原载《华中师范大学学报：人文社科版》2006年第7期p12～18
英文标题：Gerder，Quota Policy And Women's Involvement——A Case Study Of The Election Of Villages'Committee In Chuan VillageOf Tianjin City
YANG Cui-ping （School of Management ，Huazhong Normal University，Wuhan 430079，China）
「标题注释」基金项目联合国妇女发展基金“将社会性别意识纳入村民自治主流”，民政部“提高农村妇女当选村委会成员比例政策创新示范项目”。
「文章日期」2005-11-11
「作者简介」杨翠萍（1977—），女，河南孟州人，华中师范大学管理学院博士生，山东科技大学文法学院讲师，主要从事农村政治与妇女问题研究。湖北武汉430079
「内容提要」本文从社会性别的视角分析了比例政策的内容及其运作过程，认为比例政策是一项具备社会性别意识的政策，符合农村妇女的利益需要，能有效提高妇女进入村委会的比例。但其作用也有限度，即无法解决妇女当选职务的性别化、边缘化问题，可能的原因在于比例政策的先天结构性缺陷以及运作过程中出现的政策认知、政策执行和政策监控等方面问题。
「英文摘要」Through the analysis on the context and presentation ofquota policy in Chuan village from the angle of gender，the paper drawsa conclusion that the quota policy is the one with an awareness of socialgender.It accords with the rural women's interests，and efficientlyenlarges the portio of women's representation in village committee.Howeverit achieves little，that is，it seldom performs on genderalization andboundarization of women's occupation.The possible reason is the irnerweakness of structure of the quota policy and some problems in policyawareness ，policy exectution and policy supervision during its performance.
「关键词」社会性别/比例政策/女性参与/村委会选举gender/quota policy/women's involvement/election of villages'committee
一、政策视角与分析框架
近年来，运用社会性别视角来审视村民自治及其相关政策成为学界和政府的新旨向。社会性别（Gender）相对于生理性别而言，指的是“由社会化过程所构建的女性和男性的作用和责任”[1]（p42），它本身也渗透着一种权力关系。从社会性别视角看，男女两性被赋予了不同的社会角色，男性处于公共领域，从事更有声望和经济价值的工作，女性处于私人领域，承担价值含量较低的养育及家务劳动，两者间社会地位差距显著，由此形成了性别从属的关系，男性对女性进行有组织的统治。受其影响，村民自治的过程也深深地嵌入了这种不平等的社会性别关系，主要表现在：第一、妇女在村委会中的当选数量有限，当选层次偏低，男性因而成了村级事务的主要决策者；第二，由于男性比女性更多、更广泛地参与决策，村民自治的决策往往优先反映出男性的利益与偏好，女性的需求却无形中被忽视。
