广东省X县农村费税改革后教育状况分析

——以教育经费变动为中心

  内容摘要:在实地调查获取资料的基础上,本文主要对广东省梅州地区X 县2001年农村费税改革前后教育经费的变化情况进行了细致分析。本文最后得出的结论是:现行的农村义务教育“以县为主”体制,在以农业为主的县域经济条件下,仍然无法解决农村义务教育经费的短缺问题。

  关键词:费税改革/农村教育/以县为主/经费短缺/个案研究

  一、X 县基本情况简介

  X县位于粤东北的梅州地区,东接梅县,南界丰顺,西邻五华、龙川,北连平远、江西寻乌,是粤东北进出江西和福建的交通枢纽。境内以山地为主,总面积2105平方公里,宁江从西北向东南穿越全境,耕地约占总面积的五分之一左右。居民主要为客家民系,总人口112万以上,在粤北山区五个地级市所辖的县级单位中排名第二,是典型的山区人口大县。包括县府所在地Z 镇在内,全县划分为29个建制镇。在经济结构上,X 县以农业为主,第二、第三产业较为落后。2001年全县国内生产总值37.5亿元,人均国内生产总值3346元;当年县本级财政收入1.64亿元,财政支出4.63亿元,经费缺口高达缺口2.99亿元;同年城镇人均收入5989元,农村人均收入3720元。[1]

  从文化传统上看,X县人非常重视文化教育,历来被誉为“文化教育之乡”。具体到教育发展方面,截至2002年11月,全县共开办小学498所,中学55所,幼儿园和特殊学校11所。

  其中,城区小学12所,初中2所,高中6所(包括3所完全中学);乡镇中心小学28所,初中40所,完全中学7所,村级小学456所。全县共有中小学生217381人,其中,小学生137005,普通中学生79195人,职业中学生1181人。全县农村义务教育人口187220人,其中小学126459人,初中60761人。全县教职工16951人,其中,在职教职工12573人,离退休4378人;小学教师5738人,初中教师3075人。在2001年试行农村费税改革以前,X 县没有发生过拖欠教师工资现象,这也是X 县人最感到自豪之处。

  二、费税改革对农村义务教育管理体制的影响

  根据广东省政府的统一部署,从2001年1月1日起,X县、四会(肇庆代管县级市)和徐闻(湛江市辖县)三个县级行政区域同时开展农村费税改革的试点工作。费税改革的政策目标,主要是减轻农民负担。所以,在费税改革的2001年,X 县共取消各项涉农收费6420万元,其中包括农村教育费附加4200万元。据当地人士反映,在X 县推行的这次费税改革试点,已对减轻农民负担起到了一定的积极作用。例如,农民原来所缴的杂费取消了,农村电价降低了,农村学生的学杂费也有一定程度的下降,等等。

  为配合农村费税改革的顺利实施,从2001年3月起,按照上级部门的要求,X县农村义务教育开始实行“地方政府负责、分级管理、以县为主”的体制(下称“以县为主”体制)。

  与从1985年就开始实行的“分级办学、分级管理”体制比较,“以县为主”体制主要发生了以下显著变化:

  1.管理机构及其人员的变化。2001年3月以前,各镇设有“镇教育委员会”(常设机构为镇教育办公室,以下简称“教育办”),统一管理全镇的教育事务,包括经费的具体使用与管理、教职工的调配与安排,以及日常教育教学工作的督导等。2001年3月以后,全县撤销各镇教育办,由县教育局统一掌管全县的教育人事和经费;镇教育办承担的教育教学管理职责,改由镇中心小学校长负责。中心学校的校长,往往由原来的镇教育办公室主任担任。镇教育办的其他工作人员,一般回到镇中心小学任教。

  2.人事管理体制的变化。在原有体制下,县教育局会同县委组织部门一起考察各镇中心小学校长和初级中学校长的人选,然后由教育局下文任免中心小学和初级中学校长。除此之外的学校干部,包括副校长和教导、总务主任等,都由镇政府征求教育办的意见后决定其任免;普通教职工的调进与调出,也由镇政府决定;一般教职工的工作安排,则由镇教育办决定。在“以县为主”体制下,所有教育系统干部和教职工的人事管理职权,全部上收到县教育局一级行使,镇政府不再掌握任何教育人事权。

  3.工资发放渠道的变化。在原有体制下,先由镇财政所向镇教育办拨付教师工资款,然后由教育办发放到每一位教职工手中。2001年10月,X县开始在县财政局设立“教师工资专户”,并为每一位教师在银行开设个人工资账户。由财政局拨付的工资专款,先打入教师工资专户,再分拨至教师个人的银行工资账户。这样,教师工资就不再与镇财政发生任何关系。

  4.日常经费管理的变化。在原有体制下,镇教育办负责各个学校日常教育经费的来往与管理。从2002年5月开始,X县教育局成立“教育经费核算中心”,统一管理全县的教育经费。为方便农村中小学报账,核算中心在镇上设立10个办事处,每所中心小学设1名报账员,由每个办事处负责2-3个镇的学校经费核算工作。实行县、镇两级教育经费核算制度后,全县教育经费管理人员数,由原来196人减少到34人。

  5.教育会计制度的变化。在原有体制下,教育收费由镇财政实行“零户统管”和“收支两条线”制度,即学校不得在银行独立设置账户,其所有收费都应上缴到镇财政所统一管理,所需经费则在财政所批准后,由财政所拨付使用。随着县、镇两级教育经费核算中心的成立,2002年5月后,X县取消镇财政所对学校收费的零户统管政策,改行县财政一级的“收支两条线”制度。在现行体制下,每学期开学初,教育经费核算中心办事处会同银行人员一起到学校收取学杂费,全额缴入各办事处的银行账户后,再上解到县教育局,由教育局统一缴入县财政教育专户,再由财政局返还教育局使用。这一变化的实质是,学校收费的管理权限,已由原来的镇财政所上移到县财政局。

