分,一个完全没有行贿的国家可得10分,严重的国家分数则小。在十几个主要出口国家中,以8.3分为最佳分,如瑞典;中国(包括香港)分数为3.1分,在19个主要出口国家中排名倒数第一,被视为海外行贿意念最强的地区;其次是南韩为3.4分,台湾为3.5分(见表8)。

  两项指数的制作方法不尽相同(见附录),彼此不能直接比较。清廉指数和行贿指数好比一个硬币的两面:前者是各国公职人员贪污受贿的排名,后者是国际间行贿国家的排名。

  尽管这种清廉指数和行贿指数的调查方法还有待商榷,但是,这也确实反映出不同地区和国家在社会经济治理和政治统治上的差异,这是令人深思的。正如邓小平同志1989年6月指出,中国出乱子,就出在共产党内部;而在共产党内部,出问题就出在腐败问题上。

  

  

  五、结论:腐败已对中国造成重大经济损失

  第一,我们初步估计,在90年代后半期,仅以上4种主要类型的腐败所造成的经济损失和消费者福利损失平均每年在9875-12570亿元之间,占全国GDP 总量比重的13.2-16.8%之间。

  本文对不同类型腐败所造成的各种经济损失和社会福利损失逐一作了估计,并进行排序,这有助于我们确定防治腐败的优先目标和重点领域。其中各类税收流失额最大,在5700-6800亿元之间,占GDP 比重的7.6-9.1%,相当于每年税收收入(按7600亿元计算)的75-90%之间;其次是国有经济投资和财政支出流失,在2575-3410亿元之间,占GDP 比重的3.4-4.5%;垄断行业租金在1300-2020亿元之间,占GDP 比重的1.7-2.7%(见表6)。目前所揭露出来的官员贪污腐败损失只是中国日益猖獗腐败的“九牛一毛”,例如1999年全国法院依法严惩贪污、贿赂、挪用公款等犯罪,挽回直接经济损失15亿元,仅占GDP 比重的万分之二。这说明公共权力滥用所产生的收益并不一定归于个人,而流向个体所属的政党、阶级、部落、集团、朋友和家庭(Tanzi ,1995),中国因腐败造成的经济损失主要是集中在本文所述的4个主要腐败类型(见表6)。

  第二,上述计算结果仍为保守估计,实际经济损失远比作者所估计的要大得多。由于作者所定义的4种类型的腐败相互之间有交叉,因此,难免有重复计算、估计过高的影响。但是,客观来看,上述估计还是相当保守的。本文计算没有包括经济转型时期三大价格差(商品价格差、利率差、汇率差)的巨额租金。尽管三大价差已经大幅度减小,租金在迅速消散,但是在许多服务领域的价格差,如高等教育、医院住院服务、医疗检查服务、供气、供水服务等,在许多消费服务环节还存在大量的“乱收费”,如私人住房、私人汽车消费、私人旅游消费、私人医药费中的高额回扣等,仍然在不断损害广大消费者的利益,从而增加了社会交易成本。如果综合上述影响因素,则腐败所带来的实际经济损失和社会福利损失将更大。

  第三,腐败已经成为中国最大的社会污染,具有明显外部不经济性。对某些行贿者和受贿者而言,腐败可能具有润滑剂的作用;对某些垄断行业生产者而言,高度保护、排斥竞争可能具有增加利润额或者“扭亏为盈”的作用;但对全社会而言,腐败却不会创造新的社会财富,而只是将大量的社会财富从广大消费者转移到少数垄断生产者,将大量的国家财政收入和支出、国有资产、公共资源转移给少数腐败分子、特殊利益集团及其利益相关者,也对中国经济增长和社会发展及人民生活福利产生了巨大危害,同时也对中国社会稳定、长治久安构成巨大隐患。如果说发展是硬道理,那么反腐败也是硬道理。国内外经验表明,反腐败有助于创造良好的投资环境,吸引外资和私人投资,提高投资率,进而促进经济增长;有助于建立良好的税收体系,防止大量收税流失,进而增加政府对公共物品和公共服务的支出,例如,对教育、公共卫生、计划生育、R&D 、公共机构等方面的“软件投资”;通过公开招标竞标,提高政府财政支出效率,大幅度减少政府公共工程支出。