对于村民自治中的性别不平等状况，有两种截然不同的观点。一种强调机会平等、个人权利与自由的理念，认为只要有同等机会，妇女就能与男性获得平等利益，故该观点主张政府是中立和有限的，不应为妇女制定专门的倾斜政策；而社会性别理论不仅强调机会平等，更追求结果公正，它认为村民自治已不自觉地复制了传统的社会性别关系，男女两性拥有的政治资源不均等，妇女处于一个相对脆弱的状态，如果政府的政策无视这种性别差异，那么看似不分男女对所有人都一视同仁的政策，恰恰正是对妇女的不公平对待，它将在结果上保证而非取消不公正，一个典型的例子就是教育平等权并不意味农村女孩入学的数目能同男孩相等或达到同等受教育水平。据此，社会性别理论主张在村民自治中，政府应重视性别差异和妇女从属的历史，积极主动地采取措施来保障妇女权益，矫正不平等的社会性别关系，以达到利益平等、结果公正的目标。而为妇女参政设置硬性比例的政策正是基于这一社会性别视角的考虑成为国际社会广为倡导的一项积极措施。
在政策分析框架上，本文借用的是社会性别主流化的分析框架。社会性别主流化是促进性别平等的一项重要战略，联合国经社理事会1997年将其定义为：“它是一个过程，对任何领域各个层面上的任何一个计划行动，包括立法、政策或项目计划对妇女和男人产生的影响进行分析。它是一个战略，把妇女和男人的关注、经历、作为在政治、经济和社会各领域中设计、执行、跟踪、评估政策和项目计划的不可分割的一部分来考虑，以使妇女和男人能平等受益，不平等不再延续下去。”[2]（p5）鉴于本文的分析对象是村委会选举政策，结合以上定义，社会性别主流化在此被理解为：
第一、从政策内容上讲，由于它强调所有政策都要进行社会性别分析，因此，有关村委会选举的政策规定也应纳入社会性别视角，充分考虑到对男女两性的不同影响，并采取积极措施改变妇女在选举中遭受的不平等状况，促进她们广泛参与选举。
第二、就政策过程而言，由于它强调政策的全过程包括制定、实施、监督和评估等都需考虑社会性别的因素，因此，村委会选举政策的一系列运作过程也应纳入社会性别视角，考虑到实现男女平等可能遭遇的障碍，并采取积极措施消除障碍，保证性别平等政策在各个阶段的有效落实。
鉴于此，本文以民政部在天津塘沽区实施的“提高农村妇女当选村委会成员比例政策”（以下简称比例政策）为分析对象，尤其是它在川村的实施情况为例，依据实地调研和相关数据分析促进性别平等的措施和行动在政策的制定、实施、监测等阶段的体现，并评估其效果。目的在于通过评估，分析政策可行性，反思政策运作过程中的偏差，为今后制定并实施相关政策提供借鉴。
二、政策背景与基本内容
村委会直接选举后，女性当选情况不容乐观，出现了“一低两多两少”现象，即当选比例低；副职多，正职少；虚职多，实职少。据民政部统计，到2000年底，妇女在村委会中所占比率仅15.9％，在村主任和村支书等“一把手”职务中尚不足1％[3].这一问题很快引起了相关部门的重视。1999年，民政部下发《关于努力保证农村妇女在村委会成员中有适当名额的意见》，及时用政策来保障妇女参加选举。2002年中共中央办公厅和国务院办公厅出台的14号文件也进一步强调“要保证妇女在村委会选举中的合法权益，使女性在村民委员会成员中占有适当名额”。可以说，包括《村组法》在内的这些法律政策都体现出了国家全力支持农村妇女参政这一基本导向。但是，国家的宏观政策并不等同也不能替代具体政策，由于缺乏一系列可操作的制度和程序来保证妇女在村委会中有“适当名额”，并且其措辞在相关议题上的自由裁量余地也较大，没有刚性约束[4]，因此，在传统文化仍然根深蒂固的农村，这些政策发挥作用的余地也相当有限。
而与此同时，一些地方政府和妇联组织开始另辟新径，积极探索问题的解决办法。如山东金山县通过健全基层组织，建立妇女人才库，开创了政府推动模式；湖南省妇联联合政府部门采取了政策干预模式；吉林梨树县妇联在选举中主动引导、积极协调，形成妇联主导模式。此外，学界也对农村妇女的参政问题日益关注，研究成果渐多。作为国家政府部门，民政部如何将这些理论研究与优秀的实践成果吸收并用，高屋建瓴地开创一个更具普适性、可行性的政策方案成了一个亟待解决的任务。
正是在这一背景下，2003年民政部在塘沽区试点实施比例政策，其意图有二：一是通过制定与实施具有创新性、操作性的选举规则和程序，为妇女竞选创造良好的政策环境，建立有效的支持机制，以提高其当选比例；二是通过试点，为制定全国性政策提供示范效应和积累经验。之所以选塘沽作试点区，民政部主要基于以下考虑：第一、该区妇女参与村治的比例和层次都偏低，与全国性问题相符合，具有普遍性；第二、塘沽位于京津地区，政治地位举足轻重，在此试点，能对其它地区产生强烈的辐射效应。