  6.教育收费制度的变化。在原有体制下,X县农村学校中存在着一定的“乱收费”现象。从2002年9月开始,按照广东省相关部门的要求,X县开始在全县教育系统内实行“一费制”改革。[2]“一费制”的政策目标,主要是从规范中小学校的收费行为入手,从而减轻农民的义务教育负担。

  三、农村费税改革后教育经费的变动情况

  在2001年1月费税改革后,X县财政收入来源发生了重大变化,从而引发了全县教育经费收支结构上的一些变化。下面就分别从县、镇两级教育经费收支结构等方面,简要分析农村费税改革对教育经费的重要影响:

  1.县级教育经费的变化情况

  先让我们看一下2000-2003年度农村费税改革前后,X 县本级财政及其对教育经费投入的总体情况(见表1):

  表1:X 县费税改革后县级相关经费比较(单位:万元)

  

  从上表中容易看出,第一、费税改革之后,不仅教育总投入有所增加,而且县本级预算内教育经费亦有大幅度的增加,2002年增幅甚至高达84%以上;第二、在教育总支出当中,人员经费增长虽然低于教育总投入增长,但在数量上却有较大比例增长;第三、县级财政性教育经费结构发生了重大变化,其中最重要的一点,就是取消了农村教育费附加4055万元,其缺口则由上级专项转移支付3000万元来填补。下面再来具体分析一下费税改革前后,X 县教育经费收支结构的变动情况。

  (1)县级教育经费收入结构变化情况

  2001财政年度,X县本级财政性投入教育经费11068.4万元,非财政性投入7938.8万元;上级向县级财政转移支付共3313万元,其中3000万元用于发放教师工资;其它投入(含学前教育收费和城市择校生收费等,统收统支后返还一半用于基建项目)754.6万元。全年共投入教育经费24561万元。与2000年比较,具体收支项目如下(见表2):

  

  上表显示,第一、2000年财政性教育经费占总经费的比例为60.8%,2001年提高到64.4%,这表明无论费税改革前后,财政性教育经费投入,都是县级教育经费的“大头”;第二、2000年学杂费收入占总经费的31.6%,2001学杂费上升到8267万元,占总经费的1/3以上,在教育经费总收入中位居第二,表明学杂费对X 县教育经费的贡献率一直非常高;第三、财政性教育经费投入的内部结构发生了较大变化,取消农村教育费附加后,费税改革专项转移支付已成为X 县教育经费的一个重要组成部分。此外,由于学杂费数额庞大,在费税改革后县级财政十分吃紧的背景下,它很容易已成为政府一些部门眼中的“唐僧肉”。

  (2)县级教育经费支出结构变化情况

  再来看一下县级教育经费支出结构变化情况。2001年,X 县全县支出教育人员经费18309万元;公用经费594万元,其中,小学生月均2元,初中生月均2.5元,高中生月均3元;基建修缮费(部分为财政拨款、部分为转移支付专款专用)3421.6万元;设备费(包括捐资助学和学杂费等)1074.3万元;以买方信贷方式与广东粤龙门公司和TCL公司合作,贷款购买电脑设备1900万元。该批贷款分3年偿清,目前电脑已经配备到各镇中心小学和初级中学。

  现将费税改革前后全县教育经费支出情况作一比较(见表3):

  

  从上表易见,第一、无论费税改革前后,人员经费都占总支出的绝大比例,2001年更上升到72%以上,增幅达20.5%,主要原因在于,2001年人员经费支出中包含当年教师政策性增资的经费支出;第二、修缮费和公用经费下降幅度较大,原因在于费税改革后,由于人员经费的刚性支出无法调减,结果导致3000万元的专项转移支付和60%以上的学杂费收入皆被挪作工资发放。第三、2002年上半年,全县书杂费收入3804万元,上缴财政专户用于工资发放1750万元,补发2001年教师增资204万元,剩余1850万元;2002年下半年,实行“一费制”以后,全县书杂费可收入6754万元(含择校费、借读费),上解借给县财政4150万元,仅余下2604万元,以致下拨了7-12月份办公费1500万元后,无法缴付该学期1640万元的课本资料费。第四、根据调查数据初步推算,2002年X 县书杂费总收入10588万元中,被挪用和截留的高达5900万元,比例在56%以上。这突出地表明,在教育经费总投入不足的情况下,所有其它支出都要为人员经费“让路”的现实。这种情况,姑妄称其为教育财政中的“恩格尔系数现象”。

  2.镇级教育经费的变动情况:以Y 镇为例

  为在微观层面认知费税改革对农村教育的影响,下面再来分析X 县Y 镇教育经费的变动情况。Y 镇位于X 县府所在地Z 镇西侧,距Z镇中心区约4公里,面积近50平方公里,山地比重略高于平原地区,是X 县宁江平原的主要组成部分。该镇基本情况和主要经济指标如下(见表4):

  

  从表中可以看出,该镇总人口较多,一些主要经济指标在X县28个镇(因经济结构差异较大,此处把县府所在地Z镇排除在外)当中位居先进行列。由于该镇紧邻县府所在地Z镇,遂成为暂时难以调动进城人员的“临时跳板”,从而造成镇政府工作人员超编1倍以上,他们的工资待遇要由镇政府自行解决。调查时,该镇政府尚未开展机构改革工作,财政供养人员似乎仍有增加的迹象。该镇共有小学20所,分设169个教学班;公立教师248人,教师学历全部达到中师以上要求;全镇小学生5083人,据反映升学率100%,辍学率为0%.下面就对该镇费税改革前后教育经费收支情况作一些简要分析:

  (1)镇级教育经费收入变化情况

  下面先来看一下Y 镇教育经费投入方面的变化情况(见表5):

  