  第四、除了继续严厉打击官员违法的贪污、贿赂、挪用公款等腐败行为之外,反腐败的重点应当集中在主要经济系统。以上研究表明,中国的腐败不仅仅是官员个体性的腐败,而是社会体制性的腐败。腐败归根到底是制度缺陷和政策失灵的病症(World Bank)。Lee(1999)认为这需要对社会各种腐败作出较为全面的诊断,以便确定改革优先领域:(1)税收系统,实行公平、公正、统一的税制税率,大幅度减少各类寻租性质的减免税,改革海关体制,强化内外部监管,大幅度降低名义关税税率,第一步在3年左右降到10%,第二步,在5-7年降到5-7%,利用计算机及其网络建立现代化税收征管系统;(2)财政系统,加强财政监督管理,清理各种税费,实行“收支两条线”的管理办法,并纳入同级人大监管范围之内,进一步扩大政府采购范围和竞投标范围,实行国有单位和企业会计委派制,个人违纪建立追究制;(3)国有经济企业、单位和公共投资系统,提高投资透明度,防止个人决策,重大工程、采购设备实行招投标制,对行贿受贿等腐败活动予以撤消采购合同、投资合同,建立重大工程项目信息库和举报网站,重大工程决策失误实行个人责任追究制;(4)垄断行业,加快对内对外开放市场步伐,积极引入竞争机制,制定《反垄断法》,限期政企分开,取消政府给予各类行业国有企业垄断权,限制或分解垄断性国有公司,在自然垄断领域(如供电、供水、供气、航空、铁路等)和公共服务领域(如医疗费、非义务教育阶段学杂费、电讯服务费等)实行价格听证制度,成本公开审计和信息公开披露制。由国家综合部门(如国家计委、经贸委、体改办)组成行业改革领导小组,吸收专家及用户或消费者意见,制定改革实施方案及时间表,并向全国公布。

  附录:

  行贿指数(BPI )制作方法

  消息稿中的“问与答”篇(Questions &Answers )提供关于行贿指数(BPI )问卷制作的细节。行贿指数(BPI )表反映出受访者对于盖洛普国际机构(GIA )问卷调查的回答,问题如下:“就你熟悉的工作部门中,请指出下列国家(列有19个主要出口国)的公司企业是否有在本国藉用行贿以拓展外销之行为,并分别以非常可能、很有可能或不可能来作答”。

  受访者包括服务于大型公司企业、立案会计师事务所、两国间商会团体、主要商业银行和法律事务所的高级主管。而政党人士和公务人员并不列于问卷调查受访者。选出的14个国家相当能代表主要新兴市场进口国,未来也可能在行贿指数(BPI )问卷调查中含盖更多的国家。数据资料稳固可靠,因为在大部份的情况下,主要五类受访者的看法一致性很高。不仅如此,对于出口国不予作答者〈在问卷中回答"不知道/无关"〉的所占比例低。于第二页消息稿附注提到的0.2标准误差,在行贿指数(BPI )调查报告中是根据简单随机抽样而计算出来的。

  现公布的行贿指数是经过Transparency International完全审视的大量资料中的一部份。

  受访者由训练过的专人个别访问并回答问卷,问卷内容是有关过去几年来的趋势、行贿的理由、对于经济合作暨开发组织会议(OECD)新协定及其他跨国贪污腐败情势的反应。TI希望在未来数周能针对盖洛普国际机构(GIA )所收集的资料,公布一篇详尽的分析报告。

  清廉指数(CPI )的制作方法TI近来审视过清廉指数(CPI )的冲击影响,以及改善调查报告的应用方式,以提高大众对贪污腐败的意识和了解。与1998年85国和1997年52国相较,结果之一是今年有99国纳入调查。

  指数研发人德国哥廷根大学博士Johann Graf Lambsdorff强调,编纂收集清廉指数(CPI)的方法,保证毫无任何对一国产生误解的方法混于其中。他指出,1999年清廉指数(CPI)的结果可能让一些政府极为失望,特别是那些已主动倡导致力遏止贪污腐败的国家。能确定的是,一些国家新近的反贪污腐败措施不太可能反映在清廉指数(CPI )的结果上。因此,在得出一国经济环境的最后结论之前,我们鼓励决策者、媒体、研究人员增添资讯以完备清廉指数(CPI )调查报告。这尤其适用CPI 标准差大及调查报告份数少的国家。

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