比例政策在试点区主要以《关于在村民委员会换届选举中保障班子成员有适当女性的意见》和《天津市塘沽区第五届村委会换届选举规程》（以下简称《规程》）这两部规范性文件为载体，前者是原则性、指导性文件，后者则详细规范了选举的程序，主要内容如下：
1、明确提出，政策的实施目标是应至少保证1名以上妇女进入村委会。
2、在宣传动员阶段，要采取各种手段宣传妇女参与村委会选举、提高当选比例的意义和方法，并要求认真培训女选民、区街村干部，提高她们的竞争技巧，增强他/她们的社会性别意识。
3、进行选民登记时，应男女同等对待，不得歧视妇女。
4、成立选举机构时，应确保有妇女进入选举委员会。为达到目标，比例政策还进一步规定，应首先采取措施推选1名妇女担任选委会成员，然后，再推选其余成员，在此情况下，若仍有妇女当选，亦应有效。
5、提名候选人时，分职务提名的，“在提名票中，必须给妇女留下一个委员候选人名额”；不分职务提名的，“选民必须提名1名或1名以上女性为候选人，提名票方为有效”。
6、确定正式候选人时，分职务提名的，“预留给女性选民的委员候选人人数应为2人”，除此外，其它职位若“仍有女性选民符合条件，该选民也应成为正式候选人”：“不分职位提名的，按性别计票”，“女性候选人人数应占候选人总数的1/3以上”。
7、介绍候选人和竞选演讲时，“可以为女性候选人组织专场情况介绍和演讲”。
8、正式选举时，选票样式有两种，一种是“分职务、预留女委员职位”，选票上注明“女委员栏”，在此栏填写男候选人的，该选票这部分内容无效；一种是“不分职务、注明性别”，选票上注明“至少选一名女性”。按选票的计算方法，如果没有女性成员进入村委会，应空额一个委员职位，进行另行选举，正式候选人是女性候选人中得票最多的前两名。
总体来看，比例政策的突出特点是以坚持社会性别平等与公正为原则，在村委会选举的各个阶段都采取硬性规定和强化措施来保障妇女的民主权利，与以往政策相比，它的程序性、可操作性和刚性约束机制都大为增强。
三、政策实施：以川村选举为个案
川村是H 街道下辖的一个普通村庄，距区中心约四十余里，处于城郊结合部，经济发达，交通便利。此次选举前，川村属于典型的“和尚治村”，村领导班子中无一名女性成员，妇女工作是由村委会聘任的两名妇女骨干——毕姐和小吕负责。
2003年7月，比例政策在塘沽区正式启动。区里首先按项目要求分两批对全区的村干部和农村妇女骨干进行培训。前一个培训主要强调妇女当选村委会成员的重要性，传达政策的主要精神；后一个重点向妇女骨干普及社会性别理论知识和选举程序，传授竞选技巧，鼓励竞争信心。川村的村支书、村主任以及两名妇女骨干也分别参加了培训。其次，为使村民了解比例政策，选举前夕，区里采取了形式多样的宣传措施。主要有：借助广播、电视台和报纸等媒体宣传；排练一台反映妇女参政议政的文艺晚会；组织开展有关妇女参政的知识竞赛；按每三户一本的比例印刷《规程》并要求下发给农户等。从川村的角度看，在宣传动员阶段，有部分村民观看了文艺演出并填写竞赛问卷；而按区里统一部署，川村也有针对性地投入了近千余元来张贴标语、出黑板报、悬挂条幅，并通过广播传达政策的主要内容。川村的选举便是在这种热闹而新鲜的氛围中拉开帷幕。
2003年11月中旬，川村组织村民代表推选选举委员会，在推选会议上，村支书向代表们传达了“至少要保证1名以上妇女进入选委会”的精神，经推选，共产生7名成员，其中妇女2名，分别是毕姐和小吕，川村的推选结果顺利达到了政策的要求。
随着选举工作的深入开展，竞争也由此开始。毕姐和小吕自然是本次选举中最引人注目的两名妇女，由于她们在村中已做了3年妇女工作，知名度高，所拥有的政治资源也较其它妇女雄厚，所以，许多村民认为她两人获提名的可能性较大。但除此之外，不少普通妇女也在积极准备着竞选，陈姐便是其中一位，她是2000年选举时的活跃分子，曾积极地走街串户宣传自己的竞选主张，虽然落选，但得票额当年在妇女中却首屈一指。这次比例政策的实施让她感觉到是个竞争的好契机，因而再次“信心百倍”（陈姐语）地来参加选举。