  从上表可知,第一、无论是费税改革前后,预算内教育拨款、农村教育费附加和上级转移支付这三项财政性教育资金,都占据镇一级教育经费总量的80%左右,不过费税改革减少的农村教育费附加,改由上级加大的转移支付款项填补而已;第二、在镇一级教育经费总收入中,学杂费比例仅在8-10%左右,远远低于县级三分之一以上的比例,主要原因在于,一镇范围内主要是初中阶段的义务教育,按规定仅能收取杂费而不能收取学费;第三、虽然在镇一级仍是财政性教育投入占据大头,但其实际来源却大不相同:费税改革中取消的农村教育费附加来自农民收入,而费税改革后的镇级教育经费,却更多地来自上级的转移支付。这就在一定程度上,减轻了农民的义务教育负担。

  (2)镇级教育经费支出变化情况

  下面再看一下费税改革前后,Y 镇教育经费支出项目的大致情况(见表6):

  

  从上表易见,费税改革后,Y镇教育经费总支出中的人员经费增幅较大,公务费则呈现剧增现象;业务费、设备费和修缮费却大幅下滑。下面就将一些相关经费合并后,再看各大项支出在镇级教育经费总支出中所占的比例情况(见表7):

  

  上表显示,第一、Y镇教育经费总支出中,由于2001年政策性增资,费税改革后人员经费(即俗称“人头费”)升幅很大,从81.7%提高到92.8%,这就凸现出镇级教育财政比县级财政更为严重的“恩格尔系数现象”;第二、在教育总投入紧张的情况下,必然要大量挤占本来应用于公用经费的学杂费等收入来发放教师工资,从而导致公用经费的极度短缺。当然,在此条件下,就更谈不上教育基建投入的问题了。例如,调查中发现,Y 镇小学生月均2元、初中生月均2.5元的办公费都难以足额拨付到位,所以,该镇一些小学甚至缺乏购买粉笔、黑板擦和支付水电费的款项。第三、在人员经费的内部结构上,由于镇级教育经费总量的约束,还导致政策性增资后,除基本工资外其它工资下降的趋势(见表8):

  

  从上表可以看出,第一、费税改革前后,Y教师基本工资增幅很大,但补助工资和其它工资却有相当程度的下降,其原因在于,政策性增资是一种刚性要求,一般不容违背,而其它工资待遇执行时有较大弹性;第二、福利保险费用增幅惊人,比2000年高出近2倍以上,原因是2001年X 县对所有公立教师实施社会保险政策;第三、综上可见,在镇级教育总支出中,明显存在着人员经费优先、挤占其它经费的现象,这也是“吃饭才是硬道理”的“恩格尔系数现象”在农村教育财政中更为具体的表现。

  四、问题与讨论

  在X 县调查期间,作者深切感受到,农村教育已经处于严重的危机之中。下面就将调查中所遇到的问题进行初步的梳理,并尝试着做一些简要分析。

  1.农村教育债务问题

  (1)教育债务现状及其产生的原因

  调查期间,X县教育系统反映最为强烈的问题是:由于费税改革,致使农村义务教育的债务问题陷于“无解”的境地!下面先来看一下X县教育债务负担情况(见表9):

  

  上述两项债务合计高达2.5亿元之巨,实在令人触目惊心!这表明,在“分级办学”体制下,农村学校长期以来欠缺财政性基建投资,已经到了多么危险的程度!

  (2)教育债务与费税改革的关系

  如上所云,X县教育界人士普遍认为:是费税改革使农村教育债务问题陷于一个绝望的境地。然而,农村教育债务产生的根本原因,却是“分级办学”体制下乡镇财政对义务教育投入的长期不堪重负。X 县人之所以抱怨费税改革,盖源于他们本来打算用于偿付债务的农村教育费附加和教育集资,在费税改革中被取消了。因此,在费税改革前,X 县的教育负债其实是一种“寅吃卯粮”的做法;费税改革后,由于取消了教育费附加和教育集资,这就彻底断绝了X 县人预想中的还债财源,而上级的专项转移支付,又无法弥补取消教育费附加和教育集资后的全部资金缺口,所以,X 县教育界对费税改革的怨气,就是很容易理解的了!

  分析至此,可以说:费税改革与农村教育债务的产生没有任何必然联系,只不过费税改革使农村教育债务问题更加突显出来,以致使人感到实在难以回避而已!

  2.教育经费管理体制问题

  从2001年3月开始,逐步在X 县确立的“以县为主”体制,与过去“分级办学”体制的主要区别如下(见表11):

  

  从上表可以看出,在农村教育人事管理、工资发放、经费往来和教育会计等方面,新体制更为合理和顺畅,它从制度层面杜绝了乡镇政府对农村学校人事和经费管理进行不当干预的可能性。但在以下两个方面,“以县为主”体制仍然存在着一些尚待理顺之处:

  (1)“收支两条线”与学杂费的截留挪用

  如前所述,新体制仍然沿袭原有的“收支两条线”政策,只不过统管教育收费的机构由镇财政所上移至县财政局而已。在财政严重吃紧的情况下,面对着相当于县级财政收入50%以上的学杂费收入,而能不动截留挪用之心的县级政府真可谓世所罕见了!调查就发现,X县每年都会违反规定,截留挪用60%以上的学杂费用于发放工资。例如,2000-2002年,县财政分别挪用学杂费5340、5280和5900万元,用于发放教师工资。尤其是2002年下半年,在全县已收入的6754万元书杂费当中,县财政仅返还2604万元,约占上缴款额的38.5%左右,甚至不足以支付该学期全县1640万元的课本资料费。虽经X县教育局迭加催还,但直至调查结束时为止,尚不见县财政有返还的迹象。而且,从X县财政局到县政府,都不讳言截留挪用书杂费的问题。在其提供的各类文件中,对此问题的解释只有一条原因:那就是县级财政缺口太大,为保障教师工资足额按时发放,就不得不采取截留挪用学杂费这一违规措施。

  (2)各级政府的教育投资责任仍待明确

  新体制虽被明确为“以县为主”,但同时又规定了从中央到地方各级政府的教育责任范围。在此体制下,各级政府的教育投资责任,可用下表简明展示出来(见表12):

  

  显然,上表中规定的各级政府教育投资责任范围,尚有一些不够明确之处:第一、地级市政府的工资性转移支付和危房改造补贴责任,都以“财力较好”为前提,这就预留了地级政府推卸经费责任的可能性;第二、乡镇政府要“与县一起在预算内安排农村中小学公用经费资金”,并要求“经济条件较好的乡镇要积极筹措教育经费”用以改善办学条件,这些都是具有极大弹性的规定,在实际操作中一定会带来许多扯皮现象;第三、对行政村规定的教育投资责任,在现行体制下丝毫不具备可操作性:因为,“一事一议”运作成本太高,而在目前“减负”背景下,让农民“自愿提供劳务”更是难上加难!第四、现行体制中县级政府承担的教育投资范围,包括工资发放、危房改造、公用经费、清偿债务、仪器设备和图书资料等全部的教育支出项目,这对占中国人口绝大比例的农业县财政而言,它们根本就无法承担得起来。X 县的上述情况,已经为此作出了一个有力的注脚。

  3.教师工资保障问题

  如前所述,调查中X县人十分自豪的一点是:费税改革前,该县并不存在拖欠教师工资的问题;反而是费税改革后,该县出现了延迟发放教师工资的现象。然而,认真分析之下容易发现:费税改革前X 县之所以没有拖欠教师工资,主要原因无外乎以下两个方面:

  (1)省政府“三保”要求和“教师工资发放县长负责制”

  费税改革之前,为确保教育经费的有效筹措和使用,广东省政府曾明确提出过“三保”的要求。此外,为确保社会稳定,省政府又与各县县长签订“教师工资发放责任状”。下面就先来看一下费税改革前后X 县实际执行“三保”要求的情况(见表13):

  

  由上表可知,即使在费税改革前,X 县也难以真正执行省政府的“三保”要求。但在“教师工资发放县长负责制”的约束下,权衡利弊,X县政府只有挪用其它经费发放教师工资一途可行。教师工资发放责任制的硬性制度约束,是X 县费税改革前没有出现拖欠教师工资的一个非常重要的因素。

  (2)双重违规之下教育费附加和学杂费的错位使用

  除制度约束外,费税改革前X县之所以没有拖欠教师工资,则是违规征收农村教育费附加并对教育费附加和学杂费错位使用的结果。现将“分级办学”和“以县为主”体制下,X县对教育经费错位使用的情况列表如下(见表14):

  

  从上表容易看出:第一、无论费税改革前后,X 县都存在违规使用教育经费的现象。值得注意的是,在费税改革前,X县还存在着违规征收农村教育费附加的问题。因为,按照有关规定,农村教育费附加应向全体农村居民征收;而在X县,为确保能够足额征收,则直接向义务教育阶段学生家长按学生数收取教育费附加款项。这样,X县农村的家长就要为子女的义务教育多次“付费买单”:它包括“三提五统”、教育集资、杂费、按学生数向学生家长征收的“教育费附加”等等,农村义务教育也就由此几乎变成了纯粹的“私人物品”。第二、根据调查,费税改革前,X县可以每年足额征收农村教育费附加4200万元,收取学杂费7000多万元。即使按被访者提供的最低口径计算,X县每年违规挪用教育费附加和学杂费也达(4200×30%+7000×70%=)6160万元之巨。而种种迹象显示,X县挪用教育费附加和学杂费数额远远不止于此。违规征收教育费附加以及违规挪用教育费附加和学杂费,才是X 县能够足额发放教师工资的奥妙之所在。

  4.教育经费短缺的根源问题

  (1)现有的几种解释

  根据现有资料,可把前人对农村教育经费短缺根源的认知,归结以下几种观点:

  ——费税改革影响论。这种观点认为,费税改革虽在一定程度上减轻了农民负担,但同时也带来了农村义务教育经费上的问题。因为,在原有体制下,乡镇教育投入主要是靠教育集资和农村教育费附加;而费税改革后,专项转移支付不足以填补取消教育费附加和教育集资后的经费缺口,所以,目前农村教育经费短缺与费税改革有着直接关系。[3]

  ——二元社会歧视论。此种观点认为,农村教育经费短缺,主要原因是在建国以后确立的“二元结构社会”条件下,国家对农村教育的歧视性待遇。例如,曾有人专门从社会公正和教育机会均等的角度,分析了1985年实行“分级办学”体制以来,中国内地城乡教育投资和教育机会的差异问题,认为农村教育经费短缺,主要是在二元结构社会条件下,国家大量抽取农村资源而又极少对其补偿的结果。[4]

  ——经济发展失衡论。此一观点指出,农村教育经费短缺,从根本上看,是城乡和地区间经济发展不平衡的结果。在经济全球化的背景下,中国内地仍然普遍处于传统农业向现代农业的转型阶段,这就使农产品在市场交换中处于严重不利的位置上。总体上过低的农业总产值,决定了县乡财政的脆弱性,进而决定着其对农村教育投入的最大可能性。因此,农村教育经费短缺的深层根源,就是农村经济的不发达状态。[5]

  ——制度安排缺失论。这一观点主张,目前农村教育经费短缺的局面,主要是1985年以来国家推行“分级办学”体制的结果。“分级办学”的制度安排,不恰当地把农村义务教育这一“国家级”的“公共物品”完全“地方化”甚至“私人化”,虽然卸掉了中央政府的庞大财政包袱,但却导致了农村教育“小马拉大车”(即脆弱的乡镇财政负担大量农村教育经费)的窘困局面。[6]因此,制度安排失当,才是农村教育经费短缺的根本原因。