12月16日，川村如期举行提名候选人会议。经选委会事先商议，川村采取了不分职务提名候选人的方式，即选民只投票产生候选人而不标注候选人的职务，获提名票多并经过法定程序审查合格者为正式候选人。在推选会议的当天早上，村支书再次通过广播向村民传达了有关政策规定。同时在选举现场，街道工作人员也不厌其烦，一次次地向选民强调选票的填写要求。经过一番角逐，根据差额原则，按得票多少确定了6名正式候选人，其中妇女2名，即毕姐和小吕，她们分别获得525和310票，而陈姐只得了104票，被竞争淘汰。这一结果不仅与村民的共识一致，也完全符合比例政策的规定。
虽然毕姐和小吕都进入了正式候选人行列，但村民普遍认为，正式选举时，两者只能相权取其一，因此毕姐和小吕仍各施展本领，暗自较量。
川村的第一次正式选举因为委托投票问题的处理不善而流产，经过街道和村选委会的认真准备，第二次正式选举于2004年3月2日举行。针对预选结果，川村采取了更具开放性的选票式样，即“不分职务、注明性别”，选民可以自由选择所同意的女性候选人的职务，主任和委员职务对男女同等机会开放。经过多次宣传动员和预选的洗礼，村民已对“不选妇女，选票作废”的投票规则熟记于心，正式选举顺利进行。至晚上7点，选举结果揭晓，发出选票1009张，收回有效票1006张，毕姐获主任票2张，委员票509张，小吕主任票4张，委员票375张，毕姐优势胜出。从预选到正式选举，毕姐扭转局势，反败为胜，据部分村民分析，主要原因在于毕姐通过其兄长关系，获得了新当选村主任韩某所在派系的支持，从而分流了一部分韩派原本支持小吕的选票。
四、政策评估：成效及问题
（一）政策的成效及原因分析
从川村选举结果看，有两个显著变化，一是妇女的当选实现了从“0”到“1”的突破；二是妇女在选举期间形成了轰轰烈烈的群体竞争局。这与塘沽区的整体选举情况基本一致，据统计，在第四届村委会选举中，全区34个村中有8个村的村委会没有妇女成员，妇女当选比例是21％，而政策实施后，只有3个村没有选出妇女成员，妇女在村委会中所占比例提高到28.3％，其中有2个三委制的村子竟然选举出2名女性成员。此外，从当选者的平均支持率看，妇女得票率是68.97％，男性是67％，妇女甚至比男性还要高出2％。那么，究竟是何原因导致了参与结果的巨大变化？这其中，比例政策的作用功不可没。当它实施于农村选举时，每个人面对选举时的心理品质和思维逻辑都发生了改变，政治资源也重新整合分配，共同朝着有利于维护妇女权益的方向发展，选举结果因而迥然不同。
首先，政策规则迫使乡村干部高度重视妇女当选问题。由于政策规定，若无妇女当选则需组织另行选举，这显然意味着人财物力的进一步投入，选举成本增高。从节约成本的角度考虑，乡村干部会倾向于宣传维护妇女权益，以保证选举一次成功，诚如某街道主任所言：“试点以前，村里的态度是选上妇女干部不排斥，选不上拉倒，不积极争取妇女……现在不选妇女选举就无效，促使村领导宣传要选妇女。”妇女竞选由此获得了村落权力组织的支持。其次，就农村派系而言，政策规则让他们与妇女结成利益共同体，迫使其吸纳妇女参加。因为在通常情况下，当面对竞争时，男性派系从维护自己利益和强化实力的角度出发，会排斥弱势成员——妇女的加入[5].但有了“不选妇女，选票作废”的规则后，男精英选票的有效与否同妇女支持率的高低紧密相联，所谓“一荣俱荣，一损俱损”，这就迫使派系在制定竞选策略时，必须选择一名妇女作为合作伙伴，妇女由此融入派系组织中。从川村情况看，无论竞选格局怎样变化，韩派都有明确的妇女支持对象，道理亦在于此。再次，政策规则将选民对待妇女竞争的态度从冷漠忽视转为积极支持。因为它重新确立了一条衡量选票有效性的标准，正如某选民所说：“如果没有政策规定，妇女又没有突出贡献，那就不会选。但如果规定了必须选，人们又知道了这个规定，那肯定都会选的，不然选票就作废。”最后，政策规则提高了妇女精英的预期收益，激发了她们的竞争斗志和参与自主性。由于缺乏强硬的当选比例要求，妇女在以往选举中很可能面临群体性失败，成本投入大，预期收益低，难免会放弃竞争。但“至少有1名以上妇女当选”的政策规定大大提高了她们胜出的概率，刺激了原本犹豫不决的妇女也积极参加竞选，从而为妇女群体性竞争提供了得以成长的制度空间。据调查，川村此次选举仅提名的妇女就多达28个，采取主动姿态竞选的至少有5人，其身份也呈现多样化，不仅限于妇女骨干，一些普通的妇女群众也积极参与进来。
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