  值得说明的是:上述不同观点之间,并非泾渭分明,而是互有交叉渗透。例如,主张“二元社会歧视论”的,往往同时也是“制度安排缺失论者”;而持有“经济发展失衡论”的,往往也同时主张改变原有的“分级办学”体制;甚至提出“费税改革后果论”,也并非否认制度安排上存在的严重缺失。所以,上述分类只是从持论者各自的基本倾向上所作的大致区隔;其目的,则是为了更好地体认不同立论者所关注的焦点何在,以及立论者解决问题思路背后的价值取向有何特点。因为,往往主张采取同一政策措施者,实际上可能存在着严重的价值取向上的差异。

  (2)本文的基本观点

  综上诸家之言,本文认为:农村教育经费短缺的根源,就在于农村经济的不发达;现有财政体制安排上的严重失当,则加剧了农村教育经费的窘迫局面。下面就此看法再稍作一些申述与分析:

  ——经济发展失衡是农村教育经费短缺的根源所在。为直观地说明这一观点,先来对比一下X县与人口总数较为接近的几个县市在主要经济指标上的差异(见表15):

  

  从上表易见,在人口规模大体相当的前提下,X县的各项经济指标不仅远远落后于珠江三角洲地区的一些县市,而且大大低于广东省的平均水平。尤其在三产比重上,X县几乎为1:1:1左右,简直无法望顺德南海等县市之项背。经济总量偏低,当然会直接影响到其财政收入尤其是人均财政收入的水平。然而,值得注意的是,在梅州地区7个县级单位中,X县的总体经济水平却并非是最为落后者(见表16):

  

上表显示,虽然在各种经济总量上,X县一般排名第二;在相应的人均占有量上,则排名第四,正好处于中间水平,但由于X县经济总体上不发达,结果使该县在教育经费绝对量远远低于经济发达县市的同时,预算内教育拨款的比例却大大高出经济发达地区。下表清楚地显示出,经济发展水平与教育经费投入之间存在着密切关系(见表17):
  

  从上表可知,在许多教育经费投入指标上,X县不仅无法与顺德、南海等经济发达县市相比,而且还落后于全国平均水平。另外,透过上表还可看出:经济越不发达,财政支出中预算内教育拨款所占比例就越高。这是因为,在经济不发达地区,由于民间经济力量有限,所以,非财政性教育经费投入就十分欠缺。由此可见,在一个相对独立的教育财政体系中,该地区经济总量决定着财政收入的基本水平,财政收入水平又决定着该地区投入教育经费的现实可能性。所以,从根本上看,农村教育经费短缺的深层根源,就在于农村经济的不发达以及奠基于此之上的县乡财政收入的脆弱性和低水平。这一结论,也与我们过去的调查发现相一致:即珠江三角洲地区基本上不存在农村教育经费短缺的问题,这些地方教育界更为关心的话题是:如何排除体制性的障碍,调整政府与学校间的关系,从而扩大学校办学自主权的范围。[7]

  (2)财政制度安排失当加剧了农村教育经费的短缺局面。应该承认,如果仅是城乡经济发展不平衡,并非会必然导致农村教育经费的极度短缺。公正、合理、完备的财政制度安排,可在很大程度上缓解因经济不发达所带来的经费紧张局面。然而,从1985年以来的历次财政体制变革,都较少考虑到农村教育财政问题。简要回顾历史就可以发现,1985年5月提出的“分级办学”体制,是从1980年代开始的以“分权化”为特征的财政体制改革的直接后果。“分级办学”在实质上,是把农村教育财政的负担直接下移到乡镇一级。而在当初推行这一体制时,高层决策者显然并未意识到农村“普九”究竟要花多少钱,乡镇财力能否承担这一重负。及至1994年实施“分税制”改革,又未相应调整农村义务教育的财政分担机制,结果在中央和省级财政层层向上集中财力的背景下,越来越脆弱的乡镇财政当然就更无法承担农村教育经费投入的“法定责任”。在20世纪90年代初期和后期,全国范围内爆发的两次大规模拖欠教师工资现象,都未能促使高层决策者改变使农村义务教育严重“边缘化”的不合理财政制度安排。直到2000年开始,农村推行的“费改税”政策才把农村教育经费短缺的危局凸显出来。于是,国家才在2001年出台“以县为主”的农村义务教育财政新体制。因此,可以设想,如果当初真把农村义务教育看作是全国性的“公共物品”来对待,并在制度安排上由中央和省级政府承担更多的财政责任,至少就不会有后来反复出现的大面积拖欠教师工资现象。

  另外,透视宏观财政体制演变与教育财政体制变迁的关系,还可以得出一个结论:即在国家的宏观制度安排上,包括教育财政体制在内的整个教育制度,都不是国家的核心结构或核心制度。[8]换言之,教育财政上的制度安排,从根本上受制于国家更为宏观的财政体制变化的要求。正因为教育只是国家宏观结构中的一种边缘性机制,所以,国家即使考虑要解决教育问题,也更多地是服务于政治、经济或社会政策的推行。这已被包括“高校扩招”及最近“费改税”在内的历次教育制度变革的事实所证实。从此出发,也就较容易解释:为何教育系统中的一些常识性道理,政治家们就是迟迟不去落实它们。因为,作为“政治人”的政治家,一般都严重受制于“政治理性”的约束,只愿解决那些更为急迫或可带来更大政治利益的问题。而反观教育问题,则往往不在此类问题之列。由此,甚至可以说:农村义务教育在中国社会现代化的历史进程中,其真实地位就是处于一种被“双重边缘化”的位置上:即教育处于国家政治经济结构的边缘上,而农村义务教育又处于整个教育结构的边缘上!这就要求,在宏观政治决策时,应有更加高远的理性和智慧,来摆脱政治理性的短视及危害。

  5.“以县为主”体制的绩效问题

  “分级办学”体制在农村费税改革的条件下已经完全破产。那么,现行的“以县为主”体制,能否破解农村义务教育经费短缺的困局?显然,种种迹象开始显示:“以县为主”也不容乐观!作此判断的基本依据,主要有以下两个方面:

  (1)调查材料上的证据。现有许多调查资料,都显示费税改革后农村教育经费的极度窘困状态。[9]我们的调查也表明,像X县这一并非最为贫困的县,都无法在新体制下较好地筹措农村教育经费。由此可以推断,即使再增加一些专项转移支付以填补取消农村教育费附加后的资金缺口,对那些经济更不发达的县而言,也无法解决农村教育经费短缺的难题。随着费税改革的进一步推进,肯定会有更多的县面临着农村教育经费短缺的窘境。

  (2)新体制本身的缺陷。如前所述,新体制只不过把教育经费统筹的重心,由乡镇提高到县而已。这种解决问题的思路若能成功,必须奠基于如下前提之上:即虽然乡镇之间经济发展很不平衡,但县域经济总量和财政收入足以支付全县范围农村教育的开支需求。而在实际上,费税改革后实行“以县为主”的地区,几乎就没有能够满足这一前提条件者。再就新体制下教育经费的来源看(见表18),由于专项转移支付无法完全填补取消农村教育费附加和教育集资后的资金缺口,所以,从长远来观察,如不采取其它措施,县域范围内教育经费总量的增长速度降低下来是根本无发避免的事情。

  

  最后,在“以县为主”体制下,各种经费来源的数额及其稳定性并不相同。比较而言,除县级财政拨款、上级转移支付和学杂费等收入数额较大且较为稳定外,在经济不发达地区,通过社会捐助和“一事一议”获取教育经费数额既少,且概率也小。所以,在农村教育经费投入结构没有实质性变化的前提下,“以县为主”显然令人不容乐观!

  五、结论和建议

  1.基本结论

  (1)X县教育经费短缺与农村费税改革没有直接关系,其根源在于该县经济发展水平低下,致使政府筹措财政性教育经费的能力偏低,而且财政转移支付力度也极为有限。

  (2)费税改革后,X 县“以县为主”体制绩效不彰,具体表现为教育经费继续短缺、县财政违规挪用学杂费和专项转移支付资金等现象。

  (3)费税改革后,尽管X县农村教育经费投入的绝对量不降反升,但增长部分大都被用于教师政策性增资等人头费之中,从而造成农村中小学公用经费的高度紧张。

  (4)费税改革后,X 县农村教育基建投资长期严重不足的问题更加凸现出来,学校危房和巨额教育负债是其具体表现。

  (5)费税改革后,大笔债务、大面积危房和公用经费短缺,已使X 县的农村义务教育陷于一种勉力维持、苟延残喘的生存危机之中。

  2.政策建议

  (1)把广东省农村义务教育经费的统筹重心提高到省级财政,除确保中央财政专项转移支付能够用于弥补取消农村教育费附加造成的资金缺口外,省级财政亦应增加一般性财政转移支付的力度,以确保经济落后的县能够按时足额发放教师工资。

  (2)根据广东全省的经济发展水平,把各县划分为经济发达、中等发达和经济落后三类地区,并据此确定省、县两级财政之间不同类型的经费分担机制:

  ——经济发达县:实行“县负全责”体制,由县财政承担农村义务教育的大部分经费;

  ——中等发达县:实行“以县为主”体制,省财政可对教师工资、危房改造等作适当补贴;

  ——经济落后县:实行“以省为主”体制,省财政应承担除公用经费外的大部分教育经费。

  (3)改变目前教育收费上的“收支两条线”制度,可由县教育局统一管理农村学校的各种收费,并相应加强对教育局的财务监督机制,以杜绝截留挪用学杂费的可能性。

  (4)核实农村教育负债的确切数字,并确定省、市(地级)、县分担教育债务的比例及其各自偿付债务的时间表。

  (5)调整农村学校布局,精简教师队伍,严格执行教育经费管理的各项制度,切实提高农村教育经费的使用效益。

  (作者简介:葛新斌,男,安徽蒙城人,1967年12月生,华南师范大学教育科学学院副教授,博士;电子邮件:gexb@scnu.edu.cn)

  -----------------------

  *本文系作者应邀至香港中文大学中国研究服务中心访问期间(2003年2-4月)完成的。

  在此,作者特别感谢中心主任关信基教授、助理主任熊景明女士及其他工作人员给予的关心和帮助;同时,作者也特别感谢协助完成调查任务的下列热心人士:广东省教育厅办公室石勰平副处长,X 县教育局办公室和计财科的多位工作人员,以及X 县Y 镇中心小学的校长和老师们。

  ----------------------

  参考文献:

  [1]X 县地方志编修委员会编:《X 县志》,广州:广东人民出版社1992年版,第3页;广东省统计局编:《广东统计年鉴:2002》,北京:中国统计出版社2002年版,第575-601页。

  [2]广东省物价局、教育厅、财政厅:《关于我省中小学收费全面实行“一费制”的通知》,粤价[2002]221号文件。

  [3]金汉杰:《安徽省农村费税改革与农村教育工作的思考》,袁振国主编:《中国教育政策评论:2001》,北京:教育科学出版社2001年版,第116-125页;中国经济时报文章:《农村义务教育遭遇资金断档》,http://www.ccrs.org.cn/big/ncywjyzyzjdd.htm ;张谋贵:《农村费税改革影响农村义务教育的深层分析》,《中国研究》2002年第12期。

  [4]李昌平著:《我向总理说实话》,北京:光明日报出版社2002年版,第228-234页;俞德鹏:《农民负担问题的社会和法律分析》,《二十一世纪》2001年2月号;张玉林:《分级办学体制下的教育资源分配与城乡教育差距》,http://www.usc.cuhk.edu.hk/wkgb.asp.

  [5]葛新斌:《关于我国农村教育经费短缺问题的思考》,《教育理论与实践》2001年第12期;张学敏:《论贫困地区教育投资体制的问题与改革》,http://www.moe.gov.cn/jytouru/zlwenxian/03_1.htm;王蓉:《我国义务教育经费的地区性差异研究》,http://www.moe.gov.cn/jytouru/zlwenxian/02.htm.

  [6]苏明:《中国农村基础教育的财政支持政策研究》,《经济研究参考》2002年第25期;蒋移祥:《浙江省基础教育问题的财政制度分析》,《经济研究参考》2002年第61期;郭建如:《基础教育财政体制变革与农村义务教育的发展:从制度分析的视角》,http://www.edu.cn/20030219/3077733.shtml.

  [7]葛新斌、胡劲松:《政府与学校关系的现状与变革:以珠江三角洲地区公立中小学校为例》,《华南师范大学学报》(社会科学版)2001年第6期;中国人民大学书报资料中心《教育学》2002年第4期全文复印。

  [8]褚洪启著:《教育现代化的路径》,北京:教育科学出版社2000年版,第11-12页。

  [9]鲍劲翔:《安徽省农村费税改革后义务教育情况调查报告》,《经济研究参考》2002年第75期;刘向晖:《怪事:北流教师替政府收税》,《南方周末》2002年9月19日,A6版;丁胜奇、陈宗泉、卫先庆:《费税改革后农村教育投入的困境》,《中国经济快讯》2002年第36期;胡一帆:《农村义务教育的难解之结》,http://www.ccrs.org.cn/big/cjzzncywjy.htm.

免责声明:本文仅用于学习和交流目的,不代表素心书斋观点,素心书斋不享任何版权,不担任何版权责任。

 

财政困境下的乡镇治理危机及制度选择

作者:南京大学政治与行政管理学系博士生  中国农村各地的乡镇政府普遍处在财政困境当中,因此旨在减轻农民负担的农村税费改革就无法坚持下去。面临财政困境的乡镇政府大量征收税外规费的行为,表明乡镇政府已演化成一种既脱离政权体系的规则,又脱离乡村社会基础的索取性组织,这意味着中国的乡镇治理面临着深刻的危机。笔者认为,走出这一危机的路径在于实现乡镇治理模式的转换,即实行乡镇的有限自治。 一、农村税费改革为何落入“黄宗羲定律”的怪圈?   由于农村基层政府对农民的税费摊派过重,中央政府在上世纪末在农村推出旨……去看看

中国行政法和行政法学的发展

一作为一个重要的部门法,中国行政法与新中国同龄。50年代曾产生了一大批行政法。据统计,1949年至1956年,颁布的行政法规范总数达870件。但1957年以后,这个数字直线下降。1958年为147件,1960年为50件,1966年仅6件。此后的20年间,行政法几乎是空白。50年代行政法的发展,曾一度引起对行政法学的研究。当时北京的法律院校曾开设苏维埃行政法课程,一批苏联行政法著作被介绍过来,对中国行政法产生了相当的影响。但这一进程至50年代末就中断了。二(一)中国行政法的迅速发展,以1978年十一届三中全会为契机。十一届三中全会以后,随着改革开放……去看看

中国新知识分子

虽然全世界都对于中国的崛起感兴趣,但没有多少人关注中国的思想和产生这些思想的人。实际上,中国的知识分子阶层拥有让人吃惊的活力,他们的观点或许成为对西方自由思想霸权的严肃挑战。  我将永远忘不了二〇〇三年第一次访问位于北京的中国社会科学院(CASS)的情景。我受到学院副院长王洛林的欢迎,此人的祖父曾翻译马克思的《资本论》,另一个主人黄平从前当过红卫兵。我们坐在过于庞大的椅子里品茶、相互寒暄。王洛林礼貌地点头微笑,告诉我这个学院有五十个研究中心,涉及二百六十个学科,里面有四千名专职研究员。  就在他这么……去看看

论交换权威说服三种制度力量的相互协调

美国著名政治经济学家查尔斯•林德布洛姆(Charles Edward Lindblom,1917-),是当代西方著名学者,美国耶鲁大学经济学和政治学首席讲座教授。作为政治学家和比较经济学家,林德布洛姆涉猎广泛且著述颇丰。《政治与市场》(1977年)是林德布洛姆教授最重要的著作之一,也是当代西方比较经济学和政治学的名作。在这部著作中,他通过对比分析当今世界政治经济制度中具有代表意义的几个类型,抽取出了被他称之为政府与市场理论分析的三个核心要素:交换、权威和说服。他认为,在更高的层次上,可以把制度看成是一种控制方式。20世纪70年代世……去看看

“马日事变”亲历记

1927年湖南的“马日事变”,是以汪精卫为首的武汉国民党反革命派和以蒋介石为首的南京反革命派公开合流的信号。这个事变的直接幕后组织者何键是当时躲在革命阵营里的野心家之一,是湖南地主阶级当权派的代表人。为了组织这个反革命叛变,他纠合了一批北伐军中的反动将领、国民党的右派分子和湖南一些身据要津的反动官僚政客、大地主,作过长时期的处心积虑的准备,在两湖进行了一系列的阴谋活动。那时,何键任国民革命军第四集团军(总司令唐生智)第三十五军军长,我任该军学生队队长,随军驻在汉阳。1927年4月下旬,我随何键派到湖南负责……去看看

最新调查:美国指挥下的印尼大屠杀(1965-66年)

一、一九六五年政变如何发生有了新证据  最新的确凿证据,终于暴露在光天化日之下。它显示:美国政府在澳大利亚和英国当局的紧密配合下,在很大程度上参与了苏哈托所策动的印度尼西亚1965年军事政变。近百万工人、农民、学生和政治活动分子在政变后惨遭屠杀。  《悉尼晨报》最近发表了一组有三个部分构成的连续报道,报道包括了对前印尼政治犯的采访和美国与澳大利亚政府有关解密档案的文件摘引。这些资料表明:西方强权曾督促印尼军方头目抓住机会,利用对印尼共产党“图谋和煽动政变”的假指控,发动了一场二十世纪规模最大之……去看看

中国渐进改革成本与国有银行财务重组

原载《经济研究》2006年第3期  「作者简介」陈野华,卓贤,西南财经大学中国金融研究中心,610074.  本文通过分析渐进改革成本在转移、发现、支付及最终承担中与国有银行财务重组的关系,得出了如下结论。首先,国有银行财务重组是必要的,它既是被转移的渐进改革成本在国有银行不断累积的必然结果,又在客观上形成了渐进改革成本的发现机制。虽然国有银行财务重组暴露并化解了国有银行在渐进改革过程中累积的风险,但其承担的渐进改革成本的动态演变过程远未结束。其次,虽然本文对渐进改革成本的估值只具有理论上的意义,但由此揭示……去看看

农民工工资拖欠状况研究

原载《中国农村观察》2006年第6期p23-30  内容提要:本文利用2001年与2005年两次城市劳动力调查数据,分析了城市中的农民工的工资拖欠状况及其变化。2003年政府采取一系列措施治理农民工工资拖欠以来,被拖欠工资的农民工的比例大幅度降低。被拖欠工资的农民工主要就业于建筑业、批发和零售贸易、餐饮业、制造业等行业。与2001年相比,2005年被拖欠工资的农民工中,就业于建筑业的比例有所降低,而就业于批发和零售贸易、餐饮业和制造业等行业的比例略有提高。但计量分析表明,建筑业的农民工仍然比其他行业的农民工显著地更容易被……去看看

柑橘和小麦会变成老虎吗?

(一)中美柑橘在时间上的互补   根据已经签订的协议,中国入世以后,到2004年各种农产品的平均关税将从目前的45%降至17%。重点农产品关税降为14.5%。按照1999年4月10日《中美农业合作协议》,美方获得了多项市场开放的承诺:中国在进口美国的柑橘、小麦、牛肉等农产品上作出了重大让步。有的新闻媒体声称中国将蒙受重大损失。   中国入世对农业有些什么冲击?   中方同意加州、弗罗里达和德克萨斯等四个州的柑橘进入中国大陆市场。美国柑橘会不会象老虎一样,一口吃掉中国的柑橘产业?讲这些话的人也许没有注意到一个事实:1998年以来……去看看

存货投资波动影响短期宏观经济

根据国家统计局公布的初步统计数据,2001年的名义GDP即总需求比上年增长7.5%。由于上半年的同比增长率高,下半年的同比增长率更低一些。目前还没有公布全面的统计数据,这里根据一些月度数据对总需求的情况做一些初步的分析。   在从1997年到2001年的五年里,总需求的年度增长率分别为9.4%、5.2%、4.5%、9.4%和7.5%。从1997年出现通货紧缩以来,总需求疲软的情况已经持续了四年多时间。其中1998和1999两年总需求增长率严重偏低,随后在2000年出现了比较明显的恢复。当时有松了一口气的感觉,但到了2001年,总需求明显疲软的情况再次出现。……去看看

我的四个父亲

我一直认为我没有父亲,而一个女孩子没有父亲是很残酷的。现在,当他们一一离开人世之后,我才知道,我有。我有四个父亲,四名知识分子,四位共产党人 ——我的生父、养父、继父,还有公爹。   严格地说,我没有叫过他们,没有象别的女孩子一样嘹亮地、全心全意地、带着全部的爱与信赖大声地喊过“爸爸”——对生父可能喊过,但他离开的时候我还不满三岁,从小小的、细嫩的喉咙里呼出的“爸爸”二字,对他说来或许很惬意,但对我说来可能完全是无意义的喃喃儿语。所以,严格地说,我从没有叫过他们。   叶剑英元帅,我原是遵奉着当时流行的风习,喊……去看看

村庄权力结构的三层分析──兼论选举后村级权力的合法性

村庄政治是理解20世纪以来中国政治和乡村社会的重要领域,对村庄权力结构的研究是村庄政治研究的基础。本文采用"治理精英-非治理精英-普通村民"的三层分析工具,在四种理想类型村庄中具体展现了非治理精英在村级权力运行中的突出作用,和村庄权力结构的不同特征,并对村民自治制度下不同类型村庄村级权力合法性的生成潜力作了尝试性比较。三层分析工具和四类村庄的划分,使村庄政治研究得以深入到乡村社会内部,并有望成为乡村社会性质研究的生长点。   20世纪以来,随着国家权力日益深入乡村,国家授权的村级权力 开始出现,对村庄政……去看看

发展股市需要新思维

20世纪最后1年,美国纳斯达克股市上升85。6%,网络股雅虎连创58次新高,涨辐最大的是网络股QUALCOM,从26美圆上升到659美圆,带动道琼斯股票指数上升 25。2%,全世界最大涨辐的股票是香港的盈科数码动力,8个月上升500倍。21世纪新年伊始,中国网络股大幅攀升。给人一种启示:要思考股票市场的“新概念”。   美国股指升幅过大并开始剧烈波动,引起了对美圆贬值和股市崩盘的担心,关于美国经济崩溃并引发全球经济危机的说法不绝于耳。如何认识美国“新经济”和股票“泡沫”,关系到预测全球经济前景,也关系到中国股票市场的理念,调整方向和发……去看看

城乡分割、程序失范与农民利益

[内容提要]在我国城市化进程中,城乡土地制度分割和政府征地行为失去约束是造成失地农民利益受损的制度性根源。制度分割导致征地的法定补偿标准失去合理性,而政府滥用征地权又进一步使实际补偿低于法定补偿标准。因此,开启城乡土地直接交易的市场通道和构建有效的征地程序是保障失地农民利益的两项关键性举措。  陈国富:南开大学经济学院,300071  卿志琼:南开大学商学院,300071  一、引言  对于长期实行城乡分割政策的中国来说,城市化蕴涵着特殊的社会意义和制度内涵。在近10年里,随着城市边界野火般地向周边蔓延,土地被……去